CE - 288-1931-02-23
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE - 288-1931-02-23
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1931
INSPECCION Y VIGILANCIA SOBRE CASAS DE LENOCINIO - Procedencia
CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: JUNIO E. CANCINO Bogotá, febrero veintitrés (23) de mil novecientos treinta y uno (1931)
Radicación número: Actor: MARCO T. BERRIO Demandado: Referencia: Sentencia que reforma la proferida por el Tribunal Seccional de Bogotá en la demanda presentada por el señor Marco T. Berrío contra los incisos b) y f) del artículo 50 de la Ordenanza 22 de 1922, expedida por la Asamblea de Cundinamarca. (Funciones de la Policía Sanitaria).
Vistos: En ejercicio de la acción popular que consagra el artículo 52 de la Ley 130 de 1913, el ciudadano Marco T. Berrío demandó ante, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Bogotá la nulidad de los incisos b) y f) del artículo 50 de la Ordenanza 22 de 1922 expedida por la Asamblea de Cundinamarca, y la de los artículos 32 y 33 del Decreto número 167 de 20 de junio de ese mismo año, originario de la Gobernación de dicho Departamento.
Con la demanda se acompañaron, debidamente autenticados, la Ordenanza y Decreto en mención, y como prueba, por vía de doctrina, una copia autorizada de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en el juicio sobre nulidad del artículo 110 de la Ordenanza 50 de 1914, de la Asamblea de Antioquía.
En apoyo de su líbelo, como disposiciones quebrantadas por los proveídos cuya nulidad se persigue, cita el actor las siguientes: artículos 19, 23 y 26 de la Constitución; 5º del Acto legislativo número 3 de 1910; 1º del Acto legislativo número V de 1921; 110, 169, ordinal 18, y 235 del Código Político y Municipal. Los hechos en que hubiera de apoyarse la demanda, con sujeción al ordinal d) del artículo 54 de la Ley 130 de 1913, los deduce globalmente el demandante del análisis que hace para demostrar el sentido en que, a su juicio, han sido violadas las disposiciones citadas como fundamento de derecho. En la misma demanda se pidió la suspensión provisional de los actos acusados, solicitud que fue negada. De este negocio, que pasó para sentencia al nuevo Magistrado ponente el día 4 de febrero en curso, conoce hoy el Consejo de Estado por cuanto fue sometido a su consulta el fallo de primer grado, que lleva fecha 8 de noviembre de 1923, y cuya parte resolutiva dice así: No son nulos los incisos b) y f) del artículo 50 déla Ordenanza 22 de 1922 ni el artículo 32 del Decreto de la Gobernación de 20 de junio de 1922. Es nulo el artículo 33 del mismo Decreto, pero solamente en la parte que dice: Treinta días después de la publicación del presente Decreto no se permitirá la habitación de mujeres públicas ni el establecimiento de casas de lenocinio en ninguna plaza pública, en ninguna calle por donde transiten tranvías o ferrocarriles, en toda la extensión de la carrera sétima hasta los términos del
Municipio. En lo demás es válido dicho artículo. Así pues, satisfechas en ambas instancias las ritualidades procedimentos sin que se hubiera incurrido en vicio alguno que pudiera afectar el juicio, se procede a fallarlo previas las consideraciones siguientes: Para el necesario análisis de las disposiciones acusadas conviene reproducirlas textualmente, dicen así: ORDENANZA 22 DE 1922 Artículo 50. La Inspección de Policía Sanitaria creada por el Decreto 113 de 1918 de la Gobernación, tendrá en lo sucesivo las siguientes funciones: b) Hacer retirar las mujeres públicas de los lugares en donde no puedan permanecer según las disposiciones respectivas. f) Impedir que en el interior de las casas de lenocinio se vendan licores o bebidas fermentadas o embriagantes. Las contravenciones a este artículo serán castigadas con multa de diez .a veinticinco pesos o arresto de cinco o' veinticinco días. DECRETO NUMERO 167 DE 1922 reglamentario de la Ordenanza número 22 del mismo año. Artículo 32. La Inspección de Policía Sanitaria, para el cumplimiento del punto f) del artículo 50 de la Ordenanza, podrá por sí misma o por medio de sus agente verificar requisas en cualquier momento dentro de las casas de lenocinio para cerciorarse de que no existen bebidas fermentadas o embriagantes; decomisará ipsofacto la que encuentre, e impondrá al dueño o representante del local, la pena determinada para dicha contravención. No se permitirá por la Policía que por conductos o pasillos reservados se provean las
casas cíe lenocinio de bebidas fermentadas o embriagantes enviadas de locales vecinos, y en el caso de que se comprobaren introducciones de licores por este medio, quienes los suministren sufrirán la misma pena. Artículo 33. Treinta días después de la publicación del presente Decreto no se permitirá la habitación de mujeres públicas ni el establecimiento de casas de lenocinio, en ninguna plaza pública, ni en ninguna calle por donde transiten tranvías o ferrocarriles en toda la extensión de la carrera séptima hasta los términos del Municipio, y a menos ríe dos cuadras de las siguientes edificaciones: templos, facultades, universitarias, colegios o escuelas, establecimientos de beneficencia o candad, fábricas, cuarteles, cárceles, edificios públicos, conventos, plazas de mercado, parques, estaciones de ferrocarril y tranvías, teatros y calones de espectáculos públicos. Además, a solicitud de siete padres de familia de reconocida honorabilidad, puede ordenarse el retiro de las mujeres públicas vecinas. Esta solicitud debe hacerse en papel sellado. El inciso b) del artículo 50 de la Ordenanza 22 de 1922 que se acaba de transcribir, contiene un mandato en términos generales, para cuya aplicación se remite al funcionario encargado de ejecutarlo a otras ordenaciones de autoridad competente, mediante las cuales se haya señalado un radio especial para la habitación de las mujeres públicas. Si esto es así, si a la Inspección de Policía Sanitaria no se le ha dado una facultad indiscrecional para la determinación de aquellas zonas, no será el
inciso acusado el que venga a quebrantar Ios artículos constitucionales y legales en que se apoya la demanda, porque esa violación, en el caso hipótetico de que existiera, vendría a ser generada por disposiciones distintas al comentado inciso, las cuales deben ser consideradas arregladas a derecho mientras no sean anuladas por la correspondiente autoridad. El artículo 51 de la misma Ordenanza 22, dispone lo siguiente: La Gobernación, o los Alcaldes por delegación, determinarán los perímetros o zonas dentro de las cuales no puedan vivir las mujeres públicas, ni existir establecimientos de prostitución. Este artículo, que no ha sido objeto de acusación en el presente juicio, es el que en verdad viene a determinar todo lo relativo a la habitación de las mujeres públicas en cuanto a perímetros o zonas para sus viviendas. De su existencia pende la posibilidad de poderse ejecutar el mandato contenido en el acusado1 inciso b), que, como, se dijo anteriormente, está concebido en términos generales, que por sí solos son insuficientes para plantear siquiera la posibilidad de una violación de la ley. En cumplimiento de este artículo 51 se expidió e! artículo 33 del Decreto 167 de 20 de junio de 1922, que señala las zonas de la ciudad de Bogotá dentro de las cuales no pueden habitar las mujeres públicas. De consiguiente, mientras tenga existencia legal el artículo 51 de la Ordenanza, mal puede anularse el artículo 33 del Decreto 167, como lo pide el acusador, porque de acuerdo con los artículos 57 del Acto legislativo número 3 de 1910 y 111 de la Ley 4^ de
1913, las ordenanzas de las Asambleas son obligatorias mientras no sean anuladas o suspendidas por la autoridad respectiva, en la forma que prescriba la ley; y de conformidad con el artículo 127, ordinal 1.°, del Código Político y Municipal, corresponde a los Gobernadores cumplir y hacer que se cumplan en el territorio de su jurisdicción las ordenanzas del Departamento. En orden a la acusación del inciso f), que confiere a la Inspección de Policía Sanitaria la facultad de impedir que en el interior de las casas de lenocinio se vendan licores o bebidas fermentadas o embriagantes. alega el demandante que este inciso va abiertamente contra la libertad de industria consagrada por el artículo único del Acto legislativo número 1º de 1921. Evidentemente, esta disposición del Acto legislativo citado, que se considera incorporada en el Título ni de la Constitución sobre derechos civiles y garantías sociales, faculta al ciudadano para abrazar cualquier oficio u ocupación honesta sin necesidad de pertenecer al gremio de maestros o doctores. Pero esta libertad, como las demás amparadas por la Constitución en el Título mencionado, no es absoluta y está limitada por el derecho de terceros, unas veces, y otras por el interés general de los asociados. El mismo artículo único, del Acto legislativo número 1º de 1921 se encarga de demostrar este aserto cuando en su inciso segundo establece que las autoridades inspeccionarán las industrias y profesionales en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad publicase; y que la ley podrá restringir la producción y el consumo
de los licores y de las bebidas fermentadas. Por otra parte, como el inciso a) de la Ordenanza que se estudia va encaminado a evitar los frecuentes y perniciosos escándalos que trae consigo el uso en los lupanares de bebidas embriagantes, sitios éstos donde por su naturaleza hay ausencia de moralidad y buenas costumbres, es indubitable que ese procedimiento policivo encaja dentro de las atribuciones que para organizar todo lo relativo a los ramos de la policía local, confieren a las Asambleas los artículos 54, ordinal 2° del Acto legislativo número 3 de 1910, v 97, ordinal 1º, de la Ley 4ª de 1913. Por último, el Consejo de Estado, en más de una ocasión y con posterioridad a la sentencia de 1914, aducida por el demandante como prueba de sus pretensiones, ha sostenido de manera uniforme la legalidad de disposiciones análogas a aquellas cuya nulidad ha sido pedida en este juicio. Así, en; sentencia de 29 de mayo de 1922 sobre nulidad del artículo 18 de la Ordenanza 15 de 1917, de la Asamblea de Santander, dijo lo siguiente: El expresado texto constitucional (el Acto legislativo número 1º de 1918, sustituido por el 1º de 1921) dice que "las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la salubridad y la seguridad públicas." La facultad de inspeccionar que consagra este precepto, no es ni puede entenderse como la simple vigilancia de las autoridades en lo tocante a la
libertad de los industriales. Esta interpretación, a más de convertir en inútil precepto constitucional, sería injurídica, ya que las disposiciones de la Constitución deben tomarse en conjunto y no aisladamente, a fin de que guarden el tono armónico que informó la mente del legislador. Al efecto, el artículo 19 dice que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todaslas personas residentes en Colombia, en sus vidas, honras y bienes y para asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos. Esta disposición es la síntesis en cuanto al objeto y fin de las autoridades y abarca todo el radio de acción que a ellas corresponde, dándoles las suficientes y necesarias facultades efectivas para proteger las vidas, la honra y los bienes de los asociados, etc. Conforme a este principio, todo cuanto en alguna forma afecte la vida, la honra o los bienes de los asociados, cae bajo el control de las autoridades, y entra en la órbita que se les ha señalado, ya que sólo así podrían llenar ellas uno de los fines más importantes de la institución. Como desarrollo o complemento de este mismo principio vienen los artículos siguientes de la Constitución a establecer los derechos que a los individuos se reconocen y la limitación y restricciones que esos mismos derechos tienen, procurando que prime el bien común sobre el bien de los particulares, a efecto de que la marcha ordenada de la sociedad no se entorpezca en ninguna forma. El artículo 44 —hoy Acto legislativo número 19 de 1918— establece luego que toda persona podrá abrazar cualquier oficio u ocupación honesta sin necesidad
de pertenecer al gremio de maestros o doctores, con lo cual sanciona el derecho, no de ejercer industria o profesión sin limitación o restricciones, sino de la libre elección de las profesiones o industrias que se quieran seguir, libertad que a su turno está restringida, como es natural, en cuanto a las profesiones que afectan la vida o los bienes o la honra de los asociados, como son la medicina o sus auxiliares y la abogacía; y también en cuanto al abuso que pueda cometerse por las empresas públicas de transportes ' o conducciones, de las cuales tienen que valerse necesariamente todas las personas.' Congruente con estos mismos principios agrega el citado precepto que las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones (todas) en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas, con lo cual les abre un campo de intervención más amplio todavía en el ejercicio de su poder, para que puedan llenar a conciencia sus fines y satisfacer cumplidamente su misión, de acuerdo con lo estatuido en el artículo 19. Mas ahora, de acuerdo con el principio de la separación de los poderes públicos, veamos a quién corresponde la reglamentación de estos asuntos. Si artículo 54 del Acto legislativo número 3 de 1910 dice que corresponde a las Asambleas . . . 2° Lo relativo a la policía 'ocal; .y el Código Político y Municipal, en su artículo 97, numeral 80, incluye entre las funciones de las Asambleas, la reglamentación de la policía local en todos sus ramos, res petando las disposiciones legales. El régimen de policía es bien extenso y comprende todas las manifestaciones
déla vida social, especialmente en lo que se refiere a la vida, honra y bienes de los asociados, de suerte que las Asambleas tienen la facultad legal suficiente para legislar sobre estas materia?, en cuanto tiendan a llenar esos fines; y por lo mismo está en su derecho reglamentar el ejercicio y limitación de las industrias y profesiones en lo tocante a la moralidad, salubridad y seguridad públicas, en cuanto no contraríen disposiciones legales. La Ordenanza legisla sobre las condiciones en que puede verificarse el expendio de las bebidas fermentadas, atribución que le incumbe de modo especial por referirse tanto a la salubridad, como a la moralidad y a la segundad públicas. El artículo 18 que se acusa dispone que los expendios de bebidas estén cerrados en determinadas horas y en ciertos días; y como la Asamblea legisla para la respectiva sección, no sólo por levantados miramientos de orden general sino por consideraciones especiales de orden local, puede mirar como inconveniente el expendio de bebidas fermentadas en determinadas circunstancias, procediendo dentro de sus atribuciones, y por consiguiente dicha disposición no puede considerarse como violatoria de la Constitución o de la ley. Si pudiera considerarse, como dicen los actores, un tanto rigurosa o exagerada, sería la misma Asamblea la competente para modificarla, y no el Consejo de Estado, a quien sólo corresponde decidir si es contraria a la Constitución o a la ley o lesiva de derechos civiles.
Pero hay más todavía: la prohibición de vender licores o bebidas embriagantes en las casas de lenocinio, vino a ser establecida de modo claro y terminante en
el inciso 2.° del artículo 89 de la Ley 88 de 1923, prohibición ésta que por sí sola hace innecesaria toda interpretación de leyes anteriores para demostrar la facultad que tienen las Asambleas de legislar sobre ese particular. Como último aparte del inciso/) viene la autorización que se da a la Policía Sanitaria para castigar con multa de diez o veinticinco pesos o arresto de cinco a veinticinco días, las contravenciones al prenotado artículo 50. Aunque esta autorización no ha sido objeto de censura especial en la demanda, cabe advertir que ella está calcada en el artículo 59 de la Ley 71 de 1916, que dice en lo pertinente: Artículo 59 Las Asambleas Departamentales podrán Imponer a los que infrinjan sus ordenanzas, penas de multa que no excedan de quinientos pesos, y de arresto, prisión y trabajos en obras públicas, hasta por un año. ... Resta examinar lo relacionado con la acusación del artículo 32 del Decreto 167, por medio del cual se dispone que la Policía Sanitaria, para cumplir con lo estatuido en el inciso f) del artículo 50 de la Ordenanza 22 de 1922, podrá verificar requisas en las casas de lenocinio para cerciorarse de que no existen bebidas embriagantes, e impedir que dichas casas se provean de tales bebidas por conductos reservados que comuniquen con locales vecinos, pudiendo las autoridades sanitanas imponer la pena de decomiso de tales bebidas. Del contexto de la demanda se desprende claramente que la acusación contra este artículo va enderezada única y exclusivamente contra la facultad de imponer la pena de decomiso a los licores embriagantes que se encuentren en
las casas de lenocinio, acusación que en concepto del Consejo se halla puesta en razón. En efecto, ni la Ordenanza 22 de 1922, que se reglamenta por el Decreto contentivo del artículo 32 acusado, ni el artículo 127 del Código Político y Municipal, facultan al Gobernador para establecer la pena de decomiso de que se trata. De consiguiente, debe anularse el citado artículo 32, pero únicamente en cuanto establece esa sanción. A mérito de lo expuesto, el Consejo, de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal de la corporación, falla: 1º No son nulos los incisos b) y f) del artículo 50 de la Ordenanza 22 de 1922 expedida por la Asamblea de Cundínamarca. 2º Es nulo el artículo 32 del Decreto 167 de 20 de junio de 1922, expedido por la Gobernación de Cundidamarca, pero únicamente en cuanto establece la pena de decomiso de que allí se trata; y 3º No es el caso de declarar la nulidad del artículo 33 del mencionado Decreto 167 de 20 de junio de 1922. En los términos anteriores queda reformada la sentencia de primer grado, a que se ha hecho referencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Ministro de Gobierno y al Gobernador de Cundinamarca, publíquese en tos Anales del Consejo y devuélvase el expediente.
