CE - 29_200012333000202200209011SENTENCIASENTENCIA20220908151157_TCListadoTitulados133116979571059420-2022

Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 20001-23-33-000-2022-00209-01

Demandante: ANTONIO MARÍA MENDOZA NÚÑEZ Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Tema: Confirma sentencia que declaró improcedente por subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 2 de agosto de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud El señor Antonio María Mendoza Núñez, en ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, demandó al Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Transporte y el Instituto de Tránsito y Transporte Municipal de Fonseca – La Guajira, para obtener el cumplimiento de los artículos 2, 3, 4, 5 y 9 de la Ley 153 de 18871, 817 y 818 del Decreto – Ley 624 de 19892, 20 de la Ley 393 de 19973, 129, 137 y 159 de la Ley 769 de 20024, 10, 91, 93, 102, 148, 213, 218 y 219 de la

Ley 1437 de 20115, 167, 213, 218, 220, 236, 237, 238 y 247 de la Ley 1564 de 20126, 1.2.1.4. del Decreto 1079 del 20157, 3 y 8 - parágrafo 1 - de la Ley 1843 de 20178 y 4 y 22 - numeral 3 - del Decreto 2409 de 20189. En la demanda se formularon once pretensiones10 en las cuales, con fundamento en las normas citadas11, el actor solicita que se ordene a las demandadas que 1 “Que adiciona y reforma los Códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”. 2 "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. 4 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. En adelante CPACA. 6 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. En adelante CGP. 7 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”. 8 “Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones”. 9 “Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan

otras disposiciones”. 10 La demanda y once pretensiones formuladas se pueden observar en las páginas 20 a 22 del archivo .pdf “ED_02ACCIONDECUMPLIMI(.pdf)NroActua2”, obrante en el índice de SAMAI. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01 anulen, dejen sin efectos y/o se revoquen directamente “los comparendos de fotomultas” y sus respectivos cobros, por infracciones de tránsito. 1.2. Hechos Los supuestos fácticos se resumen de la siguiente manera: El actor manifestó que le fueron impuestos varios comparendos de tránsito “fotomultas”, por parte del Instituto de Tránsito y Transporte Municipal de Fonseca – La Guajira, los cuales nunca le fueron notificados y que se encuentran en etapa de cobro jurídico. Sostuvo que las sanciones son ilegales y desconocen garantías fundamentales, porque no conducía el vehículo que registra las infracciones, toda vez que lo vendió en el año 2014. El señor Mendoza Núñez indicó que las autoridades accionadas incumplen las disposiciones normativas invocadas en la demanda12 y, en consecuencia, pidió que se anularan los comparendos porque: i) los dispositivos que captaron las infracciones de tránsito no cumplen con los requisitos legales para funcionar; ii)

las multas solo pueden ser impuestas a quienes las materializan y no al propietario del vehículo; iii) no está probado que él cometiera las contravenciones y; iv) no está llamado a responder solidariamente. En su criterio, no existen los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan las multas, por tanto, se produjo el decaimiento de los actos administrativos de sanción y cobro jurídico, por ende, las demandadas deben revocarlos directamente o por vía de excepción de inconstitucionalidad. Finalmente, el demandante manifestó que el medio de control de cumplimiento es procedente “(…) debido, que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho esta caducada, debido (sic) que esta debe de instaurarse cuatro mes (sic) después de culminar el proceso contravenciones (sic)”. 1.3. Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Cesar que admitió la demanda, por medio de auto de 15 de julio de 2022. La decisión se notificó personalmente al Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Transporte, el Instituto de Tránsito y Transporte Municipal de Fonseca – La Guajira, el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo. 1.4. Informes 1.4.1. La Superintendencia de Transporte se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento, al respecto, señaló que la solicitud de cumplimiento 11 Asimismo, se señalaron diversas sentencias de constitucionalidad y de tutela proferidas por la Corte Constitucional, con el fin de solicitar su aplicación de forma extensiva al caso concreto.

12 Asimismo, el accionante refirió múltiples sentencias de constitucionalidad y de tutela emitidas por la Corte Constitucional, sobre las cuales pidió que se hicieran extensivos sus efectos, pronunciamientos que se citan en las pretensiones transcritas en el acápite 1.1. de esta providencia. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01 desborda sus competencias porque no puede intervenir en la actividad sancionatoria de los organismos de tránsito territoriales, a quienes les corresponde adelantar los procesos contravencionales por infracciones de tránsito, toda vez que gozan de autonomía. 1.4.2. El Ministerio de Transporte explicó que tiene como función principal garantizar a la sociedad un sistema de transporte que permita la integración de las regiones, el crecimiento económico y el desarrollo del país. Informó que es un organismo eminentemente regulador, planificador y normativo en el área de transporte y carece de funciones de tipo sancionatorio. Sostuvo que esa cartera no es responsable administrativamente de los hechos que motivaron la acción constitucional de la referencia y que la problemática expuesta por el actor debe ser atendida por el organismo de tránsito que conoció de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción. 1.4.3. Las demás autoridades vinculadas al trámite guardaron silencio. 1.5. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia de 2 de agosto de 2022, resolvió: “[…] PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento promovida por el señor ANTONIO MARÍA MENDOZA NÚÑEZ, quien actúa en nombre propio, contra el MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se advierte al actor que no podrá instaurar nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: Sin costas.

CUARTO: Notifíquese esta decisión a los interesados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. […]”.

El Tribunal de primera instancia, a partir del contenido de la respuesta emitida por el Instituto de Tránsito y Transporte Municipal de Fonseca – La Guajira, con ocasión del escrito de renuencia que presentó el actor a las demandadas, concluyó que la acción de cumplimiento implica el inconformismo frente a actos administrativos que debieron ser debatidos en la jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual hace improcedente la acción constitucional, ante su carácter subsidiario. Indicó que no se acreditó la existencia de un perjuicio grave o inminente que torne procedente de forma excepcional la solicitud y puntualizó “(…) el que se haya dejado fenecer la oportunidad para incoar el medio de control procedente, no habilita al actor a presentar la acción constitucional que nos ocupa”. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01 1.6. Impugnación El accionante impugnó la sentencia de primera instancia y señaló “que sí es procedente esta acción de cumplimiento debido, que este tribunal viene interpretando erróneamente la ley 393 de 1997 y la ley 1755 del 2015 donde son 2 mecanismos constitucionales diferentes; donde el tribunal manifiesta que lo procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con fundamento en una actuación administrativa con fundamento en la ley 1755 del 2015, donde esto es una interpretación errónea, ya que lo que se busca con la acción de cumplimiento es que SE LE DE CUMPLIMIENTO AL ARTÍCULO 129 DEL CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO EL CUAL MANIFIESTA "que la multa debe ser impuesta a quien comete la infracción" y en este caso en concreto yo vendí ese vehículo y el mecanismo procedente es la acción de cumplimiento toda vez que el tránsito debe cumplir la ley, de lo contrario la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la constitucional sería un conglomerado de piedra que no tiene ningún valor jurídico violándose la administración de justicia, pues los jueces administrativos y el tribunal administrativo de Valledupar (sic) vienen violando la ley 393” (sic)13.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver el asunto en segunda instancia, de

conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 199714, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 201115, así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 13 La impugnación fue oportuna por parte del actor, como consta en la documental obrante en los índices 15 a 17 de SAMAI del trámite de primera instancia, radicado 20001-23-33-000-2022-0020900. 14 “Artículo 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados

que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 15 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01 2.2. Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 2 de agosto de 2022 del Tribunal Administrativo de Cesar que declaró improcedente la acción de cumplimiento, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia frente a las autoridades demandadas respecto de las disposiciones normativas invocadas en las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente asunto la acción de cumplimiento es procedente o, por el contrario, no se cumple con la subsidiariedad, prevista en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997? 2.3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes

temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Generalidades16 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas. 16 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes

Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01 De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”17.

Sin embargo, para su prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)18. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.1. Normas contra las que procede la acción

Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de 17 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 18 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01 aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política19. Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”20.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado21. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se

pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”22. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 20 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 22 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01 Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,23 a menos que estén apropiados;24 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior25. 2.3.2. De la renuencia

El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este26 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”27. Igualmente, esta Sección28 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. 23 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 24 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

25 Sentencia ibídem. 26Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”. (Negrita fuera de texto) 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 28 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago.

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01 Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […]29” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber

legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”. Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano30. La parte actora acompañó con la demanda31 copia del escrito remitido, al Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Transporte y el Instituto de 29 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 30 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de

Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-0002016-00690-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 31 Índice 2 de SAMAI. archivo. pdf “ED_04FOTOMULTA2022MOD(.pdf)NroActua2” y “ED_05GMAILPETICIONP(.pdf)NroActua2”. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Antonio María Mendoza Núñez Demandado: Ministerio de Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2022-00209-01 Tránsito y Transporte Municipal de Fonseca – La Guajira, de fecha 23 de noviembre de 2021, en el que pidió el cumplimiento de los artículos 2, 3, 4, 5 y 9 de la Ley 153 de 1887, 817 y 818 del Decreto – Ley 624 de 1989, 20 de la Ley 393 de 199732, 129, 137 y 159 de la Ley 769 de 2002, 10, 91, 93, 102, 148, 213, 218 y 219 de la Ley 1437 de 2011, 167, 213, 218, 220, 236, 237, 238 y 247 de la Ley

1564 de 2012, 1.2.1.4. del Decreto 1079 del 2015, 3 y 8 - parágrafo 1 - de la Ley 1843 de 2017 y 4 y 22 - numeral 3 - del Decreto 2409 de 2018, con la finalidad de que se dejaran sin efectos los comparendos que le fueron impuestos, por medio de “fotomultas”, así como sus respectivos cobros. Por su parte, el propio demandante aportó las respuestas de 6 de abril de 2022, del Instituto de Tránsito y Transporte Mu