CE-30001-23-31-000-2006-01142-01(AC)-2006

MUELLE Y KIOSCO EN ISLAS DEL ROSARIO - El acto que ordena su demolición es demandable mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ISLA BARU - El acto que ordena la demolición de kiosco y muelle no es demandable mediante tutela / MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE - La resolución que ordena demoliciones en Islas del Rosario no es demandable / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Al no demostrarse sus requisitos no es posible decretarlo En el asunto objeto de estudio, la pretensión se concreta a que se suspendan los efectos de las Resoluciones 402 de 14 de octubre de 1999 y 0415 de 3 de marzo de 2006, por las cuales la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales del Ministerio del Medio Ambiente, ordenó la demolición del muelle y el kiosco, por no contar con los permisos de las autoridades ambientales. El actor manifiesta que su pretensión esta dirigida a impedir la demolición de las obras porque esto pone en peligro la flora y la fauna marina del lugar. No obstante, no está demostrada la violación a un derecho fundamental del actor ni tampoco de los hechos se demuestra el quebranto de ninguno de ellos, en cambio, lo que sí fluye, sin duda alguna, es que el accionante lo que controvierte es la legalidad de las resoluciones expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, y para discutir la legalidad de éstas, la vía a seguir es la de utilizar otros mecanismos de defensa – acción de nulidad y restablecimiento del derecho – de los cuales no hizo uso en el término que para ello tiene señalado el legislador. Pese a lo anterior, de acuerdo

con el Decreto 2591 [8] de 1991, a pesar de que el afectado cuente con otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable, esto es, aquel daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que una vez producido es irreversible y, por tanto, no puede ser retornado a su estado anterior. Empero, para que el mencionado mecanismo proceda es necesario que concurran como requisitos esenciales: la urgencia, la inminencia, la gravedad y la impostergabilidad, los cuales no fueron acreditados por el actor, pues, en las resoluciones demandadas el Ministerio del Medio Ambiente estableció términos de referencia y medidas de corrección y compensación para asegurar que las demoliciones no afectaran el entorno ambiental del lugar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C, dieciséis (16) de noviembre de dos mil seis (2006).

Radicación número: 30001-23-31-000-2006-01142-01(AC)

Actor: CARLOS EDUARDO GRISALES BURGOS

Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y

DESARROLLO TERRITORIAL.

Referencia: Impugnación.

FALLO Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por Carlos Eduardo Grisales Burgos contra la sentencia de 18 de agosto de 2006, proferida por el

Tribunal Administrativo de Bolívar.

1. ANTECEDENTES Carlos Eduardo Grisales Burgos instauró acción de tutela contra el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por cuanto, en su sentir, le vulneró sus derechos fundamentales a la dignidad humana y al medio ambiente (folios 1 a 18).

2. PETICIÓN Y FUNDAMENTOS El actor solicita que se le protejan los derechos fundamentales mencionados y, en consecuencia, que se suspendan los efectos de los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ordenó la demolición de las obras físicas construidas en el inmueble de su propiedad, ubicado en la Isla de Barú – Ciénaga de Cholón –

Distrito de Cartagena. El accionante fundamenta su petición en los hechos que se compendian así: 2.1El 5 de diciembre de 2002, mediante escritura pública 3.116, adquirió a la sociedad Inversiones Vallejo Mejía y Cía. S en C., un lote de terreno que tenía construido un muelle de madera y un kiosco (folios 21 a 23). 2.2La sociedad vendedora le informó que la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales por Resolución 402 de 14 de octubre de 1999 ordenó la demolición del muelle y el kiosco construidos en el lote de terreno, dado que las mencionadas obras fueron realizadas sin contar con los permisos de las autoridades ambientales y que el Ministerio del Medio Ambiente por Resolución 0415 de 3 de marzo de 2006 resolvió en forma negativa el recurso de apelación interpuesto contra la citada resolución.

2.3Instauró acción de tutela como mecanismo transitorio para que fueran suspendidos los efectos de los actos administrativos mencionados porque de materializarse la demolición de dichas obras, se causaría un daño irreparable a la flora y la fauna marina que habitan en el lugar. Como prueba del anterior hecho anexó el estudio técnico realizado por el Biólogo Marino Luis Fernando Sánchez Rubio, en el cual se describe el lugar donde están construidas las obras y se demuestran los atributos biológicos y su impacto ecológico (folios 1 a 52 y CD anexo).

3. OPOSICIÓN La Directora General de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales del Ministerio del Medio Ambiente solicitó denegar la tutela porque los actos administrativos fueron proferidos en cumplimiento del Decreto 1594 de 1984. Y, las demoliciones ordenadas buscan el restablecimiento original del ecosistema del lugar ya que con las obras construidas se han interrumpido las franjas costeras del bosque del manglar.

La demolición ordenada no afecta ni la flora y ni la fauna marina, pues, en los actos administrativos se señalaron términos de referencia que ordenaban que la infraestructura del muelle y el kiosco debieran ser removidos manualmente y sin utilizar maquinaria o medios detonantes, con el fin de no afectar el medio ambiente. Por último, manifestó que lo pretendido por el actor es controvertir la legalidad de los actos administrativos; y la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para tales fines; además, adujo que el accionante tampoco demostró el perjuicio irremediable alegado y que la posible afectación del medio ambiente se

debe controvertir mediante la acción popular por tratarse de un derecho colectivo (folios 94 y 104).

4. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de 18 de agosto de 2006, negó las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto consideró que el actor contaba con otros mecanismos de defensa judicial para obtener la protección de sus derechos fundamentales. Además, indicó que no se evidenciaban elementos fácticos que permitieran conceder la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (folios 121 a 129).

5. IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar.

Para fundamentar su inconformidad, manifestó que instauró la acción de tutela como mecanismo transitorio porque sí existe perjuicio irremediable, pues, de realizarse la demolición del muelle, desaparecería toda la flora y fauna marina existente en el lugar. Por último, señaló que los medios de defensa judicial indicados por el Tribunal pueden demorar más de un año y su pretensión no va encaminada a controvertir la legalidad de los actos sino a la suspensión de sus efectos (folios 131 a 133).

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En otros términos, en virtud de su carácter residual, la tutela no puede ser

utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia. Además, la acción de tutela se caracteriza por ser personal, esto es, únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] ibídem). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, no como restablecimiento del derecho, para lo cual existen las acciones correspondientes, sino como mecanismo para la inmediata garantía del derecho. Cuando la situación deba resolverse por el procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria; finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar. De otro lado, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza son causadas por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la

vía exceptiva. Coherentemente, de acuerdo con el artículo 6 [5] del Decreto 2591 de 1991, no es viable recurrir a la acción de tutela contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas. En el asunto objeto de estudio, la pretensión se concreta a que se suspendan los efectos de las Resoluciones 402 de 14 de octubre de 1999 y 0415 de 3 de marzo de 2006, por las cuales la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales del Ministerio del Medio Ambiente, ordenó la demolición del muelle y el kiosco, por no contar con los permisos de las autoridades ambientales. El actor manifiesta que su pretensión esta dirigida a impedir la demolición de las obras porque esto pone en peligro la flora y la fauna marina del lugar. No obstante, no está demostrada la violación a un derecho fundamental del actor ni tampoco de los hechos se demuestra el quebranto de ninguno de ellos, en cambio, lo que sí fluye, sin duda alguna, es que el accionante lo que controvierte es la legalidad de las resoluciones expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, y para discutir la legalidad de éstas, la vía a seguir es la de utilizar otros mecanismos de defensa – acción de nulidad y restablecimiento del derecho – de los cuales no hizo uso en el término que para ello tiene señalado el legislador. Pese a lo anterior, de acuerdo con el Decreto 2591 [8] de 1991, a pesar de que el afectado cuente con otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio cuando se pretenda evitar un perjuicio

irremediable, esto es, aquel daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que una vez producido es irreversible y, por tanto, no puede ser retornado a su estado anterior. Empero, para que el mencionado mecanismo proceda es necesario que concurran como requisitos esenciales: la urgencia, la inminencia, la gravedad y la impostergabilidad, los cuales no fueron acreditados por el actor, pues, en las resoluciones demandadas el Ministerio del Medio Ambiente estableció términos de referencia y medidas de corrección y compensación para asegurar que las demoliciones no afectaran el entorno ambiental del lugar. En efecto, en la Resolución 402 de 14 de octubre de 1999 se expresa: “ARTÍCULO TERCERO.- Para el cumplimiento de la sanción impuesta en los artículos precedentes, la sociedad INVERSIONES VALLEJO MEJÍA Y CIA S en C., deberá atender los siguientes términos de referencia: (…)

2. La infraestructura del muelle y del kiosco, deberá ser removida manualmente, no se permitirá la utilización de maquinaria, ni de medios detonantes.

(…)

4. Durante la labor de demolición y posterior a la misma, el área afectada y circundante, incluso el fondo marino, deberá quedar libre de cualquier tipo de escombro material.

ARTÍCULO CUARTO.-

Medidas de Corrección: (…)

d. En el área de recuperación, se establecerá la especie Rhizophora Mangle y en áreas según el caso (suelo estable) Conocarpus Erecta. (…)

Medidas de Compensación: (…)

2. La sociedad deberá incentivar la creación de la cultura y de manejo de

restauración del manglar en las comunidades locales, logrando tanto su participación como el desarrollo de sus conocimientos en este campo. (…)” Como se advirtió, el Tribunal negó el amparo solicitado porque consideró que el actor contaba con otros medios de defensa y, además, no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. Por lo demás, como de acuerdo con el artículo 6 [1] del Decreto 2591 de 1991 la existencia de otros medios de defensa, como ocurre en este caso, hace improcedente la tutela, se confirmará la decisión impugnada. Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.- Confírmase la sentencia de 18 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2.- Remítase esta decisión a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ -Presidente de la SecciónMARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ