CE-302-1944-09-06

ACCION – Privada y restablecimiento del derecho / ACCION PRIVADA – Prescripción / SENTENCIAS – Administrativas. Sus efectos / TERMINOS – Comienzan para la prescripción / PRESCRIPCION – Término. CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: TULIO ENRIQUE TASCON Bogotá, septiembre seis (06) de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)

Radicación número:

Actor: ALBERTO CORDOBA FIRMAT

Demandado: Referencia: El doctor Pablo Jaramillo Arango, en su condición de apoderado especial del doctor Alberto Córdoba Firmat, en escrito presentado el 3 de agosto del año en curso, pidió al Consejo que declarara nulas las Resoluciones números 14, de fecha 4 de febrero de 1943, y 13, de fecha 29 de enero del año en curso, dictadas por el Ministerio de la Economía Nacional, que reglamentan las aguas de uso público del río Meléndez, por considerarlas lesivas de los derechos particulares del poderdante, propietario del predio de "El Limonar", ribereño de dicho río, y violadora de numerosas disposiciones legales, de las que sólo citó los artículos 892 y siguientes del Código Civil. Expresó que ejercitaba las acciones que consagran los artículos 66 y 67 de la Ley 167 de 1941, o sean las de nulidad y restablecimiento del derecho.

El. Consejero sustanciador, doctor Diógenes Sepúlveda Mejía, a quien fue repartido el negocio, por auto de 9 del mes pasado, no admitió la demanda, y como contra este auto interlocutorio interpusiera el demandante recurso de

súplica, procede la Sala a decidirlo, surtida como está la tramitación que señala el artículo 488 del Código Judicial. El Consejero doctor Sepúlveda Mejía, para no admitir la demanda se fundó en que, en el presente caso, se trata de un acto de la Administración que, en sentir del demandante, afecta sus derechos privados, y no se trata, por consiguiente, de ejercer la tutela del orden jurídico. De donde concluyó que lo pertinente en tal caso era el ejercicio del recurso contencioso subjetivo y no del objetivo, y que, siendo así, estaba vencido el término para intentar, la acción sobre restablecimiento del derecho, puesto que la Resolución número 13, de 29 de enero de 1944, que agotó la actuación gubernativa, fue notificada, el 3 de febrero siguiente, y, por tanto, han transcurrido los cuatro meses que para ejercitar tal acción concede el artículo 83 de la mencionada Ley 167. Dice esta disposición que la acción de nulidad de un acto administrativo puede ejercitarse en cualquier tiempo, a partir de su expedición o después de su publicación, si necesita de este requisito para entrar a regir, y que la encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de cuatro meses, a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción. En el caso de autos consta que la Resolución número 13 de 1944, por la cual el Ministerio resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución número 14 de 1943, fue notificada personalmente al doctor Pablo Jaramillo

Arango, apoderado del doctor Córdoba Firmat,: el 3 de febrero del año en curso, y como la demanda promovida por dicho doctor Córdoba Firmat contra las mencionadas Resoluciones números 14 y 13, fue presentada a los seis meses cabales, resulta que, por este aspecto, la providencia recurrida está ajustada a la ley. Pero el recurrente alega para sustentar la súplica interpuesta que el término perentorio de cuatro meses señalado por el Código de lo ContenciosoAdministrativo no está vencido, porque él no debe contarse si no a partir del 20 de abril de 1944, en que se publicó en el Diario Oficial el edicto que contenía la parte resolutiva de la segunda de las providencias acusadas. Lo primero que habrá, pues, de estudiarse es la cuestión referente a la fecha desde la cuál debe contarse el término de los cuatro meses. No niega el recurrente el hecho comprobado de que él fue notificado el tres de febrero de 1944 de la Resolución número 13, de fecha 29 del mes anterior; pero invoca el artículo 76 del mismo Código de lo Contencioso-Administrativo para afirmar que sin el requisito de la publicación en el Diario Oficial no puede entenderse hecha ninguna notificación ni producir efectos legales, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales. Conforme al artículo 74 ibídem, las providencias que ponen término a una actuación administrativa de carácter nacional se notifican personalmente al interesado, y conforme al artículo 75 siguiente, si no pudiere hacerse notificación personal, se fijará un edicto en papel común, y si se trata de una providencia

ministerial, desfijado el edicto, se publicará por una sola vez en el Diario Oficial. Es inaplicable al procedimiento contencioso administrativo la doctrina de la Corte Suprema de Justicia, invocada por el recurrente, según la cual la ejecutoria de un auto no empieza a correr sino desde que se haya verificado la notificación de él a todas las partes interesadas, porque el artículo 83 del Código de lo Contencioso Administrativo claramente dispone que el término de la prescripción comienza a contarse a partir de la notificación, publicación o ejecución del acto, sin referirse en manera alguna a la fecha de la ejecutoria de la providencia acusada. La jurisprudencia del Consejo ha dicho, acorde con lo dispuesto en el artículo 76 precitado, que el particular que se considera lesionado por un acto de la Administración, puede promover demanda contra él ante la jurisdicción Contencioso Administrativo desde el momento mismo en que le es notificado personalmente, sin necesidad de aguardar la publicación del edicto en el Diario Oficial, y es claro que si la acción nace para el demandante desde el momento mismo en que se cumplen cualesquiera de los hechos de notificación personal, publicación o ejecución del hecho u operación administrativa, desde esa misma fecha debe principiar a contarse el término de la prescripción, ya que toda acción que prescribe por el transcurso del tiempo, debe ser ejercitada desde que ella nace a la vida del derecho, y es su abandono en el ejercicio de ese lapso el que produce la caducidad. Mas arguye el recurrente que él conjuntamente con la acción sobre restablecimiento del derecho, ha ejercitado la de anulación, la cual no prescribe en

ningún tiempo. De aceptarse la tesis de que cuando quiera que se ejerciten conjuntamente las dos acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho, no tiene cabida la prescripción, se llegaría a la conclusión de que ésta sólo tiene lugar cuando no es necesario ejercitar la acción de nulidad, sino demandar directamente de la Administración las indemnizaciones o prestaciones correspondientes por ser la causa de la violación del derecho un hecho u operación administrativa. El Código de lo Contencioso-Administrativo concede dos acciones: la de anulación, cómo sistema de garantía del derecho objetivo, y la de restablecimiento del derecho, como una protección del derecho subjetivo. En este último caso, como bien lo expresó el Consejo en la exposición de motivos del Código, "más que la finalidad de hacer desaparecer de la escena jurídica el acto irregular, se busca el efecto de tutelar subjetivamente un derecho desconocido o vulnerado por un acto jurídico de la Administración o por la ejecución de un hecho material, y declarar el que exista en favor del agraviado". La sentencia proferida en virtud de una demanda de nulidad produce efectos erga omnes, pero sólo para lo futuro, sin tocar los efectos de las situaciones jurídicas individuales o concretas de quienes juntamente con la anulación no hubieren pedido la reparación del agravio causado al derecho privado por el acto anulado. En cambio, la proferida en un juicio sobre restablecimiento del derecho, en que, por no tratarse de un hecho u operación administrativa, sino de un acto de poder o de gestión de la Administración, es menester demandar al mismo tiempo la nulidad del acto administrativo, puede contemplar situaciones retrospectivas y

anular el acto bien erga omnes, si él es de carácter general, impersonal o abstracto, bien respecto del demandante únicamente, cuando dicho acto sólo ha resuelto un caso concreto, como es el de autos. Y es que en este último caso, la nulidad no es sino un medio para llegar al restablecimiento del derecho del particular. Como muy bien lo ha dicho Roger Ronnard, en párrafos que fueron transcritos por el Consejo en la exposición de motivos citada, "en un contencioso de legalidad, el debate no puede recaer sino sobre la legalidad de un acto administrativo, hecha abstracción de los derechos subjetivos que puedan dimanar de ese acto. La causa petendi se limita estrictamente a la cuestión de la legalidad del acto. La demanda no puede contener una solicitud de reconocimiento de los derechos subjetivos originados del acto, y debe limitarse a una petición de comprobación en lo relativo a la legalidad del acto. "Al contrario (continúa diciendo el mismo autor) en el contencioso de plena jurisdicción se debaten principal y directamente los derechos subjetivos originarios de los actos administrativos. El objeto del debate recae sobre la ejecución material de reglas de derecho que dimanan de un acto jurídico. Lo que se discute directamente y cuyo reconocimiento se demanda, no es la ilegalidad de un acto administrativo, es la facultad de exigir la ejecución material, es el derecho subjetivo inherente a un acto administrativo. "Por otra parte, tal debate con frecuencia pone en tela de juicio la validez de un acto administrativo y tiene que provocar una anulación, una reforma o una sustitución respecto de ese acto. Porque si resultare que el derecho subjetivo ha

sido formulado por un acto administrativo de manera distinta a como debía serlo , lo que puede acontecer como consecuencia de la decisión previa al contencioso, para restablecer ese derecho subjetivo después de haberlo reconocido, forzosamente habrá que anular, reformar o reemplazar el acto administrativo que le es contrario. Lo que comprueba que, en casos como el que se contempla en la demanda propuesta, el recurso de anulación no es sino un medio forzoso para ejercitar el recurso de plena jurisdicción, y en esa virtud, el término para la prescripción señalado por la ley para la acción sobre restablecimiento del derecho, rige por más que para la demanda de nulidad no haya término de prescripción ninguno. Y es que la razón es clara, y la explicó bien claramente el Consejo en la exposición de motivos del Código, diciendo que si se permite el ejercicio de la acción de nulidad en cualquier tiempo, es por ser contrario a los principios jurídicos el establecer un plazo cualquiera después del cual queden saneados los vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma objetiva de derecho, pero que se fija un término para que pueda invocarse válidamente la acción dirigida a obtener el restablecimiento de un derecho que se considera lesionado por la Administración, porque "esta facultad no ha de ser indefinida en el tiempo, había que señalar un plazo para que se exteriorice y se haga valer con las fórmulas legales, y así se entiende que el silencio o la inacción hacen presumir una renuncia o abandono del derecho a pedirlo". Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de Decisión, confirma el auto de

fecha nueve del mes pasado, que ha sido materia de la súplica. Cópiese, notifíquese y habilítese el papel común empleado.

ANIBAL BADEL, TULIO ENRIQUE TASCON, GABRIEL CARREÑO

MALLARINO, GONZALO GAITAN, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS,

CARLOS RIVADENEIRA G., DIOGENES SEPULVEDA MEJIA, LUIS B. GARCIA

V., SECRETARIO