CE - 3_110010324000201100216001sentenciaanulanorm20220201071600_TCListadoTitulados133113666720731526-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento Radicación: 11001-0324-000-2011-00216-00

Demandante: Corporación Autónoma Regional Rionegro - CORNARE Demandado: Corporación Autónoma Regional Rionegro - CORNARE Tema: ACCIÓN DE LESIVIDAD - Equivale al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando la entidad demanda su propio acto administrativo / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA PARA LA CONCESIÓN DE AGUAS PÚBLICAS – Aviso a la comunidad /

CARGA PROBATORIA SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a resolver, en única instancia, la demanda promovida por la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare - Cornare, en contra de la Resolución 134-0044 de 15 de junio de 20101, expedida por la misma autoridad ambiental.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. La Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare – Cornare, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta Corporación judicial, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: […] DECLARAR la nulidad de la Resolución 134-0044 del 15 de junio de 2010.

Consecuencialmente, condenar A GENERAMOS S.A. E.S.P. a restituir el recurso hídrico a la condición que presentaba antes de la expedición del acto administrativo cuya nulidad se pretende. […] 1 Por medio de la cual se otorga una concesión de aguas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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Demandante: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare

I.2. Los hechos

2. En el acápite de supuestos fácticos, la parte actora hizo un recuento del procedimiento de expedición del acto administrativo demandado. En ese sentido, explicó que «GENERAMOS ENERGIA S.A. E.S.P. presentó ante CORNARE el día 4 de mayo de 2010, [una] solicitud de concesión de aguas en el Río Cocorná, en comprensión territorial del MUNICIPIO DE EL CARMEN DE VIBORAL, para la generación de energía eléctrica».

3. Indicó que esa Corporación, a través de auto 131-0944 de 12 de mayo de 2010, admitió tal requerimiento y ordenó a «la regional Valles de San Nicolás realizar visita ocular, previa fijación con diez (10) días de anticipación como mínimo del aviso respectivo en las oficinas de esa sede regional y en las oficinas de la alcaldía del municipio de El Carmen de Viboral».

4. Aclaró que la visita «se realizó el 3 de junio, sin que se presentará interesado

alguno» porque «no se fijó aviso en la Alcaldía del Carmen de Viboral». Posteriormente, «el día 15 de junio de 2010 se expidió la Resolución 134-0044 mediante la cual se concedió la concesión solicitada».

5. Manifestó que: «la comunidad ha expresado su extrañeza por el hecho de que se practicara la visita sin la previa e indispensable fijación del aviso, y ha solicitado con tal argumento la anulación de la concesión». Por ello, «el 28 de julio de 2010

CORNARE solicitó por oficio 0001172 a GENERAMOS ENERGIA S.A. E.S.P. consentimiento para la revocatoria de la concesión, sin que hasta la fecha se haya recibido respuesta alguna». I.3. Concepto de la violación

6. Como fundamento de sus pretensiones, el demandante sostuvo que la Resolución 134-0044 de 15 de junio de 2010 desconoce lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, en los artículos 56, 57 y 60 del Decreto 1541 de 1978, e incurre en el vicio de expedición irregular del acto.

7. Al respecto, explicó que esa entidad, como administradora del recurso hídrico, «tiene el deber de ordenar una visita ocular, y con antelación mínima de diez días a su práctica, fijar un aviso en la Alcaldía del Municipio donde tendrá lugar el aprovechamiento». Sin embargo, las circunstancias de tiempo, modo y lugar previstas en los artículos 56 y 57 del Decreto 1541 se obviaron en el caso concreto.

8. En consecuencia, argumentó que el aviso reglado por el artículo 60 del Decreto

1541 «tiene por objeto garantizar el debido proceso a los posibles interesados en oponerse a la concesión». Por ello, insistió en que: «el procedimiento se adelantó con pretermisión de tal formalidad, que a la luz de la jurisprudencia tiene sin duda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Demandante: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare la naturaleza de SUSTANCIAL, cuya omisión por lo tanto apareja como consecuencia la nulidad del acto administrativo».

II. TRÁMITE DEL PROCESO

9. La Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare interpuso el 4 de abril de 2011 la presente demanda de nulidad2.

10. Mediante auto de 26 de junio de 2012, el Magistrado sustanciador del proceso admitió la demanda y ordenó notificar a la sociedad GENERAMOS S.A. E.S.P., en su calidad de tercero con interés. Igualmente, negó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado y ordenó notificar al proceso al

Agente del Ministerio Público3.

11. Para efectos de notificar personalmente a dicha entidad domiciliada en el municipio de Rionegro – Antioquia, se comisionó al Tribunal Administrativo de

Antioquia.

12. Efectuada la notificación de las providencias judiciales pertinentes y transcurrido el término legal, Generamos Energía S.A. E.S.P. no realizó

pronunciamiento alguno en relación con la demanda.

13. Mediante auto de 16 de diciembre de 2015, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión4.

III. - ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

14. En el escrito de alegatos de conclusión5, la parte actora reiteró los argumentos expuestos en el libelo de la demanda y explicó que: […] Lo que aparece probado en los antecedentes administrativos (f. 67) es que el aviso efectivamente se publicó, PERO NO EN LA VEREDA

CORRESPONDIENTE DEL MUNICIPIO DE EL CARMEN DE VIBORAL, sino

en la INSPECCION DE POLICIA DEL MUNICIPIO DE COCORNÁ.

Y el folio 68 permite ver que alcanzó incluso a elaborarse el aviso para fijar en la ALCALDIA DEL MUNICIPIO DE EL CARMEN DE VIBORAL, pero, aunque en apariencia hay una fecha de fijación, la anotación no lleva la firma del funcionario respectivo, de ahí que no hay constancia de fijación y desfijación. En todo caso, a la demanda se acompañó constancia en la cual CORNARE 2 Folios 81 a 87 del expediente procesal. 3 Folios 55 a 57 del expediente procesal. 4 Folio 162 del expediente procesal. 5 Folio 163 a 167 del expediente procesal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Demandante: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare certifica que no se fijó el aviso en El Carmen de Viboral […]

15. En su sentir, «los derechos de los terceros indeterminados fueron conculcados por el hecho de que no se fijara el aviso anunciando la visita, razón de más para insistir a la Sala en la anulación del acto impugnado».

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

16. Mediante concepto de 4 de marzo de 2016, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa solicitó a la Sala denegar las pretensiones de la demanda, en tanto «la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado».

17. Sostuvo que Cornare efectuó la publicación ordenada por el artículo 57 del Decreto 1541, cuyos soportes obran en los folios 64 y 66 del expediente. Además, adujo que el Consejo de Estado en su jurisprudencia pacíficamente ha sostenido que «la falta de publicación de un acto administrativo de carácter general, no es causal de nulidad, sino de inoponibilidad frente a terceros, requisito de eficacia y no de validez frente al mismo».

18. Con fundamento en lo anterior, explicó que esa autoridad ambiental acató los requisitos de publicidad aplicables al trámite previsto para la expedición de la Resolución No. 134-0044 de 15 de junio de 2010, «el cual es oponible frente a terceros, puesto que cumple el requisito de eficacia y de validez frente al mismo».

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

IV.1. Competencia

19. Esta Sala es competente para conocer, en única instancia, de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en contra del acto administrativo de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 1286 del Código Contencioso Administrativo y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 20197. 6 “ARTÍCULO 128. Modificado por el art. 2, Decreto Nacional 597 de 1988. Modificado por el art. 36, Ley 446 de 1998. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los que se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral. No obstante, las controversias sobre la declaratoria de unidad de empresa y calificación de la huelga son de competencia del Consejo de estado en única instancia. […]” 7 Reglamento Interno del Consejo de Estado.

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Demandante: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare VI.2. Cuestión previa sobre la acción de nulidad por lesividad

20. Dado que la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare pretende controvertir la legalidad de un acto administrativo propio, es

necesario poner de presente que el legislador no consagró de manera específica la acción de lesividad como un medio judicial autónomo. A diferencia de lo que acontece frente a las acciones de nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, previstas en los artículos 84 a 87 del Código Contencioso Administrativo, el mismo estatuto guardó silencio sobre el particular.

21. Ante dicha realidad esta Corporación judicial ha sostenido que las entidades públicas pueden activar el aparato judicial contencioso administrativo con el fin de demandar sus propios actos, cuando resulten lesivos para el ordenamiento jurídico en abstracto, o cuando busquen el restablecimiento del derecho conculcado por la propia administración.

22. Sobre el particular, esta Sección ha indicado lo siguiente: […] Aun cuando en nuestra Legislación no está consagrada la acción de lesividad como acción autónoma y diferente a aquellas denominadas como típicas y establecidas en los artículos 84, 85, 86 y 87 del C.C.A., sí existe la posibilidad de que la Administración impugne sus actos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque los mismos son ilegales o vulneran el orden jurídico generándoles un daño; y cuando se pretende el retiro del acto del ordenamiento por contener una decisión no ajustada a él, sin que sea el único propósito defender la legalidad en abstracto, en concreto, sino también el restablecimiento del derecho menoscabado a la misma Administración con su expedición.

Por eso la Ley establece que las entidades públicas pueden demandar su propio acto, cuando les resulte perjudicial por contrariar el ordenamiento jurídico

(artículo 136 numeral 7 del Código Contencioso Administrativo) y no tengan la posibilidad de revocarlo directamente por la falta de requisitos para hacerle cesar sus efectos mediante el mecanismo de la revocatoria directa, al no obtener el consentimiento del beneficiario de la decisión particular y concreta contenida en el mismo (artículo 73 ibídem) […]8. IV.3. El acto administrativo acusado

23. El acto administrativo objeto del litigio es la Resolución 134-0044 de 15 de junio de 20109, «por medio de la cual se otorga una concesión de aguas», cuya parte considerativa recopila el procedimiento administrativo de la controversia, así: 8 Auto de Sala del 6 de noviembre de 2014. M.P.: Marco Antonio Velilla Moreno. Rad.: 2004 00434 01. Actor: Transportes Cóndor Ltda. 9 «[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE OTORGA UNA AMPLIACIÓN DE CAUDAL […]».

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Demandante: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare […] Que la empresa denominada GENERAMOS ENERGIA S.A. ESP., con nit 900.203,772-4, cumplió con el total de los requisitos exigidos para iniciar el trámite de concesión de aguas superficiales para generación de energía.

Que mediante auto 131-0844 del 12 de mayo de 2010, se admitió la solicitud

de concesión de aguas superficiales para generación de energía presentada por la empresa GENERAMOS ENERGIA S.A. ESP., con nit 900.203,772-4 y se ordenó evaluar la información aportada, fijar los avisos respectivos y realizar la visita ocular. Que el sistema de información de CORNARE no registra actualmente información sobre otros usuarios de la fuente solicitada en concesión […] Que el día 03 de junio del 2010, se realizó visita al lugar donde se pretende realizar la captación del recurso y se expidió el informe técnico 134-0135 del 10 de junio del 2010, en el cual se hicieron las siguientes: […] Que conforme a lo expuesto en el Informe Técnico 134-0135 del 10 de junio del 2010, es procedente acceder a la solicitud hecha por la empresa denominada GENERAMOS ENERGIA S.A. ESP., con nit 900.203,772 4 imponiendo algunas obligaciones de carácter técnico. […] (Negrillas del Despacho)

24. Con fundamento en lo anterior, la Dirección de Bosques de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare resolvió: […] ARTÍCULO PRIMERO. OTORGAR concesión de aguas a la empresa denominada GENERAMOS ENERGIA S.A. ESP., con nit 900.203,772-4, para el proyecto de generación de energía en 6,0 m3/seg, que se derivaran del Río Cocorná a desarrollarse en cascada hasta la cota 1150 m.s.n.m, en las coordenadas X: 874.430, Y: 1.160.000, a la altura de la cota 1350 m.s.n.m.,

aproximadamente, y el sitio de descarga final en las coordenadas X: 878.089, Y: 1.160.100; cota 1150 m.s.n.m. Parágrafo. El uso de la concesión de agua queda condicionada a la realización de las obras de captación, de tal manera que solo capte el caudal otorgado en épocas donde la disponibilidad de recurso lo permita y la implementación de una estructura de control que garantice el flujo permanente de agua en un caudal mínimo de 2,98 m3/seg. […] IV.4. El problema jurídico

25. En el asunto sub examine, la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare solicitó declarar nula la Resolución 134-0044 de 2010, tras considerar que ese acto administrativo se expidió de forma irregular y desconoce lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, y en los artículos 56, 57 y 60 del Decreto 1541 de 1978. Adicionalmente, Cornare solicitó «condenar a GENERAMOS S.A. E.S.P a restituir el recurso hídrico a la condición que presentaba antes de la expedición del acto administrativo cuya nulidad se pretende», a título de restablecimiento.

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26. En suma, la parte actora explicó que, durante el trámite previo a la expedición

de la Resolución 134-0044, desacató los parámetros legales de tiempo, modo y lugar exigidos para socializar la visita ocular prevista a efectos de evaluar una solicitud de concesión del recurso hídrico.

27. Siendo ello así, el problema jurídico que retiene la atención de la Sala consiste en determinar si es nulo el acto administrativo resultado de una actuación administrativa en la que se omitió el procedimiento de publicidad a terceros reglado por los artículos 56, 57 y 60 del Decreto 1541. Además, en caso de ser cierta la anterior premisa, la Sala deberá analizar si es viable acceder a las pretensiones de restablecimiento del derecho deprecadas por la parte actora.

28. Ahora bien, para resolver el anterior cuestionamiento, esta autoridad judicial considera pertinente estudiar previamente: i) el procedimiento administrativo de evaluación de una solicitud de concesión de aguas, y ii) las circunstancias fácticas acreditadas en el plenario sobre el cumplimiento de dicho procedimiento.

VI.4.1. El procedimiento administrativo de evaluación de una solicitud de concesión de aguas

29. Sea lo primero señalar que el Decreto 1541 de 197810 reglamentó los mecanismos que permiten garantizar la preservación y el manejo del recurso hídrico, con miras a cumplir con los objetivos enunciados por el artículo 2 del Decreto Ley 2811 de 197411, a saber: […] Artículo 2°. Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto: 1°. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación,

mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional. 2°. Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos. 3°. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente […]

30. De acuerdo con el artículo 1° del Decreto 1541, tal reglamentación comprende los siguientes aspectos: 10 Por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto - Ley 2811 de 1974: "De las aguas no marítimas" y parcialmente la Ley 23 de 1973. 11 «[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales […]».

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Demandante: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare […] Artículo 1º. Para cumplir los objetivos establecidos por el artículo 2 del Decreto - Ley 2811 de 1974, este Decreto tiene por finalidad reglamentar las normas relacionadas con el recurso agua en todos sus estados, y

comprende los siguientes aspectos. […] 3. Las restricciones y limitaciones al dominio en orden a asegurar el aprovechamiento de las aguas por todos los usuarios. […]

5. Las condiciones para la construcción de obras hidráulicas que garanticen la correcta y eficiente utilización del recurso, así como la protección de los demás recursos relacionados con el agua.

6. La conservación de las aguas y sus cauces, en orden a asegurar la preservación cualitativa del recurso y a proteger los demás recursos que dependen de ella.

7. Las cargas pecuniarias en razón del uso del recurso y para asegurar su mantenimiento y conservación, así como el pago de las obras hidráulicas que se construyan en beneficio de los usuarios. […]

31. El mencionado decreto también dispone en su artículo 2812 que el derecho al uso de las aguas y de los cauces se adquiere por ministerio de la ley, por concesión, por permiso y por asociación, conforme a lo previsto en el artículo 51 del Decreto Ley 2811 de 1974.

32. A su turno, el artículo 3013 de la norma ibidem indica que toda persona (natural, jurídica, pública o privada), requiere de concesión o permiso para hacer uso de las aguas públicas o sus cauces, salvo en los casos previstos en los artículos 32 y 33 de ese estatuto.

33. El procedimiento que debe seguir quien pretende tal autorización es el contemplado, principalmente, en los artículos 54 a 66 del Decreto 1541 de 1978.

Sin embargo, la Sala citará a continuación exclusivamente las disposiciones relacionadas con el trámite de publicidad que atañe la presente controversia, a

saber: […] ARTICULO 56. Presentada personalmente la solicitud, se ordenará la práctica de una visita ocular a costa del interesado. Esta diligencia se practicará con la intervención de funcionarios idóneos en las disciplinas relacionadas con el objeto de la visita. ARTICULO 57. Por lo menos con diez (10) días de anticipación a la práctica de la visita ocular el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, hará fijar en lugar público de sus oficinas y de la Alcaldía o de la Inspección de la localidad, un aviso en el cual se indique 12 «[…] Artículo 28. El derecho al uso de las aguas y de los cauces se adquiere de conformidad con el artículo 51 del Decreto - Ley 2811 de 1974 […] a. Por ministerio de la ley; b. Por concesión; c. Por permiso, y d. Por asociación […]». 13 «[…] Artículo 30. Toda persona natural o jurídica, pública o privada, requiere concesión o permiso del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, para hacer uso de las aguas públicas o sus cauces, salvo en los casos previstos en los artículos 32 y 33 de este Decreto […]». Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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Demandante: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare el lugar, la fecha y el objeto de la visita, para que las personas que se crean

con derecho a intervenir puedan hacerlo. Para mayor información, en aquellos lugares donde existan facilidades de transmisión radial, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, podrá, a costa del peticionario, ordenar un comunicado con los datos a que se refiere el inciso anterior, utilizando tales medios […] (Negrillas de la Sala)

34. Como se observa, el artículo 57 ibidem es claro en señalar cuáles son las circunstancias de tiempo, modo y lugar tendientes a garantizar la participación de todos los interesados en ese proceso decisorio. El acceso al agua, como derecho fundamental y fin estatal, es un asunto que atañe directamente a las comunidades que se benefician de las cuencas hídricas y, en consecuencia, el mencionado decreto indicó cómo materializar ese cometido.

35. El mencionado aviso debe ser publicado en el lugar del área de influencia del proyecto y con el término de anterioridad allí dispuesto, pues de lo contrario, seria nugatorio el derecho de los terceros interesados a participar en esta instancia decisoria, durante la práctica de la visita ocular.

36. Nótese que la diligencia de visita es el escenario en el que la autoridad ambiental aprecia el alcance que tiene la concesión con relación a los usos existentes en la cuenca. Por ello, el artículo 58 de ese decreto prevé lo siguiente: […] ARTICULO 58. En La diligencia de visita ocular se verificará por lo menos

lo siguiente: a. Aforos de la fuente de origen, salvo si el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, conoce suficientemente su régimen hidrológico; b. Si existen poblaciones que se sirven de las mismas aguas para los

menesteres domésticos de sus habitantes o para otros fines que puedan afectarse con el aprovechamiento que se solicita; c. Si existen derivaciones para riego, plantas eléctricas, empresas industriales u otros que igualmente puedan resultar afectados; d. Si las obras proyectadas van a ocupar terrenos que no sean del mismo dueño del predio que se beneficiará con las aguas, las razones técnicas para esta ocupación; e. Lugar y forma de restitución de sobrantes; f. Si los sobrantes no se pueden restituir al cauce de origen, las causas que impidan hacer tal restitución; g. La información suministrada por el interesado en su solicitud; h. La Declaración de Efecto Ambiental presentada por el solicitante. Cuando el uso contemplado en los puntos b y c del artículo 36 de este Decreto, no se Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

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Demandante: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare destine a explotaciones agrícolas o pecuarias de carácter industrial, el funcionario que practique la visita deberá evaluar el efecto ambiental que del uso solicitado pueda derivarse;

1. Lo demás que en cada caso el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, estime conveniente. […]

37. En concordancia con lo anterior, el articulo 60 ibidem dispuso que «[t]oda persona que tenga derecho o interés legítimo, puede oponerse a que se otorgue la

concesión». Tal oposición se hará «antes de la visita ocular o durante esta diligencia, exponiendo las razones en las cuales se fundamenta y acompañando los títulos y demás documentos que el opositor crea convenientes para sustentarla». Adicionalmente, «se decidirá conjuntamente en la resolución que otorgue o niegue la concesión».

38. Como se puede observar, la garantía administrativa que permite a la ciudadanía participar antes y durante la visita ocular, está ligada al mandato constitucional contenido en el artículo 79 superior, conforme al cual «[l]a ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo». Es más, el preámbulo y los artículos 1º y 41 de Constitución Política de Colombia establecen que la participación no solo tiene la doble connotación de práctica y valor social, sino que es pilar esencial del ordenamiento jurídico.

39. Es de recordar que el agua comprende un patrimonio común y, por ello, el Decreto 1541 de 1978 reconoció que en la preservación y manejo del recurso hídrico tendrán que participar, tanto las autoridades, como los particulares, en atención a que su uso es un asunto de utilidad pública e interés social. Principio también inmerso en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197314, en el Decreto 2811 de 18 de diciembre 197415 y en la Ley 99 de 22 de diciembre de 199316, normas vigentes al momento de la expedición del acto demandado.

40. De ahí que los requisitos de publicidad que se deben surtir en este tipo de actuaciones administrativas -previstos en los artículos 56, 57 y 60 del Decreto 1541sean de obligatorio cumplimiento, en tanto permiten materializar el derecho de las personas a participar en las decisiones ambientales que puedan afectarlas.

Propósito encomendado principalmente a las corporaciones autónomas regionales, al tener la responsabilidad de «[p]romover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables»17. 14 “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones”. Artículo 2.º. 15 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. Artículo 1.º. 16 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. la política ambiental colombiana se regirá por, entre otros, el principio de participación, así: “[…] [e]l manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo. […]”Artículo 1.º, numeral 12. 17 Artículo 31, numeral 3. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

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Demandante: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de Rionegro y Nare

41. En suma, se tiene que, por el trasfondo constitucional de la participación, esta no solo comporta una mera comunicación, sino que abarca estrategias publicitarias tendientes a permitir la vinculación directa de los posibles afectados con la decisión y, por ende, otorgarle valides a la actuación administrativa. La participación18, en esas condiciones «actúa entonces, como un mecanismo para el manejo del conflicto, lo cual permite mantener la estabilidad del tejido social, siempre y cuando tengamos claros los alcances, límites, objetivos, estrategias y alcance de la misma»19.

VI.4.2. Lo probado en el proceso

42. En el presente caso, la empresa Generamos Energía S.A. E.S.P. solicitó una concesión de aguas para generación de energía eléctrica, de conformidad con lo previsto en el artículo 36 del Decreto 1541 de 197820.

43. El alcance de su petición era la «generación de energía en el rio Cocorná, en el sector de la vereda La Esperanza del municipio de El Carmen de Viboral

(Antioquia)»21.

44. Precisamente, el documento que contiene el formulario único nacional de solicitud de concesión de aguas, diligenciado por el Concesionario22, señala la siguiente ubicación del proyecto: […] Dirección del predio: vereda la Esperanza Departamento: Antioquia Municipio: El Carmen de Viboral […] (Negrillas de la Sala)

45. Siguiendo el trámite previsto en el Decreto 1541 de 1978, la jefe de la División Jurídica de Cornare, María del Pilar Tobón Díaz, admitió aquella solicitud mediante Auto 131-0844 de 12 de mayo de 201023. El aludido acto de inicio ordenó, en su

artículo 2°, a la regional Valles de San Nicolas, «realizar visita ocular, previa fijación con diez días de anticipación como mínimo del aviso respectivo en las oficinas de esa sede regional y en las oficinas de la Alcaldía del municipio de El Carmen de Viboral, in