CE - 31_250002341000202200467011SENTENCIASENTENCIA20220915141157_TCListadoTitulados133116978524426317-2022

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-41-000-2022-00467-01

Demandantes: USUARIOS DEL PROGRAMA DE ASISTENCIA LEGAL A

POBLACIÓN CON NECESIDAD DE PROTECCIÓN

INTERNACIONAL - PNPI Y VÍCTIMAS DEL CONFLICTO

ARMADO Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Tema: Confirma sentencia que declaró improcedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por los accionantes contra la sentencia de 22 de julio de 2022, por medio de la cual la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud

Los señores Laura Ximena Pedraza Camacho, Camilo Esteban Pacheco Ballén, Sebastián Emilio Polo Restrepo, Juan Camilo Ovalle Páez, Angie Katherine González Fuentes, Daniela Fuentes López, Lisbeth Yanianny Ballesteros Franco, Rodolfo de Jesús Gutiérrez Pájaro, María José Peña Ospina, Leslie Mariam Vera Medina, Karol Julieth Colmenares Abril, Luisa Fernanda Ramírez Jiménez, Natalia

Granados Ordóñez, Valentina Manotas López, Phoenix Laguado Sepúlveda, César Augusto Bayona Sánchez, Lina María Gómez Diaz, Brayan Alexander Hernández, Vivian Camila Ramos Ballesteros, Leydi Paola Artahona Puerta, María José Gómez Carreño, Diego Martín Calpa Morán, Jennifer Paola Calvo Doria, Sebastián Portilla Parra, Andrea Cecilia Rocha Calderón, Jenny Paulina Pérez Rojas y Mario Daniel Lizcano Collazos, en nombre propio y como usuarios del programa de asistencia legal a población con necesidad de protección internacionalPNPI y víctimas del conflicto armado1 - en adelante los accionantes, ejercieron acción de cumplimiento contra el señor presidente de la República. 1Los solicitantes explicaron que “El Programa de Asistencia Legal a PNPI y Víctimas del Conflicto Armado de la Corporación Opción Legal se encuentra actualmente conformado por la Universidad de Los Andes, Universidad del Norte, Universidad Javeriana, Universidad del Rosario, Universidad de La Guajira, Universidad Simón Bolívar, Universidad Libre Seccional Cúcuta, Universidad de Nariño, Universidad de Cartagena, Universidad Pontificia Bolivariana Sede Montería, Universidad Sergio Arboleda Sede Santa Marta, Universidad Cooperativa de Colombia Sede Arauca, Quibdó, Bogotá y Apartadó, Universidad ICESI, Universidad de Ibagué, Universidad del Meta, Universidad Autónoma de Bucaramanga y Universidad Antonio Nariño Sede Duitama. Desde su nacimiento, el 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado

Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01

En el escrito de demanda se formularon las siguientes pretensiones: “(…) PRINCIPAL: ORDENAR EL CUMPLIMIENTO de la habilitación consagrada en el artículo 17 de la Ley 35 de 1961 (sic) relativa al ejercicio de actividades constitutivas de empleo remunerado a la población refugiada en los términos fijados por la norma con fuerza de ley y, en esa medida, ordenar la autorización y permiso de personas refugiadas regularizadas en el país en proceso de reconocimiento para el ejercicio de actividades y ocupaciones lucrativas en Colombia. (…) SUBSIDIARIA: AMPARAR el derecho fundamental al trabajo, mínimo vital de subsistencia, debido proceso administrativo, igualdad, no discriminación y dignidad humana comprometidos en la presente acción a fin de hacer cesar la configuración de un perjuicio irremediable derivada de las restricciones, no fundadas legalmente, e impuestas a la población refugiada en trámite de reconocimiento de la condición de refugiado para el ejercicio de actividades u ocupaciones lucrativas en Colombia durante el término indefinido de estudio de la solicitud de reconocimiento”. 1.2. Hechos Los supuestos fácticos se resumen de la siguiente manera: Los accionantes señalaron que, por medio de la Ley 35 de 1961, se aprobó la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados2 que, en su artículo 17, prevé la garantía sobre el acceso al empleo remunerado. En su criterio, para materializar dicha finalidad, surge el deber de expedir la reglamentación que conceda el trato

más favorable y en las mismas circunstancias que a los extranjeros, y que se reconozcan las particulares dificultades que presenta esa población. No obstante, sostienen que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, en cabeza del demandado, desconocen los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano. Al respecto, los demandantes argumentaron que el artículo 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 20153, modificado por el Decreto 1016 de 20204, refiere el contenido, término de vigencia y trámite de otorgamiento de salvoconducto de permanencia SC-2 que identificará al solicitante por un término de 6 meses, el cual podrá prorrogarse por un lapso igual, mientras se resuelve la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado por lo que, a su juicio, se legaliza el estatus, convierte la situación migratoria en regular y no se prevé restricción para realizar actividades lucrativas o emplearse en el país. Programa brinda asistencia legal y orientación jurídica gratuita a población con necesidad de protección internacional (PNPI) desde los Consultorios Jurídicos de las Instituciones de Educación Superior previamente citadas.”, lo cual se pudo corroborar en la información contenida en el siguiente link de la página web de las Naciones Unidas; https://www.un.org/internal-displacementpanel/sites/www.un.org.internal-displacement-panel/files/published_corporacion_opcion_legal_submission.pdf 2 Adoptada en Ginebra, Suiza, el 28 de julio de 1951. 3 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores.”.

4 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.1.11.4.9 y 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores»”. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Sin embargo, señalaron que el parágrafo del artículo 2.2.1.11.4.9. del citado decreto sí refiere de forma expresa que: “El extranjero al que se le expida un salvoconducto (SC-1) para salida del país, no podrá ejercer actividad u ocupación, so pena que se le impongan las sanciones administrativas a que hubiere lugar”, ante lo cual, manifiestan que, si bien la restricción está dirigida al salvoconducto SC-1 y al solicitante de refugio se le otorga el denominado SC-2, dicha limitación no debería ser aplicable. Indicaron que, antes de enero de 2019, los permisos SC-2 contenían una anotación en el que se prohibía la realización de actividades lucrativas, la cual fue eliminada en esa fecha por decisión del Ministerio de Relaciones Exteriores, que a través de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (UAEMC), dejó de

hacer alusión expresa a la restricción durante el término de estudio de la solicitud. No obstante, manifestaron que la referida cartera, en respuesta a una petición que se le formuló el 14 de mayo de 2019, respecto a si la eliminación de la anotación de prohibición implicaba el permiso para realización de actividades lucrativas5, la entidad precisó que el salvoconducto SC-2 no constituye un documento de viaje, ni una autorización temporal de residencia, ni de trabajo, por lo que el extranjero que se encuentre en territorio colombiano necesita el visado correspondiente. De acuerdo con lo anterior, los demandantes señalaron que, aun cuando el Decreto 1067 de 2015 no establece de forma directa la restricción a los portadores de salvoconducto SC-2, el citado ministerio de forma discrecional extendió la prohibición del artículo 2.2.1.11.4.9. Asimismo, sostuvieron que exige el trámite de un permiso de trabajo, adscrito a una visa, la cual siempre se halla supeditada a la tenencia de un pasaporte, al que los refugiados no pueden acceder, dado que, en primer lugar, el país de origen -competente para expedirlorepresenta un riesgo para su integridad, vida y seguridad o porque, a causa del contexto de alteración al orden público existente, el procedimiento de expedición de documentos de identificación presenta barreras estructurales6. Adicionalmente, los actores manifestaron que el Ministerio de Trabajo emitió el Decreto 117 de 20207, mediante el cual se creó el permiso especial de permanencia para el fomento de la formalizaciónPEPFF, que constituye permiso de trabajo dirigido a población venezolana en Colombia, pero no incluye a

solicitantes de refugio o portadores de salvoconducto de permanencia para ser 5 Además, según argumentaron los demandantes porque de esa circunstancia pende la afiliación en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, según el Decreto 780 de 2016 y para participar en la encuesta SISBEN. 6 Los demandantes señalaron que esas circunstancias han sido reconocidas por la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Corte IDH y la Corte Constitucional, para lo cual citaron apartes de la documental obrante en los siguientes links: https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session41/Documents/A_HRC_41_18_SP.docx http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/106.asp https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2019/T-351-19.htm 7 “Por el cual se adiciona la Sección 3 al Capítulo 8 del Título 6 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, en lo relacionado con la creación de un Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF)”. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 beneficiarios del permiso, toda vez que fueron expresamente excluidos de dicha

posibilidad a través de la Resolución 289 de 20208. Asimismo, arguyeron que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado que una persona es refugiada en tanto cumple con las condiciones para serlo –al momento de huir del país de origeny no cuando el Estado de acogida lo ha reconocido. Sin embargo, el Estado colombiano en lugar de propender por acciones afirmativas en el tratamiento de la población refugiada, les ha impuesto barreras y tarda hasta 3 años, lo que imposibilita emplearse de manera formal, satisfacer sus necesidades básicas y propender por una vida digna. 1.3. Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que admitió la demanda, por medio de auto de 4 de mayo de 2022, providencia que fue aclarada en decisión de 10 de junio de esta anualidad, en el sentido de precisar que la autoridad accionada era el señor presidente de la República y en la que también dispuso la vinculación del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, asimismo, se puso en conocimiento el asunto al Ministerio Público. 1.4. Informe El presidente de la República, por medio de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, si bien los accionantes elevaron una petición el 12 de octubre de 2021, dicha solicitud fue remitida al Ministerio de Relaciones Exteriores por competencia, en esa medida, a su juicio, no es la

autoridad responsable de atender el deber que le endilgan los accionantes, igualmente, señaló que la Ley 35 de 1961 tiene un artículo único, por tanto, el que señalan los actores corresponde al número 17 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, por lo que bajo esas razones considera que no se constituyó en debida forma en renuencia. 8 Debe precisarse que la referida resolución fue derogada por el artículo 45 de la Resolución 1134 de 2022, “Por la cual se reglamenta la planeación, asignación, y ejecución de recursos, así como la rendición de cuentas de las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de la República de Colombia en el Exterior y se deroga la Resolución289 de 2020”, publicada en el Diario Oficial No. 51.964 de 2 de marzo de 2022. No obstante, según indicaron los accionantes en la impugnación “El 22 de julio de 2022 el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió la Resolución 5477 de 2022, por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de visas y se deroga la Resolución 1980 de 2014 y la Resolución 6045 de 2017. En el parágrafo 1 y 2 del artículo 8 de la Resolución en mención, se hace referencia a la inadmisión de la solicitud de visa realizada por personas refugiadas con solicitudes de reconocimiento en curso y se insiste en la exclusión injustificada entre el estatus migratorio que otorga la visa en contraposición con los limitados y restrictivos permisos que otorga la UAE Migración Colombia, los cuales en su mayoría, y para el caso

específico de solicitantes de reconocimiento, omite la habilitación para realizar actividades lucrativas durante la vigencia del permiso”. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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En todo caso, señaló que el referido artículo no contiene un mandato imperativo e inobjetable a su cargo como se pretende, pese a que se relacione con las competencias funcionales de las entidades que conforman el Gobierno Nacional. Finalmente, en torno a la pretensión subsidiaria, aludió que debe ser revisada a la luz de la acción de tutela, que procede para la protección de derechos fundamentales y no a través de la acción de cumplimiento. 1.5. Sentencia de primera instancia La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 22 de julio de 2022, declaró la improcedencia, para lo cual, concluyó que la acción de cumplimiento implica el inconformismo frente a actos administrativos que debieron ser debatidos en la jurisdicción, lo cual riñe con el carácter subsidiario. En consecuencia, indicó que para controvertir la legalidad o convencionalidad el Decreto 1067 de 2015, modificado por el Decreto 1016 de 2020 y el Decreto 117 de 2020, los accionantes disponen de los medios de control pertinentes, previstos en los artículos 137 y siguientes de la Ley 1437

de 2011. Asimismo, sostuvo que no se encontraba acreditada la existencia de un perjuicio irremediable que permitiera exceptuar la exigencia del presupuesto de procedencia. 1.6. Impugnación Los accionantes impugnaron la sentencia de primera instancia, reiteraron los argumentos y problemática expuesta en su demanda e indicaron que el Tribunal erró al considerar, como fin de la pretensión impetrada, el juicio de legalidad de actos administrativos. Expresaron que el mecanismo ordinario que se advirtió en primera instancia se encuentra en curso ante esta corporación con el radicado 11001-03-24-000-201900001-009, en el cual se estudian los cargos de nulidad correspondientes para debatir la legalidad del Decreto 1067 de 2015, en lo correspondiente a algunos artículos del trámite de refugio en Colombia. Sin embargo, discreparon que su existencia implique automáticamente la improcedencia, dado que esta acción es idónea y eficaz para exigir la materialización de mandatos legales, como el puesto a consideración en el caso concreto, pues su finalidad es la simple reclamación de su cumplimiento. Insisten en que la disposición cuyo acatamiento reclaman se encuentra desatendida, para lo cual precisaron que “(…) a fin evitar una interpretación como la del fallo de primera instancia, es menester referir que no se pretende controvertir con este líbelo o su demanda, la legalidad del Decreto 216 o la Resolución 0971 de 2021 (…)” 9 MP. Hernando Sánchez Sánchez. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Ahondaron en la problemática de la población de refugiados en Colombia, con énfasis en el caso de los migrantes venezolanos, para reiterar la inobservancia a la garantía para el acceso a empleo remunerado, las deficiencias de la reglamentación del trámite de refugio, los precarios mecanismos y medidas creadas para que puedan trabajar en Colombia, con el fin de ordenar a la parte demandada que realice las gestiones necesarias para materializar la norma. Señalaron que lo planteado como pretensión principal guarda estrecha relación con la finalidad del medio de control, por cuanto expusieron las razones por las cuales se considera acreditado el incumplimiento, por acción, al exigirse un permiso de trabajo inviable a las personas refugiadas y, por omisión, por no disponerse de alternativas para habilitar el acceso al empleo remunerado de esa población, por tanto, a su juicio: “(…) la derivación que hace la autoridad de primera instancia hacia un mecanismo judicial ordinario, como lo es la nulidad simple o por inconstitucionalidad (…) desdibuja el interés final de la reclamación puesta a su consideración. Ya lo ha reconocido la autoridad judicial en sus pronunciamientos en relación con el fin último de la acción de cumplimiento, su definición como acción constitucional y sus orígenes incluso desde el derecho comparado, como un medio para materializar el principio de legalidad y dar efectividad en el cumplimiento a la ley y los actos

administrativos de carácter general y abstracto (…)”. Igualmente, argumentaron que el mandato pretendido es expreso, “(…) dispuesto en el marco del régimen de protección internacional en Colombia. Esto finalmente concluye con la afectación directa al régimen legal y normativo del país, compromete la seguridad jurídica en relación con el trámite de refugio, desconoce compromisos internacionales, omite la garantía de acceso a empleo de personas refugiadas en trámite de reconocimiento y definitivamente abandona el principio de legalidad como piedra angular del Estado democrático de derecho”, por lo que, en su criterio, al tratarse este trámite de un mecanismo constitucional y según el artículo 2 de la Ley 393 de 1997, debe darse prevalencia del derecho sustancial “(…) incluso, se esperaría, mediante pronunciamientos extra petita, que amparen la exigencia y mantengan el orden constitucional prevalente”. Seguidamente señalaron que, en todo caso, esta acción constitucional solo desplaza al mecanismo ordinario, en escenarios graves y urgentes de intervención judicial, como el presente, en atención a “(…) los factores de vulnerabilidad de la población afectada por la omisión en el cumplimiento del artículo 17, expuestos en la demanda”. En suma, los impugnantes consideran que no existen otros mecanismos para lograr el efectivo obedecimiento de “lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 35 de 1961 (sic)” e informaron que “(…) es menester agregar que con esta acción no se pretende, con interés principal, la garantía de derechos fundamentales conculcados, dado que esta pretensión ya ha sido puesta en conocimiento de la autoridad judicial, incluso en casos que cursan en trámite de revisión ante la Corte

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Constitucional, como lo es el estudio del expediente T8118741 a cargo del despacho del Magistrado Alejandro Linares Cantillo (…)”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver el asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 199710, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 201111, así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2. Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 22 de julio de 2022 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de cumplimiento, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia frente al

señor presidente de la república respecto de la disposición invocada en la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente asunto la acción de cumplimiento es procedente de conformidad con las previsiones de la Ley 393 de 1997 y, en consecuencia, se debe ordenar el acatamiento de la disposición invocada a la parte demandada? 2.3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto. 10 “Artículo 3o. COMPETENCIA. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. Parágrafo Transitorio. Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado”. 11 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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2.3.1. Generalidades12 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas. De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de

las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”13. Sin embargo, para su prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: 12 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy

Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 13 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 i) Que el deber que se pide hacer acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)14. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta

que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.1. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política15. Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”16. 14 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 16 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimi