CE - 31_680012333000201300146011SENTENCIA20220317170830_TCListadoTitulados133124220954768197-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Expediente: 680012333000201300146 01 (48.720)

Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A.

Demandado: Municipio de Barrancabermeja Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante Seguros Generales Suramericana S.A. en contra de la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

La controversia versa sobre la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales el municipio de Barrancabermeja declaró la caducidad de un contrato de obra y, como consecuencia, hizo efectiva la cláusula penal pactada en el negocio jurídico, declaró la ocurrencia de ese siniestro y del de buen manejo del anticipo e hizo efectivos los amparos respectivos cobijados por la póliza de cumplimiento No. 0476369-5 proferida por Seguros Generales Suramericana S.A. La demandante discute la legalidad de dichos actos con fundamento en que fueron expedidos con infracción de su derecho al debido proceso, mediante falsa motivación y con violación de normas superiores.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 29 de julio de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander resolvió:

“PRIMERO. DENEGAR las pretensiones. SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante fijando como AGENCIAS EN DERECHO, la suma de cuatrocientos noventa y nueve mil novecientos setenta y seis pesos Mcte. ($499.976.00). Liquídense por la Secretaría de esta Corporación, los gastos del proceso, si a ello hubiere lugar. TERCERO. Una vez ejecutoriado este proveído, archívese el proceso, previas las constancias de rigor en el sistema Justicia Siglo XXI.”1

2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 12 de septiembre de 20122, por Seguros Generales Suramericana S.A. (en adelante, Suramericana, la 1 Reverso del folio 129, cuaderno del Consejo de Estado. 2 De conformidad con el sello de recibido impuesto a la demanda por el Juzgado Administrativo del Circuito de Barrancabermeja (folio 1, cuaderno 1).

Expediente: 680012333000201300146 01 (48.720)

Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A.

Demandada: Municipio de Barrancabermeja Acción: Controversias contractuales aseguradora o simplemente, la demandante)3 cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se desarrollan a continuación:

Pretensiones

3. La demandante formuló las siguientes pretensiones4: “PRIMERA: Se declare la nulidad de las resoluciones 066 del 21 de Junio de 2.011, así como la 0097 del 19 de Agosto de 2.011 mediante las cuales se declaró la ocurrencia del siniestro y se ordeno [sic] hacer efectiva la póliza de

seguro de cumplimiento No. 0476369-5 expedida por la entonces COMPAÑÍA

SURAMERICANA DE SEGUROS S.A. hoy SEGUROS GENERALES

SURAMERICANA S.A.

SEGUNDA: Que se declare que por hechos imputables al Municipio, tal como se demostrará, mi Mandante, no pudo agotar la via [sic] gubernativa y por tanto no le es exigible tal requisito para la admisión de la demanda de nulidad que se pretenden en el numeral Primero anterior.

TERCERA: Que se condene a ente demandado [sic] al pago de las costas y agencias conforme a la normatividad vigente.”

Hechos

4. En apoyo de sus peticiones, Suramericana relató, en síntesis, los siguientes hechos: 4.1. Señaló que el 13 de mayo de 2010, el Consorcio Puente de Santander — integrado por Inversiones Grandes Vías e Ingeniería Ltda. y Ángel Rincón Barón y Cía. Ltda.— (en adelante, el Consorcio o el contratista) y el municipio de Barrancabermeja (en adelante, el Municipio o el demandado) celebraron el contrato de obra No. 474-10 cuyo objeto consistió en la construcción de un puente vehicular rural ubicado sobre la quebrada La Polonesa en la vereda San Luis de ese municipio. 4.2. Indicó que, con el fin de asegurar el cumplimiento del contrato, Suramericana —en ese entonces denominada Compañía Suramericana de Seguros S.A.— expidió la póliza de seguro de cumplimiento No. 0476369-5 en la que figuró como

tomador el Consorcio y como asegurado-beneficiario el Municipio. 4.3. Manifestó que se pactó un pago a título de anticipo, vulnerando el artículo 7º del Decreto 2170 de 2002 porque no se siguió lo establecido en dicha norma en relación con la titularidad de la cuenta en la que se depositaron los recursos. 4.4. Afirmó que el 21 de junio de 2011, el Municipio, a través de la Secretaría de Infraestructura, expidió la Resolución No. 66 por medio de la cual declaró la caducidad del contrato por incumplimiento grave de las obligaciones del Consorcio, impuso la cláusula penal pactada, declaró la ocurrencia del siniestro amparado por la póliza No. 0476369-5 y ordenó hacerla efectiva. 3 La demanda obra a folios 1 a 7 del cuaderno 1. 4 Folio 2, cuaderno 1. 2

Expediente: 680012333000201300146 01 (48.720)

Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A.

Demandada: Municipio de Barrancabermeja Acción: Controversias contractuales 4.5. Aseveró que, en la mencionada resolución, el Municipio citó equivocadamente la razón social de Suramericana y en los artículos sexto y séptimo señaló que la aseguradora llamada a pagar la indemnización era Liberty Seguros S.A., sociedad que no tiene relación alguna con la demandante. 4.6. Agregó que, como Suramericana no fue vinculada por la Resolución No. 66 del 21 de junio de 2011 y tal decisión no tuvo efectos respecto de ella, guardó silencio como era su deber hacerlo y no se pronunció respecto de su contenido ni

de sus fundamentos. 4.7. Relató que el 19 de agosto de 2011, el Municipio, a través de la misma secretaría, profirió la Resolución No. 97 en la que confirmó la Resolución No. 66 del 21 de junio impugnada por el Consorcio a través del recurso de reposición. Señaló que en las consideraciones de esta resolución el Municipio, una vez más, no citó correctamente la razón social de la demandante —pues en algunas ocasiones se refirió a ella como “Compañía de Seguros Suramérica” y en otras como “Compañía de Seguros Suramericana”—. Además, pese a que en el artículo segundo de dicha resolución se corrigieron los artículos sexto y séptimo de la primera, el Municipio persistió en el error pues se refirió a la póliza expedida por la “Compañía de Seguros Suramericana S.A.”, que no es la razón social de Suramericana. 4.8. Manifestó que el Municipio no le dio la oportunidad de controvertir la Resolución No. 97 del 19 de agosto de 2011; en cambio, le presentó una solicitud de pago con fundamento en las resoluciones demandadas por los siguientes conceptos: (i) por incumplimiento del contrato —cláusula penal—: $99’995.302; (ii) por indebido manejo del anticipo: $249’988.257; (iii) por estabilidad o calidad de la obra: $99’995.302; (iv) por pago de salarios: $24’998.825, y (v) por responsabilidad civil extracontractual: $99’380.0005. Los fundamentos de derecho de la demanda

5. En el acápite de fundamentos de derecho, la demandante señaló que las resoluciones impugnadas violan las siguientes normas jurídicas: los artículos 2, 6, 25, 29 y 125 de la Constitución Política; los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993; los artículos 1056, 1077, 1078 y 1088 del Código de Comercio; el artículo 1602 del Código Civil y el artículo 7º del Decreto 2170 de 2002. El concepto de violación de estas disposiciones lo concretó en los siguientes cargos: 5.1. Falsa motivación. Afirmó que la Resolución No. 66 del 21 de junio de 2011 incurrió en falsa motivación porque en sus artículos sexto y séptimo se refirió a Liberty Seguros S.A. y no a Suramericana como obligada a pagar el seguro amparado por la póliza de cumplimiento No. 0476369-5. Además, pese a que en el artículo segundo de la Resolución No. 97 del 19 de agosto de 2011 el Municipio intentó corregir el referido yerro no acertó al hacerlo porque se refirió a la “Compañía Aseguradora Suramericana”, que no es la razón social de la demandante. 5 La Sala observa que ni en la demanda ni en las pruebas allegadas con ella se aportó una solicitud de pago del Municipio dirigida a Suramericana, por lo que se desconoce la fecha u ocurrencia de este hecho.

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Expediente: 680012333000201300146 01 (48.720)

Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A.

Demandada: Municipio de Barrancabermeja

Acción: Controversias contractuales 5.2. Violación del derecho al debido proceso. Argumentó que el Municipio no le permitió ejercer su derecho de contradicción en relación con la decisión adoptada en la Resolución No. 97 del 19 de agosto de 2011, pese a que la actuación administrativa, respecto de Suramericana, no se encontraba agotada. Como fundamento de su aserto, puntualizó que la Resolución No. 66 del 21 de junio de 2011 no podía vincular a Suramericana porque ni en las consideraciones ni en la parte resolutiva se invocó correctamente su razón social, motivo por el cual dicha resolución constituía el primer acto administrativo en su contra, de lo que se sigue que el Municipio debió darle la oportunidad de presentar recursos en su contra. 5.3. Violación de normas superiores. Manifestó que el artículo 7º del Decreto 2170 de 2002 establece que los recursos entregados por la entidad estatal a título de anticipo deben manejarse en cuentas separadas a nombre del contratista y de la entidad estatal, pero que en la cláusula cuarta del contrato de obra No. 474-10 no se avino a este manejo conjunto de los recursos, por lo que no es posible hacer efectivo el amparo de cumplimiento.

Los argumentos de defensa del demandado

6. El 23 de mayo de 2013, el Municipio contestó la demanda6 y se opuso a sus pretensiones. Desarrolló las siguientes razones de defensa: 6.1. Manifestó que a través del oficio S.I.0277 del 4 de marzo de 2011, el Municipio citó a la aseguradora para que compareciera a ser notificada sobre el

contenido de la Resolución No. 18 de esa misma fecha, a través de la cual se inició el procedimiento administrativo que desembocó en la expedición de los actos demandados. Agregó que dicha notificación se realizó el 9 de marzo de 2011, por lo que la demandante tuvo pleno conocimiento sobre el trámite administrativo y pudo ejercer sus derechos de defensa y contradicción. 6.2. Reconoció que en la Resolución No. 66 del 21 de junio de 2011 el Municipio se refirió a una aseguradora diferente a Suramericana, pero calificó este error como intrascendente porque en dicho acto siempre se hizo referencia a la póliza de cumplimiento No. 0476369-5 e incluso se ordenó, en el artículo duodécimo del mismo acto, notificar a la demandante. Agregó que, para evitar confusiones, el Municipio corrigió el yerro a través del artículo segundo de la Resolución No. 97 del 19 de agosto de 2011. 6.3. Aseveró que el concepto de la violación planteado por la demandante no fue desarrollado con suficiencia porque se fundó en normas derogadas (como es el caso del artículo 7º del Decreto 2170 de 2002, así como del artículo 61 de la Ley 80 de 1993 derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007) y se basó en normas que no guardan relación con los fundamentos fácticos de la demanda (como la cita de algunas normas del Código de Comercio), sin explicar la conexión entre los hechos y la supuesta violación. 6 El municipio de Barrancabermeja contestó la demanda el 23 de mayo de 2013 (folios 90 a 96, cuaderno 1),

dentro del término de 30 días de traslado siguientes al vencimiento de los 25 días comunes de que tratan los artículos 172 y 199 del CPACA, respectivamente. En efecto, la notificación fue practicada el 14 de marzo de 2013, con lo cual los primeros 25 días corrieron entre el 15 de marzo y el 26 de abril de 2013 (entre el 25 y el 29 de marzo fue semana santa) y los 30 días de traslado corrieron entre el 29 de abril y el 14 de junio de 2013. Por ende, la contestación fue presentada en término. 4

Expediente: 680012333000201300146 01 (48.720)

Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A.

Demandada: Municipio de Barrancabermeja Acción: Controversias contractuales Los fundamentos de la sentencia impugnada

7. Como fundamento de su decisión, el Tribunal7 desarrolló las siguientes razones: 7.1. En el certificado de existencia y representación legal expedido el 2 de mayo de 2012 por la Superintendencia Financiera de Colombia que allegó la demandante, se evidencia que su razón social fue modificada de Compañía Suramericana de Seguros S.A. por Seguros Generales Suramericana S.A., con la que actualmente se identifica. Precisó que en la póliza de cumplimiento No. 0476369-5 del 6 de mayo de 2010 se lee que la demandante se identificó con el nombre Suramericana y, alternativamente, con su razón social, Seguros Generales Suramericana S.A.

Apuntó que el 13 de mayo de 2010, el Municipio expidió el certificado a través del cual aprobó la garantía de cumplimiento, en el que identificó a la aseguradora

garante del contrato de obra como Suramericana. 7.2. Al analizar el contenido de las resoluciones se evidenció que efectivamente el Municipio no identificó correctamente la razón social de la demandante, pero este yerro, en modo alguno, tiene el carácter sustancial para desembocar en la nulidad de los actos demandados. Lo anterior porque la aseguradora fue notificada de la Resolución No. 18 del 4 de marzo de 2011 a través de la cual se inició el procedimiento administrativo e, incluso, participó a través de un ajustador designado por ella —puntualmente en la reunión del 31 de marzo de 2011 citada por el Municipio—. De dichas pruebas se evidencia que Suramericana fue vinculada al trámite administrativo y tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa. 7.3. Además, pese al error del Municipio, en las resoluciones se plantearon los elementos que permitían identificar sin asomo de duda que el debate estaba relacionado con la póliza No. 0476369-5 expedida por Suramericana, y no otra, pues en los actos se hizo referencia a ese número de póliza, a su fecha de expedición, al tomador, al asegurado, al contrato de obra No. 474-10, a los amparos, al valor asegurado, entre otros. Por ende, no podía Suramericana buscar hacer prevalecer un error formal sobre la realidad sustancial con el fin de escapar al pago de la indemnización. 7.4. Tampoco se configuró una falsa motivación en los actos demandados o una vulneración del debido proceso de la demandante por el hecho de que el Municipio

no le concediera la oportunidad de presentar recursos contra la Resolución No. 97 del 19 de agosto de 2011, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el Consorcio en contra de la Resolución No. 66, toda vez que en ese acto no se incluyeron hechos nuevos respecto de la aseguradora y, por tanto, se agotó la vía gubernativa. Así, pese a que Suramericana no recurrió el primer acto, aun cuando siempre entendió que era la responsable de comparecer al procedimiento administrativo, el Municipio no tenía el deber jurídico de conceder una nueva oportunidad para ello. El demandado no contravino el principio de buena fe al expedir la Resolución No. 97 del 19 de agosto de 2011 e indicar que, a través 7 La sentencia fue proferida oralmente en la audiencia de alegaciones y juzgamiento que se llevó a cabo el 29 de julio de 2013. El acta de la audiencia en la que figura la sentencia obra a folios 125 a 129, cuaderno del Consejo de Estado. 5

Expediente: 680012333000201300146 01 (48.720)

Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A.

Demandada: Municipio de Barrancabermeja Acción: Controversias contractuales de esta, se agotó la vía gubernativa pues la aseguradora no se vio sorprendida por ninguna de las resoluciones. 7.5. En relación con la supuesta vulneración del artículo 7º del Decreto 2170 de 2002, señaló que el artículo 83 del Decreto 66 de 2008 lo derogó, motivo por el cual

para el momento en el que se desarrollaron los hechos, aquella norma no estaba vigente y no puede consistir en un parámetro para la revisión de la validez de los actos administrativos. 7.6. Por último, señaló que la aseguradora no desarrolló argumentativamente el cargo de violación que planteó en relación con la supuesta transgresión de los artículos 1056 y 1077 del Código de Comercio, por lo que no sería estudiado.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN

8. El 1º de agosto 2013, Suramericana interpuso recurso de apelación8 contra la sentencia de primera instancia con el objeto de que sea revocada en su integridad y, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda. Fundó su recurso en los siguientes argumentos: 8.1. Empezó por afirmar que como el acto administrativo es ejecutable por sí mismo, debe contener una obligación clara, expresa y exigible, por lo cual del hecho que la Resolución No. 66 del 21 de junio de 2011 se refiriera a otra sociedad — Liberty Seguros S.A.— se sigue que contra Suramericana no existió un acto administrativo que pudiera serle notificado y, por lo mismo, tampoco le podía ser oponible. 8.2. Señaló que la Resolución No. 66 del 21 de junio de 2011 no incurrió en un mero error de transcripción, sino que estuvo viciada de falsa motivación porque a todo lo largo de sus consideraciones y en su parte resolutiva se refirió a otra aseguradora o bien no citó adecuadamente la razón social de Suramericana. 8.3. Indicó que del edicto a través del cual el Municipio notificó la Resolución No.

66 del 21 de junio de 2011 no era posible concluir que Suramericana era la que debía ser notificada porque en dicho documento se hacía referencia a la “Compañía Aseguradora Suramérica” o a “Liberty Seguros S.A”. Además, este error no fue resuelto a través del artículo segundo de la Resolución No. 97 del 19 de agosto de 2011, pues en dicho acto se hizo referencia a la “Compañía de Seguros Suramericana S.A.”, que no es la razón social de la demandante. Anotó también que en dicho acto no se ordenó llevar a cabo nuevamente la notificación de la Resolución No. 66 del 21 de junio de 2011, por lo que no se superaron los defectos contenidos en el primer acto. 8.4. Manifestó que la primera vez que se vinculó a la demandante, por emplearse el nombre de Suramericana, fue en la Resolución No. 97 del 19 de agosto de 2011, 8 La sentencia fue proferida el 29 de julio de 2013 en audiencia de alegaciones y juzgamiento (folios 126 a 129, cuaderno del Consejo de Estado), y fue notificada en estrados. La parte demandante interpuso recurso de apelación en audiencia y el término de 10 días para sustentarlo (art. 247 CPACA) vencía el 13 de agosto de 2013 (el 7 de agosto fue día inhábil). La parte actora sustentó su recurso de apelación el 1º de agosto de 2013 (folios 130 a 147, cuaderno del Consejo de Estado). 6

Expediente: 680012333000201300146 01 (48.720)

Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A.

Demandada: Municipio de Barrancabermeja Acción: Controversias contractuales por lo que con su expedición, la actuación administrativa no había terminado respecto de ella, de lo que se sigue que el Municipio debió concederle la oportunidad de presentar recursos contra dicho acto, lo que no ocurrió, vulnerándose su derecho al debido proceso. 8.5. Precisó que sus motivos de reparo solo están dirigidos contra el contenido de las resoluciones demandadas y no se enfilan a cuestionar la legalidad de las actuaciones administrativas previas a su expedición, en la medida en que es cierto que Suramericana tuvo la oportunidad de intervenir en el proceso, designando un ajustador para el efecto. En relación con este aspecto, cuestionó que la sentencia de primera instancia se refiriera a las comunicaciones y oficios emanados del Municipio antes de la expedición de los actos administrativos, en tanto los juzgó impertinentes para resolver la causa petendi y afirmó que, en cambio, incurrió en un error de apreciación al valorar el edicto a través del cual se notificó la Resolución No. 66 del 21 de junio de 2011, al que le otorgó indebidamente efectos de notificación del acto respecto de Suramericana, lo que no era procedente por referirse a otra aseguradora. 8.6. También cuestionó que el Tribunal estimara suficiente que las resoluciones se refirieran al número de la póliza de cumplimiento para afirmar su legalidad puesto que el acto administrativo está compuesto por el objeto, la motivación y la forma y que, respecto de esta última, resulta de especial relevancia la literalidad que constituye una garantía de los administrados frente a la Administración, por lo que era indispensable que se refiriera a la aseguradora correcta en sus consideraciones

y en la parte resolutiva. 8.7. Por otra parte, señaló que el a quo se equivocó al no darle aplicación al artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), que le otorga la facultad al juez de estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de otras para restablecer el derecho del particular. Concretó su reproche en dos argumentos: (i) que el Tribunal debió hacer uso de dicha facultad para pronunciarse sobre el cargo relacionado con la violación del artículo 7º del Decreto 2170 de 2002 porque, pese a reconocer que incurrió en un error de cita de la norma vigente, lo cierto es que en su demanda sí se planteó el sentido de la violación respecto del manejo de los dineros del anticipo; y (ii) que el Tribunal debió pronunciarse sobre los cargos de violación planteados en la demanda relacionados con la vulneración de los artículos 1077 y 1088 del Código de Comercio que establecen el principio indemnizatorio de los seguros conforme al cual el Municipio debió acreditar la cuantía del perjuicio y del monto de indemnización, lo que no hizo. 8.8. Además, cuestionó que el Tribunal no estudiara otras disposiciones distintas de las acusadas, como la violación de la ley en que incurrieron los actos por la extemporaneidad de la declaratoria de caducidad del contrato de obra No. 474-10, pues está probado que el Municipio expidió las resoluciones demandadas cuando el plazo de ejecución del contrato ya había expirado. 7

Expediente: 680012333000201300146 01 (48.720)

Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A.

Demandada: Municipio de Barrancabermeja

Acción: Controversias contractuales

9. Mediante auto del 2 de septiembre de 20139, el Tribunal concedió el recurso de apelación y a través de auto del 24 de junio de 2015 fue admitido10. El 31 de mayo de 201611, se les corrió a las partes y al Ministerio Público el traslado por el término de 10 días para alegar de conclusión12. En su escrito de alegaciones13, Suramericana reiteró los mismos planteamientos que en su apelación. Por su parte, el Municipio14 solicitó que se confirme la sentencia en soporte de lo cual señaló que los errores de denominación de la aseguradora son intrascendentes y que a la demandante se le garantizó su derecho a ser oída y a participar en el trámite administrativo. El Ministerio Público guardó silencio15.

III. CONSIDERACIONES Cuestión previa: la variación de la causa petendi

10. En su apelación, la demandante solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia con fundamento en dos argumentos nuevos: (i) la supuesta violación de los artículos 1077 y 1088 del Código de Comercio consistente, según la demandante, en que el Municipio no acreditó la cuantía de la pérdida, lo que atenta contra el principio indemnizatorio que rige al contrato de seguro de daños; y

(ii) que las resoluciones demandadas fueron expedidas con posterioridad a la fecha en que feneció el plazo de ejecución del contrato de obra No. 474-10, motivo por el cual la declaratoria de caducidad se hizo sin competencia.

11. Suramericana agregó que el Tribunal debió, por una parte, analizar dichos cargos con fundamento en la facultad consagrada en el inciso tercero del artículo 187 del CPACA que faculta al juez a estatuir nuevas disposiciones en reemplazo de las acusadas para restablecer el derecho vulnerado; y, por otra, afirmó que el Tribunal no debió limitarse a los cargos de violación señalados en la demanda sino que debió contrastar los actos acusados con el ordenamiento jurídico a efectos de determinar una violación como la relacionada con la falta de competencia temporal.

12. Los argumentos planteados por Suramericana guardan relación con aspectos medulares del proceso contencioso administrativo, especialmente con las cargas que deben cumplir las partes, la concreción de la causa petendi, el principio de congruencia y el respeto al debido proceso. El principio de congruencia, consagrado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (en adelante, CPC16), aplicable en virtud de la remisión contemplada en el artículo 306 del CPACA17, establece que la sentencia debe guardar coherencia con “los hechos y 9 Folio 149, cuaderno del Consejo de Estado. 10 Folio 155, cuaderno del Consejo de Estado. 11 Folio 157, cuaderno del Consejo de Estado. 12 Folio 157, cuaderno del Consejo de Estado. 13 Escrito del 15 de junio de 2016, folios 158 a 176, cuaderno del Consejo de Estado. 14 Escrito del 21 de junio de 2016, folios 177 y 178, cuaderno del Consejo de Estado. 15 Ver constancia secretarial, folio 183, cuaderno del Consejo de Estado.

16 La referencia a las normas del CPC obedece a la aplicación de la regla de tránsito de legislación prevista en literal c) del numeral 1º del artículo 624 del Código General del Proceso, pues el recurso de apelación fue interpuesto el 1º de agosto de 2013, fecha anterior al 1º de enero de 2014 en que, según la posición unificada de la Sección Tercera de esta Corporación, entró a regir el Código General del Proceso en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 25 de junio de 2014. Exp. 49.299. C.P: Enrique Gil Botero. 17 Artículo 306, CPACA: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 8

Expediente: 680012333000201300146 01 (48.720)

Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A.

Demandada: Municipio de Barrancabermeja Acción: Controversias contractuales las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades” a las que se refiere ese código, por lo que el demandado no puede ser condenado por “objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente invocada en ésta”.

13. El principio de congruencia busca impedir que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio. Al

lado de tal principio, se presenta como presupuesto el de la preclusión y la regla de señalamiento que imponen a las partes exhibir de manera clara y precisa lo que se pide, manifestación que requiere, como garantía del debido proceso y del derecho de contradicción y defensa, que quien demanda no pueda modificar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición18, que son las oportunidades que la ley dispuso para que se precise la controversia.

14. Los referidos principios y reglas se aplican a los procesos en los que se impugna, con un interés subjetivo y particular, la validez de un acto administrativo.

Según lo previsto en el numeral cuarto del artículo 162 del CPACA19, el demandante tiene la carga de indicar las normas violadas por los actos administrativos y explicar el concepto de su violación, carga cuyo cumplimiento contribuye a la delimitación del problema jurídico, el cual a su vez fija los límites en los cuales debe adoptarse la decisión del juez; en pocas palabras, el cumplimiento de la referida carga está encaminada a garantizar el principio de congruencia y, a través de este, el debido proceso de las partes.

15. En este orden de ideas, la indicación de las normas vulneradas y la explicación del concepto de su violación no es una exigencia meramente técnica del proceso, sino que está fundada en la necesidad de garantizar el debido proceso y el correcto funcionamiento de la administración de justicia. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia C-197 de 1999, afirmó que la carga impuesta al

demandante de conformidad con el numeral 4º del artículo 137 del CCA —cuyo contenido es idéntico a la norma del artículo 162 del CPACA— no es irrazonable porque la decisión del juez gravita alrededor de la delimitación que las partes hacen del problema jurídico, por lo que el demandante, en cumplimiento del deber contenido en el numeral séptimo del artículo 95 de la Constitución —que establece el deber de contribuir al eficiente funcionamiento de la administración de justicia— es quien está en la mejor posición de sustentar el concepto de la violación. En dicha providencia también se señaló que la presunción de legalidad del acto administrativo hace irrazonable exigirle al juez que contraste todo el ordenamiento superior contra el texto del acto administrativo a efectos de determinar su legalidad, por lo que es el demandante quien está llamado a cumplir dicha carga20. 18 CCA, artículo 208. 19 Artículo 162, numeral 4, CPACA: “toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación […]” 20 Corte Constitucional resaltó en la sentencia C-197 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell. “Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aun cuando dicha búsqueda no solo dispendiosa sino en extrema difícil y a veces imposible de concr