CE - 32_660012333000201300236011SALVAMENTODEVRESUELVE20220518123807_TCListadoTitulados133113711114693018-2022

SALVAMENTO DE VOTO Número único de radicación 66001233300020130023601 ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTORA: LUZ MYRIAM RAMÍREZ CADAVID Con el acostumbrado respeto por la opinión mayoritaria de la Sala, consideramos que debió revocarse la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegarse la nulidad del Fallo con Responsabilidad Fiscal núm. 001 de 3 de febrero de 2012 y el Auto de 11 de abril de 2012, proferidos dentro del proceso de Responsabilidad Fiscal núm. 80661-0022-926, por la Coordinadora de Gestión del Grupo de Investigaciones y Juicios Fiscales de la Gerencia Departamental de Risaralda, así como del Auto núm. 001028 de 20 de diciembre de 2012, expedido por la Directora de Juicios Fiscales de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, que hallaron fiscalmente responsable a la señora Luz Myriam Ramírez Cadavid por la suma de $238.078.049,00, quien fungió como alcaldesa municipal de La Celia (Risaralda), para la época de los hechos. En esta oportunidad, los motivos de nuestro comedido distanciamiento son los siguientes: En primer lugar, no compartimos la decisión de que se violó el debido proceso, en la vía gubernativa, por no haberse ordenado la práctica de un dictamen pericial, habida cuenta que la Sección ha sido del criterio que para demostrar esa precisa circunstancia y/o para la prosperidad de este cargo, la parte actora debe solicitar esa

prueba en la instancia jurisdiccional para establecer su necesidad, pertinencia e idoneidad, a fin de que en el proceso respectivo quede 2 Salvamento de voto Número único de radicación 66001233300020130023601

Actora: LUZ MYRIAM RAMÍREZ CADAVID evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto fáctico que se echa de menos era tal, que resultaba imprescindible considerarlo para efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida, lo que en el presente caso no se hizo, conforme consta en la demanda (folios 1 a 21 del C.1), así como en el acta de audiencia inicial, en la cual se ordenó la práctica de pruebas (folios 78 a 84 del C.1).

Al respecto, resultaba oportuno traer a colación la sentencia de 3 de mayo de 20021, reiterada en sentencia de 26 de noviembre de 20202, en la que esta Sección sostuvo lo siguiente: “[…] En lo que toca con la negativa a practicar las pruebas pedidas, la Sala ha precisado, entre otras, en sentencias de 17 de marzo de 2000 (Expediente núm. 5583; y de 26 de julio de 2001 (Expediente núm. 6549), Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), lo siguiente: “La violación del derecho de defensa en la vía gubernativa, porque no se decretaron ni practicaron las pruebas solicitadas por la actora, estima la Sala que la prosperidad de dicho cargo está condicionada a que en la instancia jurisdiccional, en la que obviamente se tiene franca la oportunidad para ello, se pidan y

practiquen esas mismas pruebas, u otras pertinentes, a objeto de que en el proceso respectivo quede evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto fáctico que se echa de menos era tal que resultaba imprescindible considerarlo para efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida. Resulta, empero, que esa eventual incidencia en el caso presente no se puede medir o ponderar, pues la demandante no solicitó ni aportó pruebas con ese propósito, como se desprende del examen de los folios 4 a 5, del expediente núm. 4717 y 6 a 7, del expediente 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de mayo de 2002, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, núm. único de radicación 05001-23-15-000-1997-0046-01(7036). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de enero de 2021, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 25000234100020140102402. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Salvamento de voto Número único de radicación 66001233300020130023601

Actora: LUZ MYRIAM RAMÍREZ CADAVID núm. 5969, con lo cual quedó en el limbo el efecto útil, determinante o revelador de los elementos de convicción que no fueron decretados […]” (Negrillas y subrayas fuera de

texto). En segundo lugar, no coincidimos con que el proyecto aplique el principio in dubio pro reo, de conformidad con el cual la duda debe resolverse a favor del acusado, por cuanto el presente proceso es de responsabilidad fiscal, el cual no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo, sino, exclusivamente, de naturaleza resarcitoria. En efecto, no existió tal duda razonable por parte del ente de control en el curso del procedimiento de responsabilidad fiscal, en cuanto a los precios reales de los inmuebles ‘Agualinda’ y ‘Esperanza’ y, por ende, en torno a la responsabilidad fiscal de la actora, habida cuenta que, como se puso de presente en el fallo acusado, si bien es cierto que para la Contraloría los criterios implementados en el avalúo rendido por la Lonja Inmobiliaria de Pereira no daban plena certeza del valor establecido para los referidos predios, también lo es que en el avalúo realizado por el IGAC, sí se acreditaba la ocurrencia del daño al patrimonio público, por el sobrecosto en la compra de esos predios. En el expediente se observa cómo la Contraloría de forma juiciosa y pormenorizada, valoró cada uno de los elementos y conclusiones del dictamen de la Lonja Inmobiliaria de Pereira, para luego desecharlo y desestimarlo ante la lista de inconsistencias que éste presentaba. Por lo tanto, no existe la ‘duda razonable’ entre esos dos avalúos que menciona la providencia de la cual nos apartamos, -expresión, por demás, propia del derecho penal que no de la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 4 Salvamento de voto Número único de radicación 66001233300020130023601

Actora: LUZ MYRIAM RAMÍREZ CADAVID actividad avaluadora de inmuebles-, tal como lo explicó el ente de control en su fallo, quien sí valoró, como ya se indicó, el avalúo de la Lonja y le despojó de peso probatorio sin lugar a duda.

En tercer lugar, no puede perderse de vista que hubo un hecho muy sospechoso relacionado con que los dos predios fueron adquiridos por la persona que le vendió a la alcaldesa, a través de escritura Pública 109 de mayo 9 de 2007, por valor de $75.610.000, según la tradición contenida en ambos instrumentos públicos y posteriormente adquiridos por el Municipio de La Celia en $312.210.000, en junio 3 de 2007. Teniendo en cuenta esto, se analizaron los informes de avalúos emitidos por el IGAC, en el que el primer predio, -Agualinda-, tenía un valor comercial para el año 2007 de $103.203.000 y el segundo predio, -‘La Esperanza’-, tenía un avalúo comercial para el año 2007 de $9’702.000, para un total de $112'905.000, por los dos predios, mientras que el valor pagado por la administración municipal de la Celia fue en total de $312.210.000, lo que deducido del valor rendido por el IGAC de $112.905.000, arrojó un sobrecosto de $199.305.000 dejado a cargo de los responsables.

Así lo hizo la Contraloría: “[...] el hecho se centra únicamente en el sobrecosto que se

presentó en la adquisición de los inmuebles determinados como “Agua Linda” (sic) y “La Esperanza”. (…) Con el fin de determinar el costo real de los inmuebles objeto de investigación, este Ente de Control solicitó al IGAC la práctica de Informe Técnico de avalúo comercial, de conformidad con las facultades otorgadas por la Ley 610 de 2000 para que estableciera el valor Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Salvamento de voto Número único de radicación 66001233300020130023601

Actora: LUZ MYRIAM RAMÍREZ CADAVID de los tres predios adquiridos por la Alcaldía de La Celia, para el año 2007. (…) Así mismo, el día 14 de julio de 2009, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, remite el Informe de Avalúo Comercial de los predios identificados con matrículas inmobiliarias Nos 2973120 y ficha catastral No 00-02-0001-0005-000, del inmueble denominado "Agua Linda" (sic), con un valor, para el año 2007, de $103 203.000 (folio 412 a 472) y del predio denominado "La Esperanza", identificado con matrícula inmobiliaria N° 297-4366 y ficha catastral N°00-020001-0006-000, para el año 2007, por valor de $9702.000. (folio 473 a 529).

Ahora bien, el predio denominado "Agua Linda" (sic),

inicialmente de propiedad del señor Jesús Albeiro Serna Dávila, fue adquirido por la administración municipal de la Celia, a través de escritura pública N°140 del 3 de junio de 2007, por valor de $260.975.000; una vez se tramitaron los requisitos, como era el concepto técnico expedido por la CARDER, quien determina si el predio cumple o no con el artículo 111 de la Ley 99 de 1993; dicho concepto fue emitido por parte del Subdirector de Gestión Ambiental Territorial, Eduardo Londoño M., el día 18 de mayo de 2007 y con el Informe de Avalúo Comercial emitido por la Lonja Inmobiliaria de Pereira, el día 23 de mayo de 2007. Así mismo, el predio denominado "La Esperanza", igualmente de propiedad de señor Jesús Albeiro Serna Dávila, fue adquirido por la administración municipal de la Celia, a través de escritura pública N°248 del 2 de noviembre de 2007 por valor de $51.235.000; empero, el concepto técnico emitido por la CARDER por parte del Subdirector de Gestión Ambiental Territorial, Eduardo Londoño M., el día 02 de octubre de 2007 expone que “Aclaración Concepto Técnico…” “…El día miércoles 16 de mayo de 2007 se realizó visita técnica a los predios Agua Linda (sic) y La Esperanza…” “… sin embargo por error en la elaboración del concepto no se mencionó al predio La Esperanza”. Y, así mismo, el Informe de Avalúo Comercial emitido por la Lonja Inmobiliaria de Pereira el día 23 de mayo

de 2007. Es de anotar, que los dos predios fueron adquiridos por el vendedor, a través de escritura Pública 109 de Mayo 9 de 2007, por valor de $75.610.000, según la tradición contenida en ambos instrumentos públicos y Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Salvamento de voto Número único de radicación 66001233300020130023601

Actora: LUZ MYRIAM RAMÍREZ CADAVID posteriormente adquiridos por el Municipio de La Celia en $312.210.000, en junio 3 de 2007. Teniendo en cuenta los citados antecedentes, se analizaron los informes de avalúos emitido por el IGAC, en el que el primer predio (Agua Linda) (sic), tiene un valor comercial para el año 2007 de $103.203.000 y el segundo predio (La Esperanza) tiene un avalúo comercial para el año 2007 de $9’702.000; para un total de $112'905.000, por los dos predios.

Es de anotar, que se allegaron al proceso, los Informes de Avalúos Comerciales obrantes en el proceso penal; mismos que no serán objeto de estudio por este Grupo, toda vez, que en aras de garantizarle a los encartados fiscales, el debido proceso, se decretó y practico avalúo comercial designando para tal fin al IGAC; entidad oficial establecida por la ley para esta clase de asuntos; el cual fue acogido para desvirtuar el de la Lonja Inmobiliaria de Pereira. (…)

De los informes de avalúo emitidos tanto por el IGAC como por la Lonja Inmobiliaria, se pudo evidenciar que para ambos predios se tuvieron en cuenta los mismos factores predominantes, como son: topografía y relieve, ubicación, acceso al sector, infraestructura montada y los diferentes servicios, la extensión de superficie, el uso del suelo y las construcciones. (…) Es menester señalarle a la apoderada que este Despacho objetó el informe emitido por la Lonja Inmobiliaria de Pereira, en tratándose de la descripción de inmuebles y fundamentos en el Protocolo de Avalúos Comerciales y Urbanos y Rurales (…), que debía tener en cuenta si el predio es urbano o rural; con base en ello, los inmuebles en cuestión se encuentran en zona rural; en tal virtud, su área se relacionará en hectáreas; y no en metros cuadrados como se hizo en el caso de estos predios, lo que conllevó a que al realizar la conversión a hectáreas se incrementara el valor de los terrenos, si se aprecia a folio 116 del dossier, la Lonja Inmobiliaria en el ítem 8 AVALÚO COMERCIAL relacionó el área de terreno en 455.400 m2 a un valor de $ 650 el m2, arrojando la suma de $296.010.000; entonces, a sabiendas que una Hectárea equivale a 10.000 m2, el valor de la hectárea a precio de la Lonja, es de $6'500.000, resultando extremadamente exagerado el pagar dicho valor por un predio, dadas las condiciones del mismo y sus características predominantes. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Actora: LUZ MYRIAM RAMÍREZ CADAVID De otro lado, no encuentra explicación este Despacho, por qué razón en el informe de avalúo emitido por la Lonja Inmobiliaria de Pereira se le da un mismo valor comercial a los dos terrenos adquiridos por la administración de la Celia, a sabiendas que de las 401500 hectáreas que comprenden el predio "Agua Linda"

(sic), 6-5000 hectáreas de terreno se encuentran en zona fuertemente escarpada, según informe del IGAC, militante a folio 430 del dossier; lo que conlleva a determinar que dicho terreno nunca tendría el mismo valor de las otras 33-6500 hectáreas que se encuentran en pendiente moderadamente escarpada; Valores adoptados a folio 442. Ítem 11.4., en el que le dan a la zona fuertemente escarpada un valor de $900.000 y a la pendiente moderada un valor de $2 '000.000. Contrario sensu de lo emitido en el informe de la Lonja Inmobiliaria de Pereira, que determina la topografía del terreno a folio 113, en el Ítem CARACTERÍSTICAS DEL TERRENO. 4.2. TOPOGRAFIA Ondulada y Pendiente y a folio 114 del expediente le da un valor de $296’010.000, por igual a los dos predios, constantes de 455.400 m2. (…) En tales circunstancias, es primordial tener en cuenta, en primer lugar, que el Protocolo de Avalúos

Comerciales de Predios Urbanos y Rurales se debe aplicar en toda clase de avalúos; por tal razón, la medida establecida para los predios rurales es en hectáreas y no en metros cuadrados; en segundo lugar, no existe ningún valor agregado asignable al ya establecido para los predios en controversia, por el solo hecho de encontrarse en zona de protección ambiental o de reserva hídrica y en cuarto lugar, en Colombia el método implementado para la rendición de los avalúos es el método Comparativo o de Mercado. Razón por la cual el Despacho encuentra ciertos criterios implementados en el avalúo rendido por la Lonja inmobiliaria de Pereira que no dan plena certeza del valor establecido para los predios pluricitados. (…) Existiendo certeza de la ocurrencia del daño al patrimonio público, como lo ordena el artículo 53 de la ley 610 de 2000, el Despacho procederá a proferir Fallo con Responsabilidad Fiscal en contra de la señora Luz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Salvamento de voto Número único de radicación 66001233300020130023601

Actora: LUZ MYRIAM RAMÍREZ CADAVID Miryam Ramírez Cadavid, en su calidad de Alcaldesa del Municipio de la Celia, para la época de los hechos, por la suma de $199305.000, sin indexar, dejada a cargo como sobrecosto por la compra de los predios denominados ya citados; teniendo como base el valor rendido por la Lonja Inmobiliaria de Pereira para cada uno de

los predios así; predio Agua Linda (sic) por valor de $260.975.000, predio La Esperanza por valor de $51.235.000, para un total de $312.210.000; respecto del valor rendido en el Informe Técnico del IGAC para cada uno de los predios así: predio Agua Linda (sic) por valor de $103.203.000 y predio La Esperanza $9.702.000, para un total de $112.905.000. Ahora bien, el valor pagado por la administración municipal de la Celia fue de $312.210.000, deducido del valor rendido por el IGAC de $112.905.000, lo que arroja el valor de $199.305.000 dejado a cargo de los responsables [...]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Por la misma razón que el ente de control no tuvo dudas, tampoco le era exigible ahora, en sede judicial, la práctica de otro dictamen pericial, menos aún cuando valoró y ponderó el dictamen del IGAC, prueba que no fue desvirtuada técnicamente por la alcaldesa ni por la providencia de la Sala, como sí lo hizo la Contraloría con el dictamen de la Lonja Inmobiliaria de Pereira. Es en este sentido, que tampoco observamos transgredido el debido proceso de la actora. Y, en cuarto lugar, queremos resaltar que en la providencia se debieron rebatir las razones por las cuales la Contraloría desechó el dictamen de la Lonja Inmobiliaria de Pereira, así como analizar, en conjunto, el dictamen del IGAC y la prueba trasladada proveniente de la Fiscalía General de la Nación. En efecto, teniendo en cuenta que no existía duda por parte del

ente de control fiscal y que no tenía por qué haber practicado un tercer dictamen, -máxime cuando no había certeza de cuáles Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Salvamento de voto Número único de radicación 66001233300020130023601

Actora: LUZ MYRIAM RAMÍREZ CADAVID hubiesen sido los resultados de ese otro dictamen-, el escenario prohijado en la sentencia de la Sala que confirma la nulidad, exigía, previamente, el despliegue de un ejercicio contra probatorio entre los distintos dictámenes periciales aportados al proceso, con el ánimo de ratificar las conclusiones arrojadas por el dictamen de la Lonja Inmobiliaria de Pereira y desechar, desde sus cimientos, el informe técnico del IGAC, en desmedro de lo concluido por la Contraloría en su fallo fiscal.

Fecha ut supra,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Consejera Conjuez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co