CE - 33_730012333000201800394011SENTENCIA20220510110340_TCListadoTitulados133124214386796530-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 30 de marzo de 2022

Radicación: 73001-23-33-000-2018-00394-01 (66451) Demandante: Nación-Ministerio del Interior Demandado: municipio de Cunday Referencia: controversias contractuales Temas: controversias contractuales – costas procesales.

Síntesis del caso: la parte actora solicitó la declaratoria del incumplimiento de un convenio interadministrativo que celebró con el Municipio, en un proceso en el que la propia entidad demandante certificó el cumplimiento de las obligaciones. La demandante apeló la condena en costas.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima, el 17 de octubre de 2019, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada y trámite relevante en primera instancia – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante

1. El 10 de mayo de 2018 la Nación-Ministerio del Interior presentó una demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del municipio de Cunday, con el objeto de que se hicieran las

siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): 2.1 . Declarar que el demandado incumplió y/o cumplió defectuosamente, concretamente en cuanto a las contenidas en los numerales 26,35, 37, 45 y 50 de la cláusula segunda del convenio interadministrativo M-1493 de 2016, celebrado entre el demandante y el demandado. 1 El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 73001-23-33-000-2018-00394-01 (66451) Demandante: Nación-Ministerio del Interior Demandado: municipio de Cunday Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 2.2. Como consecuencia de la pretensión primera, condenar al municipio demandado a pagar la suma de […] 475.471.760, como consecuencia del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso de las obligaciones a su cargo […] Esta suma se tasa con base en la cláusula novena del convenio, equivalente al […] 20% de su valor, amparada por garantía de cumplimiento N. 3001027 expedida por Previsora S.A. Compañía de Seguros […]. 2.3. Como consecuencia de la pretensión primera, condenar al municipio demandado a pagar la suma de […] $237.735.880, con fundamento en la

cláusula penal pecuniaria […] equivalente al 10% del valor total del convenio. 2.4. Se ordene al municipio de Cunday Tolima, a consignar al Tesoro Nacional la suma de […] $967.739,89 moneda legal, correspondiente a los rendimientos financieros, sobre los recursos desembolsados en ejecución del Convenio Interadministrativo […]. 2.5. Ordenar la liquidación en sede judicial del convenio interadministrativo M-1493 de 2016 […] en los términos previstos de conformidad con lo señalado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 […] como consecuencia de los desembolsos realizados por el demandante al demandado con ocasión del convenio interadministrativo en cuestión”.

2. En la demanda2 la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes que fundamentaron sus pretensiones: 3. 1) El 15 de septiembre de 2016 se perfeccionó el convenio interadministrativo que tenía por objeto “aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre las partes para la ejecución de los estudios de diseño y construcción del centro administrativo municipal”. El plazo de ejecución terminó el 30 septiembre de 2017. 4. 2) El valor inicial del convenio ascendió a $2.377’358.800, de los cuales el demandante desembolsó $2.013’947.500. 5. 3) Según la parte actora, el Municipio incumplió su obligación de suministrar la documentación necesaria para liquidar el convenio “y para evidenciar la correcta ejecución del mismo”. 1.2. Posición de la parte demandada y trámite relevante en primera instancia

6. El municipio de Cunday, Tolima no contestó la demanda.

7. En la audiencia inicial el magistrado ponente señaló que la demanda era “un escenario montado para burlarse de la administración de justicia por parte del Ministerio del Interior [pues] no existía causa para demandar”3. 1.3. Sentencia recurrida

8. El 17 de octubre de 2019 el Tribunal Administrativo de Tolima profirió la Sentencia de primera instancia4, en la que resolvió (se trascribe): 2 Folios 1-9 del cuaderno principal I. 3 Audiencia inicial, minuto 4:02. 4 Folios 232-235 del cuaderno del Consejo de Estado. 2 de 6

Radicación: 73001-23-33-000-2018-00394-01 (66451) Demandante: Nación-Ministerio del Interior Demandado: municipio de Cunday Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ “PRIMERO: ACCEDER parcialmente a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: LIQUIDAR el convenio interadministrativo M-1493 del 15 de septiembre del 2016, por valor de $0

TERCERO: CONDENAR en costas a la Nación-Ministerio del Interior. Se fijan las agencias en derecho en la suma equivalente al 20% de las pretensiones denegadas, conforme las consideraciones expuestas en la parte motiva

[…]”.

9. El juzgador de primera instancia puso de presente que, aunque se había elevado una pretensión de incumplimiento contractual, la propia entidad demandante aportó una certificación del subdirector de infraestructura del Ministerio del Interior, en la que se hizo constar que el municipio de Cunday “dio cumplimiento a todas las obligaciones establecidas en el convenio”.

10. Advirtió el Tribunal que existían otros documentos en los que la misma entidad demandante daba cuenta del cumplimiento cabal del convenio, dentro de los que se encontraba un informe de interventoría en el que constaba el cumplimiento de las obras pactadas. Señaló que existían pruebas suficientes para concluir que el municipio de Cunday había cumplido con las obligaciones pactadas.

11. Concluyó que se había “activ[ado] un medio de control sin causa para demandar”. Indicó que la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y el Consejo Seccional de la Judicatura debían investigar la conducta de la parte actora, aunque en la parte resolutiva omitió remitir las copias a las referidas entidades. 1.4. Recurso de apelación

12. La parte demandante presentó un recurso de apelación5, en el que solicitó que se revocara el numeral 3 del fallo, relativo a las costas, para que, “en su lugar, no se condene en costas, ni agencias del derecho a la parte demandante”. Según sostuvo, en el proceso no se evidenciaba que se hubieran causado costas. Señaló, además, que le había informado al Tribunal, “en su debido momento”, que aunque las pretensiones económicas habían sido cumplidas por el Municipio, solicitó la liquidación judicial del convenio “en cero”.

13. En la oportunidad para alegar de conclusión, la parte demandante insistió en los argumentos expuestos en el proceso6. La parte demandada solicitó “confirmar en su integridad el fallo de primera instancia”7. El Ministerio Público

guardó silencio8. 5 Folios 242-246 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Samai, índice 14. 7 Samai, índice 15. 8 Samai, índice 16. 3 de 6

Radicación: 73001-23-33-000-2018-00394-01 (66451) Demandante: Nación-Ministerio del Interior Demandado: municipio de Cunday Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas en segunda instancia 2.1. Análisis sustantivo

14. De conformidad con las normas aplicables al caso y los motivos de la apelación, la Sala modificará la decisión de primera instancia, habida cuenta de la conducta de la parte actora y de que el Tribunal Administrativo de Tolima fijó las agencias en derecho con base en una norma que no resultaba aplicable.

15. Como lo concluyó el juzgador de primera instancia, el CPACA, a diferencia de Código Contencioso Administrativo (CCA), asumió un criterio objetivo, al determinar que en toda sentencia se debe disponer sobre la condena en costas. Por su parte, el Código General del Proceso (CGP) (al que se debe acudir por remisión expresa del artículo 188 del CPACA9) establece: “Artículo 366: Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto

por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”.

16. El Tribunal impuso una condena en costas, en la que se fijó como “agencias en derecho la suma equivalente al 20% de las pretensiones denegadas a la parte demandante, de conformidad con el Acuerdo 1887 de 2003 del 26 de junio ‘por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho’, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”.

17. Las agencias se fijaron en el 20% del valor de las pretensiones, en atención a que era ese el límite máximo permitido por el artículo 3.1.2. del Acuerdo 1887 de 2003; sin embargo, no advirtió el Tribunal que al asunto bajo trámite le eran aplicables las tarifas del Acuerdo PSAA16-10544, de 5 de agosto de 2016, en atención a que la demanda se presentó el 18 de mayo de 2018.

18. El artículo 5.1. del Acuerdo PSAA16-10544 estableció una tarifa máxima del 7.5% de lo pedido, para la primera instancia, en los procesos de mayor cuantía en los que se formulen pretensiones de contenido pecuniario. Ese debió haber

9 Artículo 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 4 de 6

Radicación: 73001-23-33-000-2018-00394-01 (66451) Demandante: Nación-Ministerio del Interior Demandado: municipio de Cunday Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ sido el límite máximo a imponer por concepto de agencias en derecho, por lo que procede modificar la Sentencia de primera instancia en ese punto.

19. A pesar de que el recurrente no hizo alusión expresa a la norma que disciplinaba su caso (a efectos de pretender la reducción de su condena), este asunto no puede resolverse sin pasar por alto que la condena en costas se hizo con fundamento en una norma que no resultaba aplicable. Al respecto, en relación con el alcance del recurso, vale la pena recordar la posición unificada de esta Corporación: […] las razones expuestas por el recurrente no constituyen un marco infranqueable para el juez de segunda instancia, dada la salvedad que viene por cuenta de los asuntos que por mandato constitucional o legal deben ser revisados siempre por el juez […] la competencia del juez de segunda instancia abarca los temas implícitos en aquellos aspectos que el recurrente propone, al sustentar el recurso de apelación de la sentencia.

Para la Sala, la apelación de un aspecto de la sentencia confiere competencia al juez de segunda instancia para resolver todos esos asuntos, puntos o elementos que estén comprendidos en el mismo, en algunas

ocasiones, inclusive, porque su mención resultaría ilógica, pero siempre que la revisión de esos asuntos le resulte favorable al recurrente”10.

20. Finalmente, se observa que el recurrente se limitó a señalar que las costas no se habrían causado y que se había liquidado judicialmente el convenio. Al respecto se debe advertir que las agencias en derecho están justificadas, como resultado de la intervención de la entidad demandada, quien, si bien no contestó la demanda, actuó en las distintas etapas que restaban del proceso. 2.2. Sobre la condena en costas en segunda instancia

21. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 5 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas de esta instancia al demandante. En los términos del artículo 5.1. del Acuerdo PSAA16-10544, de 5 de agosto de 2016, del Consejo Superior de la Judicatura, se fijan 4 salarios mínimos mensuales legales vigentes por concepto de agencias en derecho, comoquiera que el apoderado de la entidad demandada presentó alegatos de conclusión en esta instancia.

22. Esta condena parcial en costas se adopta porque, si bien, en la presente providencia se modifica parcialmente la sentencia de primera instancia, ello es el resultado del alcance del recurso de apelación y de los mandatos legales que deben ser revisados por el juez, así como de la actuación del recurrente, cuyas falencias, advertidas en la primera instancia, continuaron en el curso de esta instancia. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Plena de la Sección Tercera, Sentencia 9 de febrero de 2012. 5 de 6

Radicación: 73001-23-33-000-2018-00394-01 (66451) Demandante: Nación-Ministerio del Interior Demandado: municipio de Cunday Referencia: controversias contractuales Decisión: modificar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________

3. DECISIÓN

23. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima, el 17 de octubre de 2019, cuyo numeral tercero queda así: TERCERO: CONDENAR en costas a la Nación-Ministerio del Interior. Se fijan las agencias en derecho en la suma equivalente al 7.5% de las pretensiones denegadas, conforme las consideraciones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante.

Por Secretaría del Tribunal, se ordena liquidar las costas, que incluirán, por concepto de agencias en derecho, lo indicado en esta providencia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA 6 de 6