CE - 39_850012333000201300066011SENTENCIAFALLO20220509101301_TCListadoTitulados133124199568845846-2022

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022).

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 85001-23-33-000-2013-00066-01 (58.591)

Demandante: EVARISTO FUENTES SANTOS

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

EN LIQUIDACIÓN

Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA - CADUCIDAD DEL MEDIO

DE CONTROL EJERCIDO RESPECTO DE ACTO QUE NIEGA ADJUDICACIÓN DE BALDÍO Síntesis del caso: el actor solicitó al Incoder la adjudicación de un baldío, petición que la entidad le negó por encontrar que el predio estaba ubicado a menos de 5 kilómetros de una zona donde se hacía explotación de recursos naturales no renovables. El actor pretende la nulidad de los actos administrativos que le negaron la adjudicación; sin embargo, demandó cuando había operado la caducidad de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual se revoca la sentencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural en Liquidación (Incoder en Liquidación) y por la Agencia Nacional de Tierras (ANT) –entidad designada como sucesora procesal de la primera– contra la sentencia de 29 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal

Administrativo de Casanare (fls. 722 a 737 cdno. ppal.) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “1º DECLARAR LA NULIDAD de los actos acusados: Resolución 1323 del 21 de diciembre de 2009, Resolución 961 del 17 de diciembre de 2010 y Resolución 1017 del 5 de diciembre de 2011, expedidos por la Dirección Territorial Casanare del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER) - por los cuales denegó la adjudicación de un baldío a EVARISTO FUENTES SANTOS, expediente B85025000252009.

2º ORDENAR al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

(INCODER) EN LIQUIDACIÓN y a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS

(ANT) en calidad de sucesor procesal, que mediante acto de ejecución DECIDA de fondo la solicitud de adjudicación del predio baldío nacional denominado FINCA EL ROSARIO, ubicado en la vereda Manirotes del municipio de Paz de Ariporo, con extensión de 372 hectáreas 5699 m2, y lo ADJUDIQUE al peticionario, ahora demandante, EVARISTO FUENTES 2

Expediente: 85001-23-33-000-2013-00066-01 (58.591) Actor: Evaristo Fuentes Santos Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación de sentencia SANTOS, [sigue número de cédula de ciudadanía], previa actualización de información y verificación de los demás requisitos legales vigentes a la fecha de fallo. Término para expedir acto de ejecución: hasta dos (2)

meses siguientes a ejecutoria. 3º DENEGAR las demás pretensiones de la demanda. 4º Sin costas en la instancia. No obstante, se requiere a INCODER EN LIQUIDACIÓN y a la ANT como sucesor procesal, para que en el término de diez (10) días siguientes a notificación de la sentencia, sin esperar ejecutoria, acrediten el depósito de gastos y expensas de pericia a su cargo indicados en la motivación; si no lo hicieren oportunamente, la Secretaría expedirá las auténticas allí señaladas, con constancia de mérito ejecutivo, con destino a la UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER y comunicará las novedades al rector de la misma. 5º En firme lo resuelto, devuélvase remanente de depósito para gastos de impulso si lo hubiere; actualícese registro, expídase copia auténtica del fallo con destino a la parte demandante, con constancia del ejecutivo (obligación de hacer), déjese la copia de archivo judicial y archívese el expediente.” (fls. 737 y vlto. cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original).

I. ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito radicado el 3 de abril de 2013 (fl. 32 cdno. ppal.) el señor Evaristo Fuentes Santos presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 1 a 12 cdno. ppal.) con las siguientes súplicas: “1. Declarar NULA la Resolución no. 1323 del 21 de diciembre de 2009, a través de la cual negó la adjudicación de un terreno baldío, acto

administrativo ante el cual se interpuso el recurso de reposición, resuelto de manera negativa mediante Resolución no. 961 del 17 de diciembre de 2010.

2. Declarar nula la Resolución no. 1017, el (sic) día 5 del mes de diciembre del año de 2011, expedida por el INCODER, mediante el cual (sic) rechazó el recurso de reposición de revocatoria directa.

3. Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene, al INCODER, dar trámite a la adjudicación del terreno baldío denominado finca EL ROSARIO, localizado en la vereda Manirotes jurisdicción del municipio de Paz de Ariporo, Casanare, al señor EVARISTO SANTOS FUENTES, de conformidad con la Ley 1152 de 2007, especialmente su artículo 156 parágrafo único literal a).” (fl. 5 cdno. ppal. - mayúsculas del original).

Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 3

Expediente: 85001-23-33-000-2013-00066-01 (58.591) Actor: Evaristo Fuentes Santos Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación de sentencia 1) El 1º de marzo de 2005 el actor radicó ante el Incoder una solicitud de adjudicación del baldío finca El Rosario ubicado en la vereda Manirotes del municipio Paz de Ariporo. 2) El 21 de diciembre de 2009 mediante Resolución número 1323 la entidad negó la adjudicación con fundamento en el artículo 67 de la Ley 160 de 1994 porque el baldío estaba situado a menos de 5 kilómetros de zonas de explotación petrolera,

pozos Guahibos 1 (2828 metros) y Guacamayo 1 (2433 metros), decisión que fue recurrida en reposición. 3) El 17 de diciembre de 2010, a través de la Resolución número 961, la parte demandada revocó la anterior decisión debido a que los mencionados pozos estaban taponados y abandonados; no obstante, se denegó la adjudicación con fundamento en la cercanía a los pozos Guahibos 2 (2828 metros) y Primavera 1 (no se indicó distancia) y concedió la posibilidad de interponer nuevamente el recurso de reposición. 4) El 5 de diciembre de 2011 por Resolución número 1017 la entidad desestimó la impugnación del actor y confirmó la decisión recurrida. Cargos de la demanda El demandante considera que con el acto acusado se desconocieron los artículos 2, 5, 6, 13, 25, 29, 51, 58 y 64 de la Constitución Política y el artículo 156 de la Ley 1152 de 2007. La solicitud de nulidad se sustenta en “falsa motivación” porque la entidad pudo decidir con fundamento en la Ley 1152 de 2007 que prevé una distancia de 500 metros entre el baldío y los pozos petroleros; sin embargo, por la demora en el trámite esa disposición fue declarada inexequible en sentencia C-175 de 2009 de la Corte Constitucional, pronunciamiento que, en todo caso, dispuso que los trámites en curso debían continuar sobre el amparo de la norma declarada inconstitucional. Contestación de la demanda El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural en Liquidación (fls. 44 a 52 cdno. ppal.)

explicó que el baldío se encontraba a menos de 5 kilómetros de una zona de explotación de recursos naturales no renovables lo cual impedía adjudicarlo al actor. 4

Expediente: 85001-23-33-000-2013-00066-01 (58.591) Actor: Evaristo Fuentes Santos Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación de sentencia Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Casanare en providencia de 29 de septiembre de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda con los siguientes fundamentos: 1) A pesar de que los actos acusados se ajustan a la ley vigente al momento de su expedición lo cierto es que “se configura una causal de nulidad sobreviniente que permite al juez acoger la pretensión subyacente al cuerpo integral de la demanda, con fundamento en la Ley 1728 de 2014 que redujo el área de exclusión al radio de 2.500 metros medidos desde el punto de explotación” (fl. 736 vlto. cdno. ppal.). 2) Ni durante el trámite administrativo como tampoco del proceso judicial se advirtieron situaciones que impidan la adjudicación “salvo la que correspondía al modificado radio de exclusión de cinco kilómetros, [en consecuencia] se proferirá fallo estimatorio y se ordenará que mediante acto de ejecución de la sentencia se haga la pertinente adjudicación” (fl. 736 vlto. cdno. ppal.). 3) Según el Decreto 2365 de 2015 el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural está actualmente en liquidación y la Agencia Nacional de Tierras, como sucesora procesal, será la encargada de cumplir el fallo porque a ella se le trasladaron las

funciones de dicha entidad según el Decreto 2363 del mismo año; sin embargo, para asegurar la “eficacia se librarán los mandatos tanto al INCODER EN LIQUIDACIÓN como a la ANT” (fl. 737 cdno. ppal. - mayúsculas del original). 4) El Incoder en Liquidación aún no consigna el saldo de los gastos y los honorarios causados por la práctica del dictamen pericial, en consecuencia, si la entidad o su sucesora procesal no pagan se expedirán copias de las respectivas providencias para que la Universidad Industrial de Santander persiga el recaudo. Recursos de apelación El Incoder en Liquidación y la ANT presentaron recursos de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (fls. 741 a 747 y 762 a 769 cdno. ppal.). 1) El Incoder en Liquidación, de una parte, insiste en que el baldío se encontraba dentro de la zona de exclusión de 5 kilómetros en los términos del artículo 67 de la Ley 160 de 1994 y, de otra, afirma que por motivo del proceso liquidatorio carecía 5

Expediente: 85001-23-33-000-2013-00066-01 (58.591) Actor: Evaristo Fuentes Santos Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación de sentencia de legitimación en la causa por cuanto “perdió plena competencia misional para adelantar las actividades en desarrollo de su objeto social, lo que impide atender las pretensiones del extremo actor” (fl. 768 cdno. ppal.). 2) La ANT cuestiona el fallo de primera instancia porque, a su juicio, el 7 de diciembre de 2016 finalizaba el plazo para la liquidación de la entidad, en

consecuencia, al momento del fallo el Incoder en Liquidación aún conservaba su capacidad procesal para actuar y, por lo tanto, no se puede condenar a la ANT a restablecer un derecho que no desconoció ni a asumir el pago de unas expensas que no causó. Actuación surtida en la segunda instancia Por auto de 28 de abril de 2017 (fl. 820 cdno. ppal.) se admitieron los recursos de apelación y el 30 de mayo de ese mismo año se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 824 cdno. ppal.), en dicho término el Incoder en Liquidación (fls. 827 a 832 cdno. ppal.) reiteró los argumentos expuestos en su impugnación y, por su parte, el demandante (fls. 833 a 839 cdno. ppal.) precisó que la ANT es la llamada a cumplir con la sentencia por ser la sucesora procesal de la extinta entidad; la ANT y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. Mediante auto de 12 de abril de 2018 (fls. 872 a 876 cdno. ppal.), ante la afirmación hecha por la parte demandante en sus alegatos de conclusión en el sentido de que los recursos de apelación debieron ser rechazados, se convalidó la sucesión procesal dispuesta en la primera instancia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural en Liquidación a la Agencia Nacional de Tierras, posteriormente, a través de auto de 2 de octubre de 2019 (fls. 922 a 926 cdno. ppal.) se negó la solicitud de prelación de fallo formulada por la parte actora.

II. CONSIDERACIONES

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia, 2) caso concreto, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 6

Expediente: 85001-23-33-000-2013-00066-01 (58.591) Actor: Evaristo Fuentes Santos Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación de sentencia Objeto de la controversia y decisión a adoptar La controversia planteada consiste en determinar, conforme a las apelaciones, si se debe revocar o modificar la decisión de primera instancia que anuló los actos acusados y ordenó a la entidad decidir la solicitud del actor.

Se revocará la sentencia impugnada porque el actor promovió las pretensiones de nulidad y restablecimiento cuando ya habían transcurrido más de 4 meses contados desde la notificación del último acto acusado. El caso concreto 2.1 La caducidad de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho Si bien en los actos acusados se adopta una decisión que involucra a un baldío lo cierto es que en ellos no se resolvió sobre la extinción de dominio de tierras incultas –artículo 52 de la Ley 160 de 1994–, sobre la clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación –artículo 48 ibidem– ni se dispuso la adjudicación –artículo 65 ibid.– que permita aplicarle una regla de caducidad distinta a la ordinaria. En efecto, frente a los actos enjuiciados no procede la nulidad de que trata el artículo

721 de la Ley 160 de 1994; nótese que el acto decide no adjudicar y el plazo de 2 años para demandar solo es aplicable cuando se demanda el acto que adjudica2. En consecuencia, como la ley no previó un término especial para cuestionar el acto administrativo que decide no adjudicar un baldío debe acudirse a las normas generales del Código Contencioso Administrativo (CCA) que, para el efecto, prevén un término de caducidad de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al 1 “La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el ‘Diario oficial’, según el caso.”. 2 El artículo 25 del Decreto 2664 de 1994, vigente al momento de presentación de la demanda, sobre el particular prevé: “Resolución de adjudicación. Si no se hubiere presentado oposición o ésta fuere extemporánea o hubiere sido resuelta desfavorablemente, y habiéndose satisfecho los requisitos contemplados en las leyes vigentes y en este Decreto, el Incora procederá a expedir la resolución de adjudicación del terreno baldío correspondiente, providencia que conforme a la ley agraria constituye título traslaticio del dominio y prueba de la propiedad, la que será notificada en forma personal al Agente del Ministerio Público Agrario, al peticionario y al opositor, si lo hubiere, en la forma prevista en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.”. 7

Expediente: 85001-23-33-000-2013-00066-01 (58.591)

Actor: Evaristo Fuentes Santos Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación de sentencia de la notificación de la respectiva decisión –numeral 2 del artículo 136 del CCA– cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo.

Se aclara que el término para demandar comenzó a correr el 19 de enero de 2012 en vigencia del CCA y no del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), por tanto, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 desde esa fecha se computa el término de 4 meses en comento. Así las cosas, se tiene que la Resolución número 1017 de 5 de diciembre de 2011 que decidió el último recurso de reposición promovido por el actor se notificó el 19 de enero de 2012 (fl. 21 cdno. ppal.), en esa medida la demanda se podía promover hasta el 20 de mayo de 2012; no obstante, el actor solo acudió a la jurisdicción el 3 de abril de 2013 (fl. 32 cdno. ppal.) cuando ya había operado la caducidad del medio de control jurisdiccional ejercido, sin que el trámite conciliatorio surtido entre el 23 de octubre3 y el 5 de diciembre de 2012 tenga alguna incidencia en el cómputo porque este también se promovió extemporáneamente, por lo tanto, se revocará la nulidad declarada en la primera instancia y el restablecimiento del derecho ordenado porque operó el mencionado fenómeno extintivo para el ejercicio oportuno del derecho de acción.

Conclusión Se revocará la sentencia impugnada para en su lugar declarar la caducidad del medio de control ejercido con la demanda. Condena en costas En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 4) del Código General del Proceso la parte demandante resultó vencida y por lo tanto asumirá las costas de ambas instancias, la condena incluirá las agencias en derecho que para esta instancia se fijan en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la 3 Aunque en la constancia se indica que la fecha de presentación de la solicitud de conciliación fue el 23 de octubre de 2011, se entiende que hay un error en el año porque en el documento se enuncia la Resolución número 1017 de 5 de diciembre de 2011 que, no existía en octubre de ese mismo año (fl. 29 cdno. ppal.), en todo caso, si en gracia de discusión se toma el 23 de octubre de 2011 como fecha de presentación de la solicitud de conciliación lo cierto es que en virtud del artículo 21 de la Ley 640 de 2001 la suspensión del término de caducidad solo iría hasta el 23 de enero de 2012, en consecuencia, las pretensiones promovidas el 3 de abril de 2013 tambien estarían caducadas. 8

Expediente: 85001-23-33-000-2013-00066-01 (58.591) Actor: Evaristo Fuentes Santos Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación de sentencia ejecutoria de esta providencia en atención al concepto y los criterios definidos para su causación en el Acuerdo número 1887 de 2003 del Consejo Superior de la

Judicatura, aplicable al caso por razón de la época de presentación de la demanda. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º) Revócase la sentencia de 29 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. 2º) Declárase de oficio probada la excepción de caducidad del medio de control jurisdiccional ejercido con la demanda. 3º) Niéganse las súplicas de la demanda. 4º) Condénase en costas de ambas instancias al demandante y fíjanse las agencias en derecho en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la ejecutoria de esta providencia. 5º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente)

FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.