CE - 40_110010326000201400072001SENTENCIA20220610131118_TCListadoTitulados133131845998052378-2022

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, cuatro (4) de mayo de dos mil veintidós (2022).

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2014-00072-00 (51.299)

Demandante: EDGAR ELIECER MOJICA MARTÍNEZ

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA

Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Asunto: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA - INEPTITUD DE LA DEMANDA POR ATACAR ACTO DE TRÁMITE Síntesis del caso: el actor presentó una propuesta de contrato de concesión minera la cual fue rechazada en un principio a través de la Resolución número 1565 de 15 de abril de 2013; sin embargo, dicha decisión fue revocada por la Resolución número 5213 de 11 de diciembre de 2013 la cual dispuso continuar con el respectivo procedimiento. El demandante pretende la nulidad del acto que ordenó proseguir con las actuaciones.

La Sala decide en única instancia la demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho presentada el 10 de junio de 2014 (fl. 2 cdno. ppal.) por Edgar Eliecer Mojica Martínez en contra de la Agencia Nacional de Minería (ANM) (fls. 2 a 10 cdno. ppal.).

I. ANTECEDENTES Las pretensiones En el escrito de la demanda el actor elevó las siguientes súplicas:

“Con la presente demanda, solicito muy respetosamente se declare:

1. La nulidad de la Resolución No. 005213 del día 11 del mes de diciembre del año dos mil catorce (2013) (sic) expedida por el señor IVÁN DARÍO GIRALDO RESTREPO, mediante el cual se REVOCA la Resolución No. 001565 del 05 de abril de 2013, y en su parte motiva aduce [en el original no se transcribió nada]. 2, Que como consecuencia de lo anterior se dé viabilidad a la propuesta No. KCD-08031 en los términos y bajo la normatividad en que fue radicada; tal como lo dejaba ver el artículo 16 de la Ley 685 de 2001. ‘Validez de la propuesta. La primera solicitud o propuesta de concesión,

2

Expediente: 11001-03-26-000-2014-00072-00 (51.299) Actor: Edgar Eliecer Mojica Martínez Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de única instancia mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales’.

3. Se ordene a la Agencia Nacional de Minería se le de viabilidad a la propuesta KCD-08031, bajo la normatividad de la Ley 685 de 2001, la cual era la norma que regía para el momento de los hechos.

4. Se ordene a la agencia nacional de minería no aplicar decretos ni

resoluciones que fueron promulgadas posteriores (sic) al año 2009 a la solicitud KCD-08031 toda vez que vulneran el artículo 58 de la Constitución Política Colombiana.

5. Se ordene a la Agencia Nacional de Minería que se restablezca los derechos constitucionales del Articulado 2, 6, 13, 25, 29, 58 que fueron vulnerados con la expedición de las resoluciones 001565 y 005213.

6. Se le ordene a la Agencia Nacional de Minería aplicar correctamente las leyes frente a las solicitudes KCD-08021, KCD-08022 y KCD-08031, por que dejan de aplicar el artículo 16 y el artículo 271, frente a las solicitudes pero aplican leyes que fueron promulgadas un año después de radicada la propuesta, como fue la Ley 1382 del año 2010.

7. Así mismo se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en la legislación CCA.” (fls. 5 y 6 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original).

Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El 12 de junio de 2008, se terminó el contrato número 01-096-96 que amparaba la explotación minera desarrollada por el demandante y el 12 de marzo de 2009 se eliminó dicho contrato del registro minero. 2) El 13 de marzo de 2009, a las 8.02.22 a m, la señora Faride Abuchaibe radicó ante el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) –entidad

encargada en ese momento de las concesiones mineras, hoy corresponde a la ANM– la propuesta de contrato de concesión minera con placa número KCD-08021 respecto del terreno donde se desarrollaba el contrato desanotado el día anterior; a las 8.02.45 a m, la señora Mariela Ricaurte presentó una propuesta en igual sentido con placa número KCD-08022 y, a las 8.03.28, a m el actor hizo lo mismo con placa número KCD-08031. 3

Expediente: 11001-03-26-000-2014-00072-00 (51.299) Actor: Edgar Eliecer Mojica Martínez Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de única instancia 3) El 14 de febrero de 2011, el actor presentó quejas disciplinarias ante la Procuraduría General de la Nación en contra de varios funcionarios del Ingeominas porque el apellido de la gerente de fiscalización minera de dicha entidad, Ruby Abuchaibe, coincidía con el de la peticionaria en la solicitud con placa número KCD08021. 4) El 17 de enero de 2012, en la reevaluación jurídica el Ingeominas descartó la superposición total frente a la solicitud número FL7-155 advertida en la primera evaluación, la cual correspondía a la solicitud que en su momento sustentó la celebración del contrato número 01-096-96; no obstante, concluyó que el área adjudicable era de 0,00002 hectáreas por una superposición parcial con las solicitudes números KCD-08021 y KCD-08022, extensión en la cual no podía desarrollarse un proyecto de minería. 5) El 28 de febrero de 2013, en otra reevaluación jurídica, la ANM determinó que la

solicitud del actor no cumplía con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 685 de 2001 porque en 0,00002 hectáreas no era posible adelantar un proyecto de minería. 6) El 15 de abril de 2013, a través de la Resolución número 1565, la ANM rechazó y archivó la propuesta de contrato de concesión minera del actor con fundamento en las evaluaciones jurídicas por la superposición parcial con las solicitudes números KCD-08021 y KCD-08022, y porque incumplía el artículo 1º de la Ley 685 de 2001 ya que en 0,00002 hectáreas no era viable desarrollar un proyecto minero. 7) La ANM archivó las peticiones con placas números KCD-08021 y KCD-08022 el 15 de julio de 2013 y el 20 de junio del mismo año, respectivamente. 8) El 11 de diciembre de 2013, mediante la Resolución número 5213 –el acto acusado–, la ANM resolvió el recurso de reposición promovido por el actor, revocó la decisión de rechazar y archivar su solicitud porque ninguna disposición establecía un número mínimo de hectáreas para adelantar un proyecto de minería y dispuso la continuidad del trámite. 4

Expediente: 11001-03-26-000-2014-00072-00 (51.299) Actor: Edgar Eliecer Mojica Martínez Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de única instancia Cargos de la demanda El demandante consideró que fueron desconocidos los artículos 2, 6, 13, 25, 29, 58, 89 y 209 de la Constitución Política y la vigencia de la Ley 685 de 2001.

La solicitud de nulidad se sustentó, de una parte, en la transgresión del debido proceso porque la entidad demandada no tuvo en cuenta al momento de proferir el acto acusado que aún cursaban dos investigaciones disciplinarias en contra de los funcionarios del Ingeominas, y de otra, en la aplicación de la Ley 1382 de 2010 para la reevaluación jurídica de 17 de enero de 2012 porque en realidad debió emplearse la Ley 685 de 2001, vigente al momento de presentarse la solicitud. Trámite y contestación de la demanda Por auto de 22 de septiembre de 2017 (fls. 114 a 118 cdno. ppal.) se admitió la demanda, providencia notificada en forma personal al presidente de la Agencia Nacional de Minería el 7 de marzo de 2018 (fl. 152 cdno. ppal.). El 5 de junio de 2018, la entidad contestó la demanda (fls. 165 a 177 cdno. ppal.) y propuso las excepciones de i) “ineptitud de la demanda por carencia de objeto” porque el acto acusado favoreció al demandante cuando dispuso la continuidad del procedimiento precontractual, iii) “presunción de legalidad de la Resolución número 5213 del 11 de diciembre de 2013” pues se expidió con fundamento en las disposiciones aplicables, iii) “inexistencia de prueba de la cuantía frente a las pretensiones de contenido económico” en tanto el acervo probatorio presentado por el actor no acredita los perjuicios económicos que afirmó padecer. Alegatos de conclusión Celebrada la audiencia inicial el 26 de septiembre de 2018 (fls. 235 a 246 cdno.

ppal.) y practicadas las pruebas decretadas en esa oportunidad, mediante providencia de 24 de mayo de 2021 (medio magnético disponible en índice 71 del aplicativo SAMAI) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. En dicho término, el actor (medio magnético disponible en índice 74 en el aplicativo SAMAI) solicitó que se condene a la entidad demandada al pago de mil (1.000) 5

Expediente: 11001-03-26-000-2014-00072-00 (51.299) Actor: Edgar Eliecer Mojica Martínez Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de única instancia salarios mínimos legales mensuales vigentes a título de restablecimiento del derecho por los perjuicios causados; por su parte, la entidad demandada (medio magnético disponible en índice 75 en el aplicativo SAMAI) explicó que el 21 de marzo de 2014 hizo un requerimiento al demandante y ante el silencio de este dio por desistida la propuesta del contrato mediante la Resolución número 4843 de 2 de diciembre de 2014, confirmada por la Resolución número 283 de 21 de enero de 2016, el Agente del Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y decisión a adoptar, 2) el caso concreto y, 3) condena en costas.

Objeto de la controversia y decisión a adoptar

La controversia planteada en término1 consiste en determinar, conforme a la demanda, si se debe anular la Resolución número 5213 de 11 de diciembre de 2013 proferida por la Agencia Nacional de Minería por desconocer el derecho del debido proceso o por no aplicar la norma vigente al momento en que inició el procedimiento. Sin embargo, la Sala advierte que el actor demandó la nulidad de un acto de trámite que no decidió de fondo la propuesta de contrato de concesión minera ni terminó el procedimiento lo cual obliga a declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda e inhibirse para pronunciarse sobre las pretensiones del actor. El caso concreto 1) Con la presentación de la propuesta de contrato de concesión el actor inició un procedimiento para definir si esta era aceptada o rechazada por la autoridad minera (artículos 270, 274 y 279 de la Ley 685 de 2001). 1 La Resolución número 5213 se notificó el 19 de diciembre de 2013 (p. 365 del archivo KDC08031(2).pdf del disco compacto en fl. 135 cdno. ppal.), el término de caducidad se suspendió entre el 28 de marzo y el 27 de mayo de 2014 (fl. 32 cdno. ppal.) y la demanda se presentó el 10 de junio de 2014 (fl. 2 cdno. ppal.). 6

Expediente: 11001-03-26-000-2014-00072-00 (51.299) Actor: Edgar Eliecer Mojica Martínez Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de única instancia 2) Así, la propuesta del demandante fue inicialmente rechazada y archivada por la

Resolución número 1565 de 5 de abril de 2013 proferida por la ANM en cuya parte resolutiva se dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO.- Dejar sin efecto el auto GCTM No. 000582 del 6 de agosto de 2010, respecto a la propuesta Nº KCD-08031, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia2. ARTÍCULO SEGUNDO.- Rechazar la propuesta de contrato de concesión minera No. KCD-08031, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído. ARTÍCULO TERCERO.- Notifíquese la presente resolución personalmente al señor EDGAR ELIECER MOJICA MARTÍNEZ, o en su defecto procédase mediante edicto. ARTÍCULO CUARTO.- Contra el artículo primero de este pronunciamiento no procede recurso alguno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 01 de 1984, contra los demás artículos procede el recurso de reposición, el cual puede interponerse dentro los cinco (5) días siguientes a su notificación personal o por edicto, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 51 del Decreto 01 de 1984 y según lo expuesto en el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. ARTÍCULO QUINTO.- Ejecutoriada esta providencia, a través del Grupo de Información y Atención al Minero de la Vicepresidencia de contratación y Titulación, procédase a la desanotación del área del sistema gráfico del catastro minero colombiano y efectúese el archivo del referido expediente.” (fl. 24 vlto. cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas

del original y negrillas adicionales). 3) Sin embargo, la Resolución número 5213 de 11 de diciembre de 2013 –única decisión demandada–, que resolvió el recurso de reposición promovido por el actor, dispuso revocar el rechazo y el archivo de la solicitud y, además, ordenó continuar con el respectivo trámite, así: “ARTÍCULO PRIMERO.- Revocar la Resolución No. 1565 del 5 de abril de 2013 ‘por medio de la cual se rechaza y se archiva a la propuesta de contrato de concesión Nº KCD-08031’, con excepción de la decisión 2 En la parte motiva del acto se indicó: “Que mediante auto GCTM No. 000582 del 6 de agosto de 2010, el Grupo de Contratación y Titulación Minera requirió a los proponentes para que acrediten el cumplimento de los requisitos adicionales establecidos en la Ley 1382 de 2010. Que en aras de garantizar el debido proceso que debe regir a todas las actuaciones administrativas, teniendo en cuenta que el auto antes mencionado adolece de irregularidades de carácter formal y sustancial, por lo que se hace necesario dejar sin efecto las consecuencias jurídicas del mismo, citado (sic) frente a la propuesta Nº KCD-08031.” (fl. 24 vlto. cdno. ppal.). 7

Expediente: 11001-03-26-000-2014-00072-00 (51.299) Actor: Edgar Eliecer Mojica Martínez Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de única instancia adoptada en su artículo primero; de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Notifíquese personalmente al señor EDGAR ELIECER MOJICA MARTÍNEZ, o en su defecto procédase mediante edicto. ARTÍCULO TERCERO.- Contra el presente acto administrativo no procede recurso por la vía gubernativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 del Decreto 01 de 1984. ARTÍCULO CUARTO.- Ejecutoriada y en firme la presente providencia devuélvase el expediente al Grupo de Contratación Minera para continuar con el trámite correspondiente.” (fl. 31 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original y negrillas adicionales). 4) Precisado lo anterior, debe advertirse que en vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto-Ley 01 de 1984)3, según lo expresa e inequívocamente dispuesto en el inciso final del artículo 50, se catalogan como “actos definitivos” aquellos “que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”4. En ese contexto normativo, es evidente que el citado acto no concluyó la actuación administrativa pues, de un lado, en ningún momento adoptó una decisión que decidiera directa o indirectamente el fondo del asunto relacionado con la posibilidad de suscribir o no un contrato de concesión minera y, de otro, tampoco hizo imposible proseguir con la actuación porque, precisamente dispuso que esta continuara –a diferencia de la Resolución número 4843 de 2 de diciembre de 2014 que declaró el

desistimiento del trámite que el acto acusado ordenó continuar (p. 41 del archivo KDC-08031(1).pdf del disco compacto en fl. 135 cdno. ppal.)–, en consecuencia, la resolución atacada es de puro trámite y por lo tanto no susceptible de control jurisdiccional. En otros términos, en el procedimiento iniciado por el demandante el acto definitivo que puede afectar sus intereses lo constituye aquel que niegue parcial o totalmente 3 Normativa aplicable al presente asunto en cuanto al trámite administrativo por razón de los dispuesto en la norma de transición normativa contenida en el inciso tercero del artículo 308 de la Ley 1437 (CPACA), por el hecho de que la respectiva actuación administrativa objeto de examen tuvo inicio el 13 de marzo de 2009, es decir, con antelación a la vigencia del CPACA la cual inició el 2 de julio de 2012. 4 Similar disposición consagra actualmente el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011. 8

Expediente: 11001-03-26-000-2014-00072-00 (51.299) Actor: Edgar Eliecer Mojica Martínez Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de única instancia la propuesta de contrato de concesión minera o que haga imposible proseguir con las actuaciones, por lo que es totalmente claro que la decisión de continuar con la gestión de dicha solicitud constituye apenas un acto de trámite y aunque es posible cuestionar las irregularidades presentadas durante el trámite ello solo procede cuando se discute la legalidad del acto definitivo.

En consecuencia, como en este caso concreto la controversia recae sobre un acto

de trámite no susceptible de control jurisdiccional la Sala debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda e inhibirse de pronunciarse sobre las pretensiones, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 que impone al juez administrativo declarar de oficio todas las excepciones que encuentre acreditas en el proceso, norma legal aplicable al proceso de la referencia en virtud de lo establecido en el inciso segundo del artículo 308 de la Ley 1437 (CPACA), por cuanto aquel inició el 10 de junio de 2014, ya en vigencia de esa codificación. Condena en costas En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 1) del Código General del Proceso la parte demandante resultó vencida y por lo tanto asumirá las costas, la condena incluirá las agencias en derecho que se fijan en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la ejecutoria de esta providencia en atención al concepto y los criterios definidos para su causación en el Acuerdo número 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, aplicable al caso por razón de la época de presentación de la demanda. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º) Declárase de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en el presente asunto y, por consiguiente, inhíbese de pronunciarse sobre las súplicas de la demanda.

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Expediente: 11001-03-26-000-2014-00072-00 (51.299) Actor: Edgar Eliecer Mojica Martínez Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de única instancia 2º) Condénase en costas a la parte demandante, liquídense por la secretaría e inclúyase por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de esta providencia. 3º) Ejecutoriada la presente sentencia archívese el expediente previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente)

FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.