CE-41000-23-31-000-2001-0490-01(ACU)-2001

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos mínimos para su prosperidad Esta acción ha sido desarrollada por la Ley 393 de 1997, que señala los requisitos mínimos exigidos para su prosperidad, y que esta Corporación, en jurisprudencia reiterada ha resumido así: «a. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. b. Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a las cuales se reclama su cumplimiento (art. 5º y 6º), c. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción y omisión del exigido a cumplir o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8°) d. No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que de no proceder se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejercite la acción».

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia de 22 de octubre de 1998, Consejero

Ponente Juan de Dios Montes. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Características del deber jurídico / DEBER JURIDICO EN ACCION DE CUMPLIMIENTO En sentencia de 25 de enero de 2001, tratando de las características que debe revestir el deber jurídico cuyo cumplimiento se persigue, esta Sala expresó: “... es requisito indispensable para la procedencia de la acción, que la norma o el acto

administrativo cuyo cumplimiento se persigue, contenga una obligación o deber claro, expreso y exigible respecto de la autoridad y que no se trate de un precepto de carácter general o contentivo de una facultad discrecional, y respecto del cual se haya constituido la renuencia con arreglo al artículo 8º de la ley 393 de 1997.” Y sobre las razones de estas exigencias, se explicó: “... Las condiciones que debe tener la ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se impetre, deben ser semejantes a las del título ejecutivo, vale decir, contener una obligación clara, expresa y exigible. Ello debe ser así precisamente para evitar que una acción como la de cumplimiento pueda convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar....” ABANDONO DE RUTAS-Concepto y trámite a seguir / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia ante incumplimiento de actuación administrativa al configurarse el abandono de rutas / RUTAS - Su abandono obliga a apertura de licitación de adjudicación De lo anterior se concluye que la norma incumplida (artículo 40 Decreto 170 de 2001) establece el deber jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Neiva, de iniciar la actuación administrativa encaminada a verificar el abandono de las rutas en los términos del artículo 40 del Decreto 170 de 2001. Además, la propia entidad demandada reconoce que existen unas rutas en que no se está prestando el servicio de transporte para el cual fueron autorizadas y otras en que se ha disminuido la prestación del servicio, y ello exige que se inicie la actuación a

través de la cual se determine el abandono de las rutas previsto en la norma aludida. En consecuencia, se confirmará la sentencia del Tribunal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., once de octubre de dos mil uno Radicación número: 41000-23-31-000-2001-0490-01(ACU)

Actor: ORLANDO PERDOMO TOVAR Referencia: ACCION DE CUMPLIMIENTO (APELACIÓN SENTENCIA) Se decide la impugnación presentada por el apoderado de la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL HUILA Y CAQUETÁ – COOMOTOR LTDA., contra la sentencia de 13 de agosto de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila accedió a las pretensiones de la Acción de Cumplimiento instaurada. 1.- ANTECEDENTES ORLANDO PERDOMO TOVAR instauró Acción de Cumplimiento contra la

SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL DE NEIVA, en los

siguientes términos: 1.1.- Hechos Mediante el Decreto 080 de 1987, el Gobierno Nacional dejó el servicio de transporte urbano en manos de la Administración Municipal, ocasionando que el Alcalde o Director del organismo de tránsito de turno, en complicidad con los gerentes de las diferentes empresas transportadoras o de los propietarios de los vehículos y los transportadores, no se preocupen por cumplir con su objeto social, presentándose un manejo irresponsable al incrementarse el número de vehículos sin mediar estudio alguno, con graves consecuencias económicas para los

transportadores. La Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Neiva es la autoridad encargada de coordinar, controlar y vigilar todo lo relacionado con la problemática del transporte de la ciudad, y debe velar porque el servicio se preste en forma ordenada y eficiente en todos los sectores y se cumplan las normas vigentes en materia de transporte. En el período comprendido entre el 1º de julio y el 31 de diciembre de 1997, el entonces Director del Instituto de Tránsito y Transporte de Neiva, CARLOS ELCID BUENDÍA, en asocio del funcionario MARIO BENITO OTERO, y en complicidad con los Gerentes de las empresas de transporte urbano de Neiva, cambió irresponsable e ilegalmente unas capacidades transportadoras de bus a microbús y expidió, de manera irregular, unos actos administrativos que trajeron la agudización del caos vehicular en la ciudad, baja rentabilidad económica de los vehículos, quiebra del gremio transportador y mala imagen de la Administración Municipal y de las empresas. En 1998, el entonces Director del Instituto, hoy jefe de Planeación Departamental, Dr. IVÁN CORTÉS LOZADA, hizo elaborar una relación pormenorizada y detallada de los errores cometidos por sus antecesores y, analizándola, profirió la Resolución 415 de 26 de agosto de 1998, mediante la cual unifica, reorganiza y reenumera las rutas urbanas de Neiva. Debido al incremento sin estudio y sin control, desaparecieron los buses y las busetas y el organismo de tránsito no aplicó las sanciones correspondientes ni previó la catástrofe que se avecinaba, dando lugar a la desbandada de buses y

busetas hacia otras ciudades del país, porque el negocio para el transportador no era rentable en el municipio, pero sí lo era para las empresas y sus Gerentes, quienes venden y vendían desde 1997 las capacidades transportadoras en la modalidad de bus a 10 y 15 millones de pesos en 1997 y 1998, y a 20 y 25 millones de pesos en la actualidad. Desde 1999 hay buses y busetas de las diferentes empresas de la ciudad que no están sirviendo con sus rutas, como lo muestra el siguiente cuadro:

TIPO DE

RUT ORIGEN-DESTINO VEHÍCUL EMPRESA

A O 45 Inmaculada – Villa Amarilla Busetas Coomotor 46 Inmaculada – La Rioja Busetas Coomotor 47 Inmaculada – Limonar Busetas Coomotor 48 Alberto Galindo – Pozo Azul Busetas Coomotor 49 Alberto Galindo – Cr. 7 – Surabastos Busetas Coomotor 50 Alberto Galindo–Carbonell–La Busetas Coomotor Independencia 51 Alberto Galindo – Palmas – San Bernardo Busetas Coomotor 52 Inmaculada – Monserrate Busetas Coomotor 54 Alberto Galindo – Centro – Surabastos Busetas Coomotor 57 Limonar – Villa Cecilia Busetas Cootranshuil a 59 Chicalá – Pozo Azul Busetas Cootranshuil a 61 Villa Magdalena – Ipanema Busetas Cootranshuil a 62 Santa Rosa – Rafael Azuero Busetas Autobuses 66 Camelias – Palmas II – Inmaculada Busetas Flota Huila 68 Villa Cecilia – Surabastos Busetas Flota Huila 69 Villa Cecilia – Limonar Busetas Flota Huila

80 Surorientales – San Martín – Surabastos Buses Coomotor 81 Limonar – Centro – Surabastos Buses Coomotor 84 Estadio – Rafael Azuero Buses Coomotor 85 Estadio – Chapinero – Campo Núñez – Buses Coomotor Centro – Surabastos 86 Estadio – Los Parques Buses Coomotor 87 Pozo Azul – Galán - Santa Isabel – Buses Coomotor Centro – Surabastos 89 Caguán – Centro – Surabastos Buses Cootranshuil a 1.2.- Norma Incumplida Señala como norma incumplida el artículo 40 del Decreto 170 de 5 de febrero de 2001, «por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo, Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros», expedido por el Gobierno Nacional. 1.3. Autoridad Incumplida Como autoridad incumplida indica al Secretario de Tránsito y Transporte Municipal de Neiva. 1.4.- Las pretensiones Solicita el actor que se ordene al Secretario de Tránsito y Transporte de Neiva dar cumplimiento al artículo 40 del Decreto 170 de 2001, respecto al abandono de las rutas antes indicadas. 1.5. La renuencia Para dar cumplimiento a lo exigido en el artículo 10º, numeral 5, de la Ley 393 de 1997, el actor aportó el oficio radicado el 27 de abril de 2001, mediante el cual solicitó al Secretario de Tránsito y Transporte de Neiva el cumplimiento de la norma citada.

2. LA ACTUACIÓN PROCESAL

Admitida la demanda, se notificó a la autoridad demandada y a los Gerentes de las empresas COOMOTOR LTDA., FLOTA HUILA S.A., COOTRANSHUILA LTDA., COOTRANSNEIVA LTDA. y AUTOBUSES S.A., algunos de los cuales presentaron respuesta en los siguientes términos:

2.1. COOMOTOR LTDA.

Manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda por cuanto no tienen sustento fáctico ni jurídico y propone como excepciones que la empresa no ha abandonado sus rutas, como lo alega el actor; que el artículo 40 del Decreto 170 de 2001, requiere para su cumplimiento de una actuación administrativa que verifique sus supuestos fácticos para llegar a las consecuencias jurídicas previstas. Además –diceCOOMOTOR ha interpuesto una Acción de Cumplimiento para lograr que las rutas que se pide declarar vacantes sean prestadas por microbuses, por ser estos vehículos los preferidos por la comunidad, demostrando que la empresa, lejos de abandonar sus rutas, está optimizando sus servicios.

2.2. COOTRANSNEIVA LTDA.

Argumenta que es cierto que con la expedición de la Resolución 415 de 26 de agosto de 1998, el Gobierno Municipal reorganizó y reenumeró las rutas de transporte público de la ciudad y la asignación de rutas a las empresas que prestan el servicio público de transporte. También es cierto que desde 1999 existen rutas en la modalidad de buses y busetas asignadas a las diferentes empresas de transporte que no están prestando el servicio desde hace mucho más de seis (6) meses, situándose dentro de los presupuestos señalados por el artículo 40 del Decreto 170 de 2001,

que debe ser aplicado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Neiva declarando abandono de esas rutas, para proceder a la apertura de la licitación pública correspondiente, previo estudio para determinar la necesidad de ingreso de dichos vehículos a la prestación del servicio. Señala que además de los argumentos legales para declarar el abandono de las rutas, existen razones de conveniencia para todo el sector público urbano de Neiva.

2.3. SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE NEIVA.

Mediante apoderado, contesta que se opone a las pretensiones del demandante porque el servicio público de transporte tiene como beneficiario directo a la comunidad y, con lo solicitado, se podrían ver perjudicados los usuarios, que según el origen y destino de las rutas, en su gran mayoría son de estratos 1 y 2, o sea que se lesionaría a los ciudadanos de Neiva más necesitados. Advierte que el Gobierno Nacional delegó ciertas funciones en los entes territoriales, entre ellas la del transporte público urbano. En cuanto a las normas que rigen el manejo interno del transporte, está establecida por cada empresa transportadora, anotando que sin embargo el artículo 6º del Decreto 170 de 2001 fijó inicialmente las pautas sobre la relación de empresas y la persona que vincula un determinado vehículo. En este caso, la Secretaría de Tránsito tiene como función vigilar que se cumpla con la normativa vigente sobre transporte público. Anota que las rutas existentes han sido adjudicadas previos los estudios respectivos, sin embargo de lo cual se adelanta actualmente un estudio sobre reorganización y distribución de rutas que cubran todas las áreas urbanas y

suburbanas de Neiva, para una mejor prestación del servicio, desde el punto de vista de su comodidad, rapidez y fluidez, teniendo como objetivo el bien común y no el particular, como lo pretende el demandante. Señala que el cambio que se ha registrado en materia de servicio público de transporte en las grandes ciudades siempre está encaminado a renovar el servicio automotor, incluyendo modelo, comodidad y rapidez en beneficio del usuario, porque no es lógico contar con innumerables vehículos en mal estado que arriesgan la vida de los pasajeros, como era la gran mayoría de buses y busetas existentes en Neiva, mientras que hoy se ofrece un servicio con vehículos cómodos de máximo 20 pasajeros y a costos accesibles para todas las clases sociales. El estudio que se está adelantando tiene por objeto que se puedan programar las necesidades existentes en el área urbana y suburbana de Neiva para determinar qué rutas se requieren y en cuáles se está presentando deficientemente el servicio; y si existen rutas abandonadas, conocer porqué no se presta el servicio por cada empresa, o siendo el caso, revocar la adjudicación o, en su defecto, armonizar y renovar su funcionamiento con los vehículos que se requieran.

3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA.

El Tribunal ordenó al Secretario de Tránsito y Transporte Municipal de Neiva que en el término de cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, proceda a iniciar las actuaciones administrativas para dar cumplimiento al artículo 40 del Decreto 170 de 2001, en relación con el abandono de rutas por parte de las empresas de transporte público de Neiva. Fundamenta su decisión en que del artículo 40 del Decreto 170 de 2001 se

infiere que debe adelantarse una actuación administrativa donde se acredite, establezca y defina la existencia de los supuestos fácticos previstos en la norma (disminución del servicio, en más del 50%, durante 30 días consecutivos), lo cual impone que desde un comienzo se le respete el debido proceso a la afectada y que la actuación culmine con un acto administrativo En el presente caso, el actor solicitó a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Neiva aplicar el artículo 40 del Decreto 170 de 2001. A esta solicitud ,el Jefe de la Unidad de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito manifestó que antes de resolverla debía efectuarse un estudio para verificar lo informado y proceder a programar la operación de transporte público colectivo, esto es, optimizar los vehículos existentes asignándolos a cada una de las rutas y poder determinar si se requieren más vehículos o rutas, y si es necesario declarar la vacancia de algunas de estas y congelar la capacidad transportadora. De otro lado, el Secretario de Tránsito manifiesta que actualmente no se está realizando un estudio de programación operativa de transporte público, ya que debe ser elaborado por personal externo de la Administración, y ello supone un concurso y una contratación, que de iniciarse, los resultados sólo se conocerían en tres meses. Señala que también se pudo determinar que no se está prestando el servicio de transporte público en algunas rutas y en otras ha disminuido la prestación del servicio debido a que los vehículos han sido desvinculados de las empresas. De lo anterior, el Tribunal deduce que si bien el ente territorial no ha realizado un estudio sobre la problemática de transporte público en Neiva, se ha podido

comprobar que se está presentando el abandono de varias rutas por parte de las empresas prestadoras del servicio, y la disminución del servicio autorizado a éstas, lo que impone la aplicación de la norma citada como incumplida, iniciando la actuación correspondiente y respetando el debido proceso.

4. LA IMPUGNACIÓN El apoderado de COOMOTOR apeló la decisión del Tribunal, con las siguientes razones: El Consejo de Estado, en reiterada y uniforme jurisprudencia ha fijado una serie de lineamientos sobre la procedencia de la Acción de Cumplimiento, frente a los cuales la aquí instaurada no reúne los requisitos de procedibilidad. En consecuencia, debe revocarse el fallo y negarse las peticiones del actor. No cabe duda que son sabias las consideraciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia transcrita por el Tribunal, pero la materia objeto de esta controversia es completamente distinta de la del fallo impugnado.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 87 de la Carta Política, la acción de cumplimiento constituye un mecanismo constitucional de protección y aplicación de los derechos, que se caracteriza por permitir que se exija judicialmente a las autoridades públicas la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentre claramente previsto en la ley o un acto administrativo. Esta acción ha sido desarrollada por la Ley 393 de 1997, que señala los requisitos mínimos exigidos para su prosperidad, y que esta Corporación, en jurisprudencia1 reiterada ha resumido así: «a. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado

en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. b. Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a las cuales se reclama su cumplimiento (art. 5º y 6º), c. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción y omisión del exigido a cumplir o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8°) d. No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que de no proceder se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejercite la acción». En sentencia de 25 de enero de 2001, tratando de las características que debe revestir el deber jurídico cuyo cumplimiento se persigue, esta Sala expresó: “... es requisito indispensable para la procedencia de la acción, que la norma o el acto administrativo cuyo cumplimiento se persigue, contenga una obligación o deber claro, expreso y exigible respecto de la autoridad y que no se trate de un precepto de carácter general o contentivo de una facultad discrecional, y respecto del cual se haya constituido la renuencia con arreglo al artículo 8º de la ley 393 de 1997.” Y sobre las razones de estas exigencias, se explicó:2 “... Las condiciones que debe tener la ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se impetre, deben ser semejantes a las del título ejecutivo, vale decir, contener una obligación clara, expresa y exigible. Ello debe ser

así precisamente para evitar que una acción como la de cumplimiento pueda convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar. ...” 1 Sentencia de 22 de octubre de 1998, Consejero Ponente Dr. Juan de Dios Montes. 2 Sentencia de 30 de julio de 1998, Sección Segunda, Consejero Ponente. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Procede, pues, la Sala a determinar si el fallo de primera instancia se ajustó a los supuestos normativos que regulan la acción de cumplimiento y si, de acuerdo con las pruebas, la demandada incumplió el deber jurídico que, según los hechos de la demanda, consta de manera clara, expresa y exigible en el artículo 40 del Decreto 170 de 2001 (5 de febrero). La norma cuyo cumplimiento se persigue a través de esta acción, establece: «ARTÍCULO 40. ABANDONO DE RUTAS. Se considera abandonada una ruta cuando se disminuye injustificadamente el servicio autorizado en más de un 50% cuando la empresa no inicia su prestación en el término señalado en el acto administrativo correspondiente. Cuando se compruebe que la empresa de transporte abandona una ruta adjudicada durante treinta (30) días consecutivos, la autoridad de transporte competente revocará el permiso, reducirá la capacidad transportadora autorizada y procederá a la apertura de la licitación pública correspondiente». De acuerdo con las pruebas aportadas y del informe rendido por la entidad demandada se desprende: -5 La Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Neiva, actualmente no adelanta estudio alguno de Programación Operativa del Transporte

Público, aduciendo que debe ser elaborado por personal externo de la Administración, lo que supone un concurso y una contratación que, de iniciarse en el segundo semestre de este año, requeriría un término mínimo de tres (3) meses para conocer sus resultados. -6 Se determinó que las siguientes rutas no están prestando servicio de transporte:

Ruta No. ORIGEN DESTINO

45 Inmaculada Villa Amarilla 46 Inmaculada La Rioja 47 Inmaculada Limonar 49 Alberto Galindo Carrera 7ª - Surabastos 50 Alberto Galindo Carbonell – La independencia 52 Inmaculada Monserrate 57 Limonar Villa Cecilia 59 Chicalá Pozo Azul 61 Villa Magdalena Ipanema 68 Villa Cecilia Surabastos 69 Villa Cecilia Limonar 81 Limonar Centro - Surabastos 84 Estadio Rafael Azuero 86 Estadio Los Parques 89 Caguán Centro - Surabastos -5 Igualmente se estableció que en la actualidad existen rutas con disminución del servicio autorizado, por haberse desvinculado de las empresas algunos vehículos, a saber::

Ruta No. ORIGEN DESTINO

48 Alberto Galindo Pozo Azul 51 Alberto Galindo Palmas – San Bernardo 54 Alberto Galindo Centro – Surabastos 66 Camelias Palmas – Inmaculada 80 Surorientales San Martín – Surabastos 85 Estadio Chapinero - Campo Núñez – Centro – Surabastos De lo anterior se concluye que la norma incumplida establece el deber jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Neiva, de iniciar la actuación administrativa encaminada a verificar el abandono de las rutas en los términos del artículo 40 del Decreto 170 de 2001. Además, la propia entidad demandada

reconoce que existen unas rutas en que no se está prestando el servicio de transporte para el cual fueron autorizadas y otras en que se ha disminuido la prestación del servicio, y ello exige que se inicie la actuación a través de la cual se determine el abandono de las rutas previsto en la norma aludida. En consecuencia, se confirmará la sentencia del Tribunal. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada de 13 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 11 de octubre de 2001. OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente Ausente con excusa

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA