CE-41001-23-31-000-1992-06351-01(19382)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D. C., 12 de agosto de 2011

Radicación: 41001-23-31-000-1992-06351-01

Actor: Anselmo Sánchez Vargas

Demandado: Ministerio de Defensa-Policía Nacional

Expediente: 19.382

Naturaleza: Acción de reparación directa, segunda instancia Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de septiembre de 2000, proferida por

el Tribunal Administrativo de Descongestión de Bogotá D.C., Sección Tercera –Sala de Decisión-, por medio de la cual se decidió proferir fallo inhibitorio frente a las pretensiones de la acción de reparación directa interpuesta por Anselmo Sánchez Vargas contra el Ministerio de DefensaPolicía Nacional, en la cual se solicita que se declare responsable a dicha entidad de los perjuicios ocasionados al demandante por la retención supuestamente ilegal del vehículo automotor de su propiedad.

I. ANTECEDENTES

1. Síntesis del caso

1. El 29 de septiembre de 1990, agentes de la SIJIN de la Policía Nacional retuvieron el vehículo de servicio público intermunicipal marca Ford sedán modelo 1961, de propiedad del señor Anselmo Sánchez Vargas, con el propósito de inspeccionar sus sistemas de identificación y verificar si el bien había sido ingresado legalmente al país. Una vez realizadas las verificaciones correspondientes, pudo establecerse que los sistemas de identificación del vehículo habían sido alterados, y

que las marcas originales del automotor correspondían a un vehículo proveniente de Venezuela, razón por la cual se puso el carro a disposición de la Dirección General de Aduanas, entidad que profirió acto de decomiso el 2 de abril de 1992. El Tribunal a quo profirió sentencia inhibitoria por considerar que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la de reparación directa, y en esta instancia se resuelve el recurso de apelación contra dicha decisión presentado por la parte demandante.

2. Lo que se demanda

2. Mediante escrito presentado el 11 de febrero de 1992 ante el Tribunal Administrativo del Huila (fls. 12 a 18), el señor Anselmo Sánchez Vargas, actuando a través de apoderado, interpuso acción de reparación directa contra el Ministerio de Defensa-Policía Nacional, con el propósito de que se diera trámite favorable a las pretensiones que se citan a continuación: 1°. Declare que la NACIÓN-POLICÍA NACIONAL es administrativa y civilmente responsable de los perjuicios patrimoniales irrogados al actor ANSELMO SÁNCHEZ VARGAS con ocasión del decomiso y posterior pérdida del automóvil VX-0432 de servicio público, marca Ford, color blanco, modelo 1961, carrocería sedán, ocurrida el 29 de septiembre de 1990. 2°. En virtud de la declaración anterior condénese al ente demandado a pagarle a la parte actora el valor de los perjuicios materiales y morales conforme se acredite en el proceso. 3°. Condene al ente demandado a pagar las sumas correspondientes a la reparación de los perjuicios de que trata la petición anterior, indexadas

o ajustándose su valor a los índices de devaluación de la moneda o a los índices de incrementos de precios al consumidor.

3. Como fundamento de sus pretensiones, el demandante sostiene que la Policía Nacional incurrió en una falla del servicio cuando se retuvo el vehículo automotor de su propiedad, pues considera que los sistemas de identificación del vehículo se encuontraban en regla y que sobre dicho bien se habían hecho otras inspecciones por la entidad, en las que no se pusieron de presente las supuestas alteraciones que después sirvieron de base para la incautación del vehículo el 29 de septiembre de 1990. Afirma que existió “... Una falla en el servicio por parte de la Policía Nacional –SIJINpor cuanto expidió el certificado el 28 de abril de 1988 sin haber objetado los sistemas de identificación del automotor… al haber permitido la prestación del servicio público de transporte de pasajeros durante cerca de 2 años sin ningún problema y al retener y decomisar el vehículo para dejarlo por cuenta de la Aduana por causas de la alteración de los sistemas de identificación que no habían informado y que no son reales” (folio 15).

3. Trámite procesal

4. El Ministerio de Defensa-Policía Nacional contestó la demanda (folios 40 y siguientes) solicitando que se practicaran algunas pruebas encaminadas a “demostrar que los hechos que dieron origen a la demanda no constituyen falla del servicio”.

5. Surtido el trámite de rigor, y practicadas las pruebas decretadas1, el Tribunal de primera instancia corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión2, oportunidad procesal de la cual se

hizo uso así:

5.1. El agente del Ministerio Público (folio 159) solicitó que se denegaran las súplicas de la demanda pues, según considera, no existió falla del servicio predicable de la Policía Nacional, pues con los estudios practicados sobre el vehículo pudo demostrarse que “… sus sistemas originales de identificación habían sido adulterados mediante remoción de las plaquetas correspondientes y regrabación fraudulenta de la respectiva numeración, por lo cual, el vehículo fue puesto a disposición de la Aduana Nacional, quien luego del proceso de análisis de su origen o procedencia, dispuso a través de la Resolución 678 de 2 de abril de 1992, obrante en el proceso, el decomiso definitivo del mismo a favor de la Nación”. En ese orden, conceptuó la vista fiscal de primera instancia que la Policía Nacional actuó en cumplimiento de su deber legal y que, por tanto, no le asiste responsabilidad por los daños alegados en la demanda. 5.2. La parte actora (folios 167 y siguientes) reitera que el vehículo retenido 1 El a quo las decretó a través de auto del 18 de agosto de 1993 (folio 50). 2 En auto del 31 de octubre de 1997 (folio 158). por la Policía Nacional el 29 de septiembre de 1990 tenía sus dispositivos de identificación en regla, hecho que está demostrado porque la misma entidad expidió, el 28 de abril de 1988, una certificación en la que constaba que las marcas de individualización del vehículo estaban acordes con el ordenamiento jurídico, documento que sirvió al demandante para tener confianza en que la compra del automotor podía efectuarse sin

inconvenientes. 5.3. El Ministerio de Defensa-Policía Nacional (folios 169 y siguientes) manifestó que las pretensiones de la demanda debían ser denegadas, toda vez que el certificado expedido por la Policía Nacional el 28 de abril de 1988, que sirvió como muestra de confianza al demandante para la compra del vehículo, tenía una vigencia únicamente de un mes, y era deber del comprador adelantar una nueva revisión del automotor para cerciorarse de que el mismo no había sido adulterado en un momento posterior a la revisión inicialmente certificada. Agrega que en el momento en que se produjo la retención del carro del demandante, la Policía verificó que las marcas distintivas del mismo habían sido adulteradas, y procedió a su inmovilización en cumplimiento de normas de rango legal y reglamentario.

6. El Tribunal Administrativo de Descongestión de Bogotá D.C., Sección Tercera –Sala de Decisiónemitió sentencia de primera instancia el 14 de septiembre de 2000, en la que asumió las siguientes decisiones (folios 178 y siguientes): PRIMERO: Inhibirse para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Devuélvase el expediente al Director Seccional de Administración Judicial de Bogotá, para su traslado al Tribunal de origen

(acuerdo 810 de 2000 del Consejo Superior de la Judicatura) (folio 188). 6.1. El Tribunal de primera instancia consideró que como el decomiso del vehículo automotor de propiedad del demandante se efectuó mediante un acto administrativo expedido por la administración de aduanas, entonces la

acción que debía incoarse era la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la de reparación directa, razón por la cual consideró el a quo que era procedente la expedición de un fallo inhibitorio. En ese orden, el juzgador de primer grado manifestó: Mediante resolución número 678 de 2 de abril de 1992, se decomisó una mercancía a favor de la Nación, considerando que “el rodante encartado carece de sus sistemas originales pues sus dígitos de identificación como el número de chasis aparece regrabado y la serie a pesar de ser original se encuentra removida. El cambio de latas aunque se encuentra autorizado, la nueva unidad no demostró su legal introducción al territorio nacional, con lo que se demuestra que del vehículo inicialmente legalizado ya no queda ninguna de las partes básicas” (fl.61). Habiéndose agotado los trámites para surtir la notificación y vencidos los términos para interponer los recursos de ley, sin que ellos se hubieren interpuesto, quedó ejecutoriada la resolución el 11 de mayo de 1991. En estos términos el hecho de que el señor Anselmo Sánchez Vargas hubiese perdido el vehículo que había adquirido fruto de una compraventa no tuvo como causa la certificación expedida por la SIJIN del Departamento de Policía del Huila sino, la actuación administrativa que inició la Sijín Huila y culminó con la resolución de decomiso expedida por la Administración de Aduana de Bogotá, Dirección General de Aduanas. Era dentro de esta actuación administrativa que tenía que haber hecho valer las pruebas en virtud de las cuales se acreditara que el vehículo se

introdujo al país legalmente y que la identificación del mismo no había sido alterada. (…) En el presente caso el daño alegado por el actor se deriva de la decisión que puso fin a una actuación administrativa en virtud de la cual, se decomisó el vehículo que había adquirido el señor Sánchez Vargas a favor de la Nación (sic). En estos términos la acción procedente era la de nulidad con restablecimiento del derecho, previo agotamiento de la vía gubernativa, dirigida contra actos administrativos de contenido particular y con fines de restablecimiento (folios 186 y siguientes).

7. Contra la decisión antes reseñada, la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación (folio 191), en cuya sustentación

(folios 194 y siguientes) solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se accediera a las súplicas de la demanda, con base en los siguientes argumentos: 7.1. Considera que la indemnización del daño padecido puede ser demandada de la Policía Nacional, y no de la Dirección de Aduanas, en la medida en que fue dicha entidad la que realizó la aprehensión material del vehículo, hecho del cual se derivaron los perjuicios soportados por el actor, quien a partir de la incautación ya no pudo seguir derivando los beneficios económicos que percibía de la utilización del automóvil para el transporte público de pasajeros. 7.2. Agrega que, si se acogiera la tesis vertida por el Tribunal a quo en su sentencia, entonces se llegaría al absurdo de que ninguna arbitrariedad cometida por la Policía Nacional en ejercicio de sus funciones policivas, sería

demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante la acción de reparación directa. 7.3. Añade que está demostrada la falla del servicio cometida por la Policía Nacional en la incautación del vehículo automotor, pues éste fue adquirido por el demandante en un contrato de compraventa celebrado con todas las formalidades de ley, negocio que se perfeccionó con base en el certificado expedido por la Policía Nacional el 28 de abril de 1988, en el que consta que el automóvil marca Ford modelo 1961 de placas VX-0432 tiene sus sistemas de identificación correctos. Con base en lo anterior concluye que “… la expedición del aludido certificado aunado a la vetustez del modelo y su uso público y permanente en el departamento, incidieron de manera definitiva y categórica para que mi representado adquiriera el dominio del citado automotor y por ello la retención de que fuera objeto por parte de las mismas autoridades que habían certificado su legitimidad, se constituye en el hecho de la administración del cual se deriva el perjuicio cuya reparación se demanda”.

8. Una vez surtido el trámite correspondiente en la segunda instancia y corrido el traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión3, sólo el Ministerio de Defensa-Policía Nacional presentó su argumentación de cierre, en la que solicitó que se mantuviera la decisión asumida por el a quo. En respaldo de esa posición, manifestó que si lo que pretendía el demandante era la indemnización de los daños ocasionados con la compra de un automotor que no había sido importado debidamente, entonces debía demandar a la persona que le vendió el vehículo y no a la Policía Nacional, en la medida en que ésta entidad obró en cumplimiento de

sus deberes legales establecidos en el artículo 78 del Decreto 522 de 1971.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia 3 Mediante auto del 31 de julio de 2001 (folio 205).

9. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión, Sección Tercera –Sala de decisiónen un proceso que, por su cuantía (folio 23)4 determinada al momento de la interposición de la demanda, tiene vocación de doble instancia. Se aplican en este punto las reglas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 446 de

1998.

2. Hechos probados

10. Con base en las pruebas recaudadas en el proceso contencioso administrativo, valoradas en su conjunto, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes: 10.1. El 3 de noviembre de 1989, el señor Anselmo Sánchez Vargas se convirtió en propietario inscrito del vehículo marca Ford sedán modelo 1961 de placas VX-04-32 y chasis n.° 1E32W-132123, propiedad que le fue traspasada por el antiguo propietario inscrito del automotor, el señor José Enrique Bonilla Olave, según acta visible a folio 665. 4 En la demanda se estima la cuantía de la mayor pretensión, por concepto de perjuicios materiales, en la suma de $8 300 000. Por estar vigente al momento de la interposición del recurso de apelación que motiva esta instancia, se aplica en este punto el numeral 10º del artículo 2o del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de

anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en 1992 fuera de doble instancia, debía ser superior a seis millones ochocientos sesenta mil pesos ($6 860 000). 5 El formulario de traspaso también es visible a folio 5. Con la demanda igualmente se allegó copia auténtica del contrato de compraventa suscrito el 11 de abril de 1989 (folio 2), en el que aparece como vendedor el señor José Enrique Bonilla Olave y como comprador el señor Anselmo Sánchez Vargas. 10.2. El señor Anselmo Sánchez Vargas destinó el vehículo automotor a la prestación del servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros, afiliado a la cooperativa COOMOTOR6. 10.3. El día 29 de septiembre de 1990, el vehículo fue retenido e inmovilizado por agentes adscritos a la SIJIN de la Policía Nacional, y remitido a las autoridades aduaneras, en consideración a que “… se logró establecer que el citado, efectivamente ingresó al país de manera ilegal; al efectuarle el estudio técnico correspondiente se determinó que los sistemas de identificación que posee el automotor, son originales para Venezuela”7. El vehículo automotor fue retenido en momentos en que era conducido por el señor Anselmo Sánchez Vargas, y como motivo de la detención se expresó que se trataba de un carro modelo 1967 que estaba registrado como un automóvil modelo 1961, respecto del cual no existía documento de aduana que legalizara los cambios efectuados8. Para determinar la

identidad del vehículo se practicó un estudio técnico de sus improntas, con base en el cual se vertieron las siguientes conclusiones: Para esta marca y modelo, la casa fabricante lo identifica con un número de chasis, ubicado en el larguero derecho parte delantera cara superior, frente a la llanta, inicia con una estrella y termina con una estrella. Instala una plaqueta de serie, en el paral delantero de la puerta izquierda, asegurada por dos ojetes a presión. Por último graba un número de 6 Así consta en certificación expedida por el Jefe de Relaciones Industriales de la cooperativa COOMOTOR, allegada al presente trámite mediante oficio n.° 07438 del 11 de marzo de 1994 (folio 74). En esta constancia se especifica que el vehículo en mención cubría la ruta Neiva-Baraya, y que el mismo estuvo afiliado hasta el mes de agosto de 1991. 7 Citado del oficio n.° 0157/DPH-SIJIN-C/997 suscrito por el comandante del Departamento de Policía del Huila y dirigido al administrador de aduana interior, que reposa en copia auténtica a folio 77 del expediente. 8 Oficio del 1º de octubre de 1990, suscrito por el Técnico de Identificación de Automotores de la SIJIN adscrito al Departamento de Policía del Huila, dirigido al Jefe del Grupo Automotores del citado departamento (folio 79). seguridad, en el larguero derecho parte media, debajo de la puerta delantera, viene en la cara superior, en bajo relieve y debe coincidir con las numeraciones de serie y chasis. (…) Examinada la identificación del chasis, en el sitio exacto donde es

grabada por la ensambladora, se encontró el número AJ54GM12129, original para Venezuela. Frente a la identificación Venezolana se observa otra numeración 1E32W-132123, regrabada. Inspeccionada la plaqueta de serie, se ve instalada sobre el lomo de la puerta izquierda, con remaches a presión no originales y con numeración 1E32W-132123, original. (…) Vistos los puntos anteriores, se determina que el vehículo materia de estudio, queda identificado con el sistema original de chasis que posee (AJ54GM12129VENEZOLANO), por ser el auténtico de fábrica, el cual corresponde a un automóvil Ford de modelo 1967, de procedencia ilegal en el país. Se anexan improntas tomadas al automotor9. 10.4. El 1º de octubre de 1990, el señor Anselmo Sánchez Vargas presentó petición ante el Departamento de Policía del Huila, con la solicitud de que fuera devuelto el vehículo automotor que le había sido incautado, motivada en que el automóvil fue adquirido regularmente por el peticionario y en que el mismo no presenta las adulteraciones aducidas por los agentes de la SIJIN al momento de la incautación10. 9 El informe fue rendido mediante oficio del 5 de octubre de 1990, por el técnico de identificación de automotores de la SIJIN. En el expediente también reposa certificación expedida por el Jefe de Automotores de la SIJIN el 30 de octubre de 1990, en la que consta lo siguiente: “El automotor fue incautado el día 01-10-90, en la Plaza de Sampedro de ésta

ciudad en momentos que era conducido por su propietario. Al ser revisado e imprentado por los Técnicos del Grupo de Automotores, le fueron encontrados sistemas de identificación originales para Venezuela; lo que amerita que debe ser puesto a disposición de la Aduana Nacional” (folio 84). 10 Copia auténtica de la petición, y de sus documentos anexos, es visible a folios 85 y siguientes del expediente. 10.5. El derecho de petición referido en el acápite anterior fue contestado por el Departamento de Policía del Huila meditante oficio n.° 0133/DPH-SIJIN-C/997 del 9 de octubre de 1990, en el que se dijo que no era posible acceder a la solicitud del hoy demandante, comoquiera que el vehículo presentaba sistemas de identificación originales para Venezuela, lo que hacía perentoria su remisión a la Dirección de Aduanas Nacionales11. 10.6. De acuerdo con dictamen pericial contable rendido dentro del trámite contencioso el 26 de febrero de 1997 (folios 117 y siguientes), para la época de dicho informe el vehículo de placas VX-0432 tenía un valor actualizado de $8 000 000, y su inmovilización había arrojado pérdidas avaluadas en $31 003 000,oo. 10.7. El señor Anselmo Sánchez Vargas presentó denuncia penal por el supuesto delito de estafa, contra la persona que le había vendido el vehículo en cuestión – señor Enrique Bonilla Olave-, con ocasión de la cual se adelantó una indagación penal que culminó con el auto del 4 de marzo de 1991 proferido por el Juzgado 26

de Instrucción Criminal de Neiva, en el que se decidió inhibirse de abrir investigación alguna en contra del denunciado (folios 151 y siguientes). 10.8. Remitido el vehículo de propiedad del demandante a la Dirección General de Aduanas con sede en Bogotá, ésta dependencia emitió la Resolución n.° 678 del 2 de abril de 1992 “por medio de la cual se decomisa una mercancía a favor de la Nación” (folios 60 y siguientes de cuaderno anexo de pruebas), en la cual se resolvió “DECOMISAR a favor de la Nación la mercancía descrita en la parte motiva de esta providencia, aprehendida con Acta sin número de octubre 1/90, ingresada al Fondo Rotatorio de Aduanas con el Acta 209 de noviembre 20/90, avaluada en 11 Copia hábil del referido oficio se aprecia a folios 11 y 99 del expediente. $1.200.000.oo, por las razones expuestas”. Para tomar tal decisión, la Dirección General de Aduanas consideró que el vehículo en cuestión, de origen venezolano, había sido importado en forma irregular a Colombia, consideración que expuso en los siguientes términos: Que si bien es cierto esta Administración no pudo localizar la declaración de despacho n.° 03035/61 de la Aduana de Buenaventura, y que según el inciso 2° del artículo 10 del Código Contencioso Administrativo no puede ser exigida a los particulares; el rodante encartado carece de sus sistemas originales pues sus dígitos de identificación como el n.° del chasis aparece regrabado y la serie a pesar de ser original se encuentra removida. El cambio de latas aunque se encuentra autorizado, la nueva

unidad no demostró su legal introducción al territorio nacional, con lo que se demuestra que del vehículo inicialmente legalizado ya no queda ninguna de las partes básicas. En mérito de lo expuesto y con fundamento en lo establecido en el artículo 1° del Decreto 2274/89 en concordancia con el artículo 1° del Decreto 2352/89, este despacho considera que no se demostró la legal introducción del rodante al país, por lo que es de derecho ordenar su decomiso12. 10.9. El vehículo marca Ford modelo 1961, identificado con placas CX-0432 y con motor n.° 1E32W-132123, fue importado a través del puerto de Buenaventura según registro de aduana n.° 03035 del 20 de enero de 196113. No obstante, no existe en los archivos de la administración aduanera copia del citado registro de importación, 12 La copia auténtica de la resolución citada, y de la totalidad del expediente administrativo correspondiente al decomiso del bien, fue allegada al presente trámite contencioso mediante oficio n.° 07523 del 6 de abril de 1994 suscrito por la Jefe de la División de Documentación de la DIAN (folio 70 del cuaderno anexo). 13 Así consta en el certificado para registro en nueva residencia del vehículo, que se aprecia en copia auténtica a folio 52 del expediente. El mismo documento reposa en copia auténtica a folio 102. comoquiera que los documentos correspondientes fueron destruidos14. 10.10. El 11 de febrero de 1987, el referido automotor fue sometido a un proceso de

conversión en el establecimiento “Talleres Laverde” de Bogotá, en donde se efectuó un cambio de la latonería original -modelo 1961por nueva latonería correspondiente a un vehículo de la misma marca modelo 196715. No obstante, en el expediente no consta si el cambio de latonería implicó la alteración de las marcas de identificación que originalmente tenía el carro. 10.11. El 28 de abril de 1988, el vehículo en cuestión fue sometido a una revisión por parte del Departamento de Policía del Huila, en la que no se hizo ninguna anotación en relación con el origen de importación del vehículo (folio 4). Los datos consignados en el certificado expedido en esa fecha son los siguientes:

Clase: AUTOMOVIL, Marca: FORD, Tipo: SEDÁN, Modelo: 1961, Placa:

VX0432, Color: BLANCO, Serie: 1E32W-132123, Chasis: __________,

Motor: 1E32W-132123, Propietario: JORGE ENRIQUE BONILLA O, C.C.

12095.366, exp: NEIVA, Dirección: YAGUARÁ H, Tel: _______, ciudad:______, Motivo: REVISIÓN CERTIFICADA, Nota: ________. Se expide en original y no válida fotocopia, caducidad un (1) mes a partir 14 En el expediente consta copia auténtica del oficio n.° A04-DEL del 12 de diciembre de 1990 suscrito por el Jefe de la División Legal de la Dirección General de Aduanas con sede en Buenaventura, dirigido a la sede Bogotá, en el que se dice: “En atención a su telegrama

de la referencia y para fines de su competencia, me permito comunicar que la Declaración De Despacho para Consumo n.° 03035 de 1961, no existe toda vez que fue incinerada debido a los disturbios ocurridos en esta ciudad en el año de 1970 (…)” (folio 29 cuaderno anexo). 15 Según certificación expedida por el citado taller (folio 63), las labores de conversión se llevaron a cabo el 11 de febrero de 1987. Las partes utilizadas en la conversión fueron vendidas por la empresa “DOSMOPAR LTDA.” (factura visible a folio 64). La conversión fue autorizada por el Instituto Departamental de Transportes y Tránsito del Huila (folio 60). de la fecha de expedición.- 16.

4. Problema jurídico

11. Para emitir una decisión en el proceso de la referencia, la Sala deberá dar solución a los siguientes interrogantes: 11.1. En primer lugar, y previo al estudio de la existencia de los elementos básicos que componen la responsabilidad del Estado, la Sala deberá determinar si existió una indebida escogencia de la acción por parte del demandante y, en caso de que así hubiere sido, deberá establecerse si ese defecto sustantivo de la demanda conlleva a la expedición de un fallo inhibitorio por parte del juzgador, tal como lo hiciera el Tribunal a quo en la sentencia recurrida en apelación. 11.2. Establecido lo anterior, en caso de que sea improcedente la expedición del fallo inhibitorio que en este momento se revisa en alzada, la Sala deberá analizar si se presentó una falla del servicio por parte de la Policía Nacional por el hecho de

que dicha entidad expidió en el año 1988 un certificado que –supuestamentedaba cuenta sobre la legalidad del vehículo del demandante y, no obstante dicha convalidación, posteriormente lo retuvo con el argumento de que se trataba de un vehículo con los sistemas de identificación adulterados, que presuntamente había sido ingresado a Colombia en forma ilegal. Aquí debe estudiar la Sala si el procedimiento efectuado para inmovilizar y verificar la procedencia e identificación del vehículo en cuestión, estuvo acorde con las funciones que la entidad debía 16 Al respaldo de la certificación que se viene aludiendo consta una muestra de las improntas del motor del vehículo, y allí se observa que la sigla es 1E32W-132123. desempeñar.

5. Análisis de la Sala

12. En lo que tiene que ver con la indebida escogencia de la acción en que supuestamente incurrió el demandante al instaurar la acción de reparación directa contra la Policía Nacional, y no la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo de decomiso expedido por la Dirección General de Aduanas; se observa que, de acuerdo con reiterado criterio de esta Sala, el adecuado ejercicio de la acción es un requisito sustancial17 indispensable para que se pueda analizar de fondo un determinado caso. 12.1. Así, cuando el menoscabo cuyo restablecimiento se pretende tiene su causa en un acto administrativo, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que cuando el daño proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa, o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, lo

adecuado es la instauración de una acción de reparación directa; y en los eventos en que se trata de un perjuicio causado en el marco de una relación contractual, el mecanismo procesal procedente para obtener su reparación es el ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales. Al respecto, en la sentencia del 7 de junio de 2007 se dijo: 17 Que la adecuada escogencia de la acción es un requisito sustancial de la demanda, y no meramente formal, es un criterio que ha sostenido la Sala en forma reiterada y uniforme. Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera: auto del 22 de mayo de 2003, C.P. Ricardo Hoyos Duque, n.° interno 23532, radicación n.° 18001-2331-000-2002-00084-01; auto del 30 de marzo de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, n.° interno 31789, radicación n.° 17001-23-31-000-2005-00187-01; y auto del 19 de julio de 2006, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, n.° interno 30905, radicación n.° 25000-2326-000-2005-00008-01; entre otras. Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A; pero si el daño proviene

del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. Pero si el daño proviene, como lo dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción pro