CE-41001-23-31-000-1997-09483-01(7251)-2002

INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES - En demanda contra actos generales no se puede pedir restablecimiento de relaciones contractuales / INEPTA DEMANDA - Por indebida acumulación de pretensiones e indebida escogencia de la acción / INTERPRETACIONES DE LA DEMANDAAplicación El artículo 145 del C.C.A., modificado por el artículo 7º de la Ley 446 de 1998, establece que en los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones según el Código de Procedimiento Civil. Además de la indebida acumulación de pretensiones, se da una situación de improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho toda vez que, de una parte, dicho restablecimiento se quiere derivar de la nulidad de un acto administrativo que no crea ninguna situación individual o concreta en relación con los actores y, por el contrario, se trata de un acto administrativo general. Por ello, en principio, la acción que procede es la de nulidad, de suerte que se presenta una indebida escogencia de la acción. La indebida acumulación de pretensiones se configura por cuanto el restablecimiento del derecho que se persigue, amén de ser genérico e impreciso, está referido a una relación laboral contractual, como quiera que los actores eran trabajadores de la empresa liquidada, que, por su naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado, sus servidores tienen esa categoría por regla general, luego su relación es contractual y no legal y reglamentaria, salvo las excepciones taxativamente señaladas en sus estatutos conforme a la ley. Ello implica que esta jurisdicción no es competente para conocer de tales pretensiones, sino que ellas le corresponden a la jurisdicción ordinaria, luego el

juez ante quien se sometió el conocimiento del presente asunto no es competente para conocer de todas las pretensiones, lo cual hace que no se cumpla la regla del artículo 82, numeral 1, del C. de P.C., en el sentido de que para que proceda la acumulación de pretensiones el juez debe ser competente para conocer de todas. En resumen, la demanda es inepta tanto por indebida acumulación de pretensiones como indebida escogencia de la acción. Sin embargo, debiendo interpretar la demanda, la Sala la asumirá como de nulidad, habida consideración de que la pretensión respectiva se formula en la demanda y la jurisdicción es competente para conocerla, y se inhibirá respecto de las demás pretensiones por las razones atrás expuestas. ORDENANZA - Diferencia entre retiro del proyecto y suspensión del trámite / SUSPENSION DE TRAMITE DE ORDENANZA - Facultad de las Asambleas No se configura la violación del artículo 261 del decreto 1222 de 1986, puesto que el procedimiento previsto para la expedición de la ordenanza impugnada se cumplió en debida forma, sin que el hecho cierto de que el Gobernador del Departamento del Huila hubiera solicitado la suspensión de su trámite antes de su aprobación desvirtúe esa situación, por cuanto, en primer lugar, no está previsto que el Gobernador pueda pedir la suspensión del trámite de una ordenanza, sino que ello es resorte de la Asamblea departamental. Otra cosa es que retire el proyecto presentado, que no fue lo sucedido en esa ocasión, ya que lo solicitado fue la suspensión en comento, según se lee a folio 190 del cuaderno anexo de

pruebas. En segundo lugar, al sancionar dicha ordenanza sin objetarla, el Gobernador ratificó su acto de presentación del proyecto, es decir, la iniciativa que tuvo para la expedición de la ordenanza y que le reserva el citado artículo, la cual, conviene enfatizarlo, nunca retiró, sino que simplemente solicitó que se suspendiera su trámite, aduciendo un acuerdo de concertación con los delegados de la empresa en mención. El cargo, por consiguiente, no prospera. SUPRESION Y LIQUIDACION DE EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL DEPARTAMENTO - La violación del inciso 7 del artículo 336 de la carta es indirecta y al no existir desarrollo legal no es posible establecerla / VIOLACION DE NORMAS CONSTITUCIONALES - Es indirecta y para establecerla se requiere desarrollo legal El cargo quinto se sustenta en la violación del artículo 336, inciso 7 y 8 de la Constitución Política, porque no se atendieron los requisitos de eficiencia para la supresión y liquidación de la empresa en mención. Como se puede observar, el inciso séptimo de la norma constitucional supedita el ejercicio de la comentada facultad a su desarrollo legal, de suerte que su violación depende de la confrontación que se debe hacer del respectivo acto administrativo de supresión o de enajenación, según el caso, con las normas de orden legal pertinentes, es decir, respecto del tópico a que se refiera el cargo, en este caso, el de la eficiencia, señalando dichas normas a efectos de verificar la violación de ese principio, lo cual no se da en el presente cargo, toda vez que no se indica ninguna

disposición legal relativa a ese punto, en cuanto desarrolle el mandato constitucional. Por lo tanto, el cargo no tiene vocación de prosperar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio del dos mil dos (2002) Radicación número: 41001-23-31-000-1997-09483-01(7251)

Actor: HENRY RAMIREZ DAZA Y OTROS Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL HUILA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 6 de abril de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones.

I. ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Bebidas Alcohólicas,

SINTRABECOLICAS, y los señores EDISON MUÑOZ ROJAS, JOSE JAVIER

LASSO SÁNCHEZ, MARTHA LIBIA URREA POLANCO, ANGEL DIONISIO

RAMÍREZ ROSARIO, WILLIAM GENTIL TRUJILLO CARVAJAL, MIGUEL ANTONIO CHAVEZ MONTEALEGRE, ALVARO GUTIERREZ PEREZ, HERNAN RAMIRO LONDOÑO RAMÍREZ e HILMA RIVAS BRAND, invocando la condición de trabajadores de la INDUSTRIA LICORERA DEL HUILA y de miembros de la Junta

Directiva de la Subdirectiva o Seccional Huila de SINTRABECOLICAS, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del C.C.A., solicitaron al tribunal que en proceso de primera instancia accediera a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones 1ª. Que declarara la nulidad de la Ordenanza Núm. 013 de 17 de febrero de 1997, mediante la cual la Asamblea Departamental del Huila ordena la supresión y liquidación de la INDUSTRIA LICORERA DEL HUILA como una empresa industrial y comercial del departamento, creada por la Ordenanza Núm. 012 de 1948. 2ª. Que, como restablecimiento del derecho, se ordene al departamento del Huila y a la empresa LICORERA DEL HUILA dar por te rminado cualquier trámite que hasta el momento se haya adelantado con miras a la disolución y liquidación de la empresa, se restablezcan los derechos lesionados a la situación en que se encontraban a partir de la vigencia del acto impugnado y, en general, se adelanten todos los trámites necesarios para regresar la empresa a su estado anterior al acto demandado.

I. 1. 2. Hechos En resumen, la aludida empresa celebró un contrato de distribución y comercialización con la empresa TOLIMAX S.A. en 1994, por tres ( 3) años, pero se dio por terminado debido al incumplimiento del contratista, lo cual hizo necesario implementar un plan de contingencia para comercializar el producto.

Por la crisis en que entró la empresa, el Gobernador presentó el 22 de enero de 1997 un proyecto de ordenanza para la supresión y liquidación de la misma,

atendiendo dos estudios que así lo recomendaban. El 29 de enero de 1997 se pactó entre la empresa, el Gobierno departamental y SINTRABECOLICAS la nueva convención colectiva y los dos primeros se comprometieron a solicitar a la Asamblea departamental suspender el estudio del proyecto de ordenanza, solicitud que fue rechazada por esa corporación, la cual, después de escuchar el informe de la Comisión de Negocios Generales favorable al proyecto, decidió aprobarlo el 12 de febrero de 1997 en segundo debate, y el 17 de febrero de 1997 lo aprobó en tercer debate.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación Las normas que indican como violadas son las mencionadas en los siguientes cargos: Primero. Artículo 261 del Decreto 1222 de 1986, porque no se cumplió el procedimiento legal para la expedición de la ordenanza impugnada, en especial, por haberse desatendido la solicitud de suspensión del trámite presentada por el Gobernador, pese a que es el titular de la iniciativa ordenanzal sobre la materia y que con el retiro del proyecto dejaba sin efecto su iniciativa al respecto.

Segundo. Artículos 29 de la Constitución Política y 28 del Código Contencioso Administrativo, por violación del debido proceso al omitir la Asamblea Departamental citar a SINTRABECOLICAS y comunicarle la existencia de un procedimiento administrativo que afectaba directamente los intereses de sus afiliados, impidiéndole participar en el trámite del proyecto, aportar y pedir pruebas. Con ello se le violó el derecho de audiencia y defensa.

Tercero. Artículos 55 y 83 de la Constitución Política, porque la Administración no actuó conforme con estos principios al eludir el acuerdo a que había llegado con el sindicato para suspender el trámite del proyecto. Cuarto. Artículos 209 de la Constitución Política por falta de coordinación de los órganos de la Administración respecto del acto acusado, y por falsa motivación, porque el acto acusado no se debió realmente a la crisis insalvable que aparentemente atravesaba la empresa. Por ello hubo desviación de poder, ya que la finalidad de la ordenanza no fue la de hallar una salida a la crisis, sino contar con un instrumento de presión contra el sindicato en la negociación del pliego de peticiones. Quinto. Artículo 336 de la Constitución Política, porque no se atendieron los requisitos de eficiencia para la supresión y liquidación de la empresa en mención. Sexto. Artículo 90 de la Constitución Política, según el cual el departamento del Huila debe responder por los daños antijurídicos que le sean imputables por acción o por omisión.

I. 2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demanda fue contestada por el Departamento del Huila, cuyo apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, en orden a lo cual propuso la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, resultante de incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo general y perseguir pretensiones laborales que competen a la jurisdicción ordinaria.

Defendió la legalidad del acto acusado argumentando que se tramitó en debida forma, y que el sólo hecho de la solicitud del Gobernador para que se suspendiera el

diligenciamiento del proyecto de ordenanza no genera su nulidad, ya que la Asamblea es el órgano competente para determinar la estructura de la Administración Departamental y el Gobernador manifestó su conformidad con la decisión de la misma al sancionar la ordenanza, con lo cual mal puede entenderse que dejó sin efecto la iniciativa por él presentada.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por considerar que si bien el acto acusado es el mismo para los accionantes, las pretensiones de restablecimiento deben tener origen y cuantía distintos, lo cual hace improcedente la acumulación de las mismas en relación con los demandantes, al tenor de los artículos 82 y 157 del Código de Procedimiento Civil y siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la cual cita la sentencia de 6 de marzo de 1992, expediente Núm. 6448, consejero ponente doctor Joaquín

Barreto Ruiz.

III. EL RECURSO DE APELACION La parte actora apeló el fallo y al respecto manifestó que la relación causa efecto es evidente en el proceso porque cuando se expidió la ordenanza acusada se privó a los trabajadores del derecho fundamental del trabajo. Es decir, fueron destituidos con un mismo acto administrativo y por una misma causa, de donde, citando al tratadista Carlos Betancur Jaramillo1, afirma que procede la acción de restablecimiento laboral intentada por varios empleados con miras a obtener el reintegro y el reconocimiento de sueldos y prestaciones dejados de percibir durante el período de la cesantía. La causa petendi de las pretensiones acumuladas es exactamente la misma. No puede

confundirse el objeto de las distintas pretensiones con el interés de cada uno de los actores, según el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. Con los argumentos anteriores, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda.

IV. TRAMITE DEL RECURSO Durante el traslado para alegar de conclusión se pronunció únicamente la parte actora, en términos idénticos a los de la sustentación del recurso.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación no rindió concepto en este proceso.

VI. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S

VI. 1. El punto al que, en primer orden, se contrae la alzada es la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones.

El artículo 145 del C.C.A., modificado por el artículo 7º de la Ley 446 de 1998, establece que en los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones según el Código de Procedimiento Civil. 1 Betancur Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, 4ª, edición, 1994, Pág. 301. Al respecto, se observa que en el caso sub examine, además de la indebida acumulación de pretensiones, se da una situación de improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho atendido el carácter del acto administrativo demandado y los términos en que se formula la solicitud del restablecimiento que se

persigue, toda vez que, de una parte, dicho restablecimiento se quiere derivar de la nulidad de un acto administrativo que no crea ninguna situación individual o concreta en relación con los actores y, por el contrario, se trata de un acto administrativo general. Por ello, en principio, la acción que procede es la de nulidad, de suerte que se presenta una indebida escogencia de la acción. De otra parte, aunque frente a lo antes expuesto el asunto resulta secundario, la solicitud de restablecimiento del derecho se plantea de manera abstracta e imprecisa, sin que se indique derecho alguno que de manera individual o concreta haya sido lesionado y deba restablecerse, amén de que en el acto acusado tampoco aparece afectado en igual forma derecho alguno de los accionantes. La indebida acumulación de pretensiones se configura por cuanto el restablecimiento del derecho que se persigue, amén de ser genérico e impreciso, está referido a una relación laboral contractual, como quiera que los actores eran trabajadores de la empresa liquidada, que, por su naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado, sus servidores tienen esa categoría por regla general, luego su relación es contractual y no legal y reglamentaria, salvo las excepciones taxativamente señaladas en sus estatutos conforme a la ley. Ello implica que esta jurisdicción no es competente para conocer de tales pretensiones, sino que ellas le corresponden a la jurisdicción ordinaria, luego el juez ante quien se sometió el conocimiento del presente asunto no es competente para conocer de todas las pretensiones, lo cual hace que no se cumpla la regla del artículo 82, numeral 1, del C. de P.C., en el sentido de que para que proceda la acumulación de pretensiones el juez debe ser

competente para conocer de todas. En resumen, la demanda es inepta tanto por indebida acumulación de pretensiones como indebida escogencia de la acción. Sin embargo, debiendo interpretar la demanda, la Sala la asumirá como de nulidad, habida consideración de que la pretensión respectiva se formula en la demanda y la jurisdicción es competente para conocerla, y se inhibirá respecto de las demás pretensiones por las razones atrás expuestas.

VI. 2. En cuanto a los cargos se considera lo siguiente: No se configura la violación del artículo 261 del decreto 1222 de 1986, puesto que el procedimiento previsto para la expedición de la ordenanza impugnada se cumplió en debida forma, sin que el hecho cierto de que el Gobernador del Departamento del Huila hubiera solicitado la suspensión de su trámite antes de su aprobación desvirtúe esa situación, por cuanto, en primer lugar, no está previsto que el Gobernador pueda pedir la suspensión del trámite de una ordenanza, sino que ello es resorte de la Asamblea departamental. Otra cosa es que retire el proyecto presentado, que no fue lo sucedido en esa ocasión, ya que lo solicitado fue la suspensión en comento, según se lee a folio 190 del cuaderno anexo de pruebas.

En segundo lugar, al sancionar dicha ordenanza sin objetarla, el Gobernador ratificó su acto de presentación del proyecto, es decir, la iniciativa que tuvo para la expedición de la ordenanza y que le reserva el citado artículo, la cual, conviene enfatizarlo, nunca retiró, sino que simplemente solicitó que se suspendiera su trámite, aduciendo un acuerdo de concertación con los delegados de la empresa en

mención. El cargo, por consiguiente, no prospera. Tampoco hay violación de los artículos 29 de la Constitución Política y 28 del Código Contencioso Administrativo, puesto que el trámite de expedición del acto acusado no sigue el procedimiento administrativo general que pretenden los actores, pues se trata de un acto administrativo general cuya expedición está sujeta a formalidades especiales, como son las consagradas en el Decreto 1222 de 1986 y normas complementarias, las cuales no establecen comunicación de los proyectos de ordenanza a los ciudadanos, ni práctica de pruebas en el trámite de los mismos, de modo que el debido proceso del acto acusado se rige por las disposiciones de ese decreto y no por la primera parte de Código Contencioso Administrativo. En ese sentido, no es procedente la comunicación especial que reclaman los actores sobre la existencia del trámite de dicha ordenanza, por cuanto no se está ante una actuación administrativa de oficio que pudiera afectar de manera directa situaciones jurídicas particulares, justamente por tratarse de un acto administrativo general, cuyos efectos, usualmente, son indirectos, esto es, en virtud de su aplicación a situaciones concretas. Por lo tanto, el cargo no prospera. Con relación al tercer cargo, violación de los artículos 55 y 83 de la Constitución Política, cabe decir que la expedición de la ordenanza acusada corresponde a una función constitucional propia de las asambleas departamentales, que éstas deben ejercer de manera autónoma, con la única sujeción a la iniciativa del Gobernador, a la Constitución y a la ley, por las razones de conveniencia que a bien tengan

considerar, de suerte que es una decisión política, no sometida a acuerdos con terceros. El cargo tampoco prospera. Sobre el cuarto cargo, violación del artículos 209 de la Constitución Política por falta de coordinación de los órganos de la Administración respecto del acto acusado, la Sala observa que esa presunta descoordinación en la actividad de los órganos que integran la administración no es causal de nulidad de los actos que dichos órganos produzcan, pues ello quizás se relaciona con la buena administración, no con la legalidad de los actos que concretan esa actividad. En cuanto al vicio de falsa motivación, la Sala no encuentra en el expediente la prueba de que las consideraciones que sirvieron de fundamento al proyecto de ordenanza hayan sido desvirtuadas, o que las normas jurídicas que le sirvieron de sustento no hayan sido pertinentes. De otra parte, la circunstancia de que con posterioridad a la supresión de la empresa su gerente hubiera hecho algunas propuestas al sindicato sobre posibles modificaciones a la convención para procurar la derogación de la ordenanza no desvirtúa las razones de conveniencia o de legalidad que inspiraron la expedición del acto acusado y, por ende, la prosecución del interés general que se presume en el mismo. El cargo, entonces, tampoco prospera. El cargo quinto se sustenta en la violación del artículo 336 de la Constitución Política, porque no se atendieron los requisitos de eficiencia para la supresión y liquidación de la empresa en mención.

Dicho artículo señala: “ART. 336.- Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la

ley. “La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. “La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. “Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud. “Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación. “La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley. “El gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley. “En cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores”. Como se puede observar, el inciso séptimo de la norma constitucional supedita el ejercicio de la comentada facultad a su desarrollo legal, de suerte que su violación depende de la confrontación que se debe hacer del respectivo acto administrativo de supresión o de enajenación, según el caso, con las normas de orden legal pertinentes, es decir, respecto del tópico a que se refiera el cargo, en este caso, el de la eficiencia, señalando dichas normas a efectos de verificar la violación de ese principio, lo cual no se da en el presente cargo, toda vez que no se indica ninguna

disposición legal relativa a ese punto, en cuanto desarrolle el mandato constitucional. Por lo tanto, el cargo no tiene vocación de prosperar. Finalmente, en relación con el cargo sexto, en donde se invoca la violación del artículo 90 de la Constitución Política, es suficiente con anotar que la norma no guarda relación directa, ni indirecta como fundamento jurídico del acto acusado, ya que se ocupa de la responsabilidad patrimonial que le puede corresponder al Estado y a sus servidores por las consecuencias de sus acciones u omisiones, de modo que no es una regla material o procesal de expedición de los actos administrativos. Por lo tanto, también se desestima este cargo. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada para, en su lugar, denegar la pretensión de nulidad del acto acusado y declarar la inhibición frente a las demás pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- REVOCASE la sentencia apelada, para en su lugar, negar la nulidad del acto demandado. Segundo.- INHIBESE de conocer el fondo de las demás pretensiones de la demanda. Tercero.- No se condena en costas a los actores, por tratarse de acción de simple nulidad. Cuarto.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de veinte ( 20 ) de mayo del 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA