CE-41001-23-31-000-2000-00168-01(1864-09)-2011

SUPRESION DE CARGO DE EMPLEADO DE CARRERA – Interés general La Sala ha reiterado que la supresión de cargos es una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos indistintamente si son de libre nombramiento y remoción, de período fijo o de carrera administrativa que encuentra justificación en que el interés particular del funcionario está llamado a ceder ante el interés general de mejoramiento del servicio. Por tal motivo, respecto de empleados de carrera administrativa, el derecho a la estabilidad laboral no comporta la obligación de la Administración de mantener a un funcionario indefinida e incondicionalmente en el empleo. En este caso la accionada agotó el procedimiento previsto a efecto de la reestructuración y supresión de cargos. ESTUDIO TECNICO – Existencia La reestructuración del Municipio de Oporapa estuvo fundamentada por un Estudio Técnico del cual se concluyó la necesidad de modificar la estructura de la Entidad en orden a restablecer el equilibrio financiero; optimizar la prestación del servicio; mejorar los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad, para lo cual determinó que existía la necesidad de suprimir algunos cargos (entre ellos el desempeñado por el demandante), y que esta medida resultó acertada para el cumplimiento de los fines previamente establecidos.

FUENTE FORMAL: LEY 443 DE 1998 – ARTICULO 41 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTICULO 148 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTICULO 154 / DECRETO 2504 DE 1998 – ARTICULO 7 / DECRETO 2504 DE 1998 – ARTICULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 41001-23-31-000-2000-00168-01(1864-09)

Actor: TEODICELO RAMOS MUÑOZ

Demandado: MUNICIPIO DE OPORAPA AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 11 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, que negó las súplicas de la demanda incoada por Teodicelo Ramos Muñoz contra el Municipio de Oporapa – Huila.

LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de los Decretos Nos. 054 y 055 de 29 de septiembre de 2009, mediante los cuales el Alcalde Municipal de Oporapa – Huila, resolvió suprimir el cargo de Conductor de la planta de personal y no incorporar al demandante. A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar su reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, sin solución de continuidad; disponer el pago de todos los salarios con sus respectivos ajustes legales, bonificaciones, primas legales, técnica, vacaciones con sus respectivas primas, auxilio de cesantías y demás prestaciones sociales dejadas de devengar, desde la fecha de supresión del cargo hasta la de su reintegro efectivo; dando cumplimiento a la sentencia conforme a los artículos 176 a 178 del C.C.A.

Para fundamentar sus pretensiones, expuso los siguientes hechos: El demandante venía ejerciendo el cargo de Conductor con eficiencia, rectitud y lealtad desde el 1° de abril de 1995 hasta el 30 de septiembre de 1999, encontrándose inscrito en Carrera Administrativa. Mediante Acuerdo No. 007 de 1° de septiembre de 1999, el Concejo Municipal de Oporapa – Huila le concedió facultades extraordinarias al Alcalde para que procediera a modificar la planta de personal del Municipio; empero en forma contraria a la ética, moral y deberes que debe cumplir un funcionario público, pues lo hizo movido por prácticas clientelistas y politiqueras. Aduce que se desconocieron sus derechos laborales, porque se encontraba inscrito en Carrera Administrativa y tenía derecho a la estabilidad y permanencia en el empleo, sujeto a la evaluación de servicios y al cumplimiento de los deberes y obligaciones. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, Artículos 1º, 2º, 6º, 13, 25, 53, 113, 125, y 315; Ley 443 de 1998, artículo 41; Decreto 1572 de 1998, artículos 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156 y 157. (Fls. 1-9) CONTESTACIÓN A LA DEMANDA De folios 100 a 102 el Municipio de Oporapa - Huila, a través de apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con la siguiente fundamentación: El actor se limita a presentar sus apreciaciones sobre la violación de una serie de

disposiciones Constitucionales y Legales sin detenerse a confrontarlas con los hechos de la demanda, quedándose en unos cuestionamientos abstractos y etéreos, pues la falsa motivación que alega, se incurrió en los Decretos demandados no se concretó, sino que se limita a expresar que hubo injerencia política sin especificar su contenido. LA SENTENCIA El Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, mediante sentencia de 11 de agosto de 2009 negó las pretensiones de la demanda. (Fls. 200-220) Los actos acusados mediante los cuales se modificó la planta de personal y se ajustó a la clasificación, nomenclatura y funciones, contienen de manera expresa en sus consideraciones tres de los motivos de modificación de la planta de personal, al precisar que se hizo de conformidad con los principios de eficacia, celeridad y economía que rigen la función administrativa, se adelantó el Estudio Técnico de la Planta de Personal fijada en el Decreto mencionado, el cual arrojó la necesitad de suprimir unos empleos y crear otros. En esas condiciones la eliminación o supresión de los empleos obedeció por una parte a factores de carácter económico que produjeron la redistribución de funciones y cargas de trabajo entre los restantes conductores, contribuyendo a reducir gastos innecesarios para la administración. Tampoco es cierto que se hayan vulnerado los derechos de carrera del actor por el hecho de no haber sido incorporado, pues al comunicarle la supresión del cargo le brindó la opción de ser incorporado o de percibir la indemnización; y una vez el Municipio verificó la imposibilidad de incorporarlo, procedió a reconocerle y pagarle

la indemnización. EL RECURSO La parte actora interpuso recurso de apelación, cuya sustentación obra de folios 224 a 226, en que manifiesta las razones de su inconformidad. El Estudio Técnico elaborado por la firma contratista presenta la nueva estructura organizacional, pero omite el estudio de los cargos; tampoco presenta el comparativo de las plantas de personal actual y la propuesta, como si se plantea en los hechos de la demanda, no fijó criterios, ni precisó qué empleos debían continuar, así como tampoco cuáles se debían suprimir, ni señala cuáles son los cargos por niveles o categoría, ni el costo mensual por concepto de asignaciones o sueldos. Se presenta una violación al derecho de Asociación Sindical de consagración constitucional, pues el actor estaba amparado por el fuero circunstancial, razón por la cual se hizo la acotación en la demanda. Como no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si el demandante tiene derecho a ser reintegrado al cargo que fue suprimido, porque a su juicio, los actos acusados fueron expedidos en forma irregular, con una falsa motivación y desviación de poder, desconociendo sus derechos de carrera, y el fuero circunstancial que lo protege. ACTOS ACUSADOS Decreto No. 054 de 29 de septiembre de 1999, por medio del cual, el Alcalde Municipal de Oporapa – Huila, modificó la planta de personal, conservando dos (2) cargos de

Conductor, Código 62005. (Fls. 27-31) Decreto No. 055 de 29 de septiembre de 1999, por medio del cual, el Alcalde Municipal de Oporapa – Huila, incorporó el personal de la administración, sin tener en cuenta al demandante. (Fls. 23-26)

DE LO PROBADO EN EL PROCESO

Vinculación del Actor y los Derechos de Carrera De folios 15 a 17 del expediente obra el Contrato de Prestación de Servicio No. 006 de 1995, suscrito entre las partes, cuyo término era del 1° de abril al 31 de diciembre de 1995; con dos (2) otro sí del 1° de enero al 31 de julio de 1996, y del 1° de agosto al 31 de diciembre de 1996. Mediante Decreto No. 004 de 1° de enero de 1997, el Alcalde Municipal de Oporapa - Huila, nombró al demandante en provisionalidad en el cargo de Conductor de Volqueta. (Fls. 18-19) Por Decreto No. 039 de 2 de mayo de 1997, el Alcalde Municipal de Oporapa – Huila, nombró al demandante en periodo de prueba en el cargo de Conductor de Volqueta. (Fls. 20-21) El Secretario Técnico de la Comisión Seccional del Servicio Civil, del Departamento del Huila, certificó que el actor se encontraba inscrito en Carrera Administrativa en el cargo de Conductor de Volqueta, Grado 5, de la Alcaldía Municipal deOporapa. (Fls. 14) De la Supresión de Cargos Por Acuerdo No. 007 de 1° de septiembre de 1999, el Concejo Municipal de

Oporapa – Huila, le concedió facultades al Alcalde por el término de 180 días, contados a partir de la fecha de publicación del Acuerdo, para que desarrolle el proceso de reestructuración administrativa y funcional del Ente Territorial. (Fls. 3235) El 20 de septiembre de 1999 el Municipio elaboró el Estudio Técnico para la modificación parcial de la planta de personal de la administración municipal. De folios 11 a 12 obra el Oficio de 30 de septiembre de 1999, suscrito por el Secretario del Despacho de la Alcaldía Municipal de Oparapa – Huila, mediante el cual, se le comunicó al demandante la supresión del cargo y le pone de presente que puede optar entre ser incorporado o percibir la indemnización. El 2 de octubre de 1999 el demandante le comunicó al Alcalde Municipal de Oparapa – Huila, que optaba por percibir la indemnización. (Fls. 13) Mediante Resolución No. 724 de 16 de noviembre de 1999 el Alcalde Municipal de Oporapa – Huila, ordenó el reconocimiento y pago de $1’220.021 por concepto de liquidación de las cesantías del actor. (Fls. 111-112) Por Resolución No. 0728 de 16 de noviembre de 1999 el Alcalde Municipal de Oporapa – Huila, ordenó el reconocimiento y pago de $1’058.424 por concepto de indemnización por supresión del cargo. (Fls. 113-114) ANÁLISIS DE LA SALA El recurso de apelación presentado por el actor, no guarda consonancia con lo afirmado en la demanda y lo resuelto por el A-quo, sino que expresa situaciones

nuevas (como la condición de aforado y la falta de requisitos del Estudio Técnico), frente a las cuales el Ente Territorial no tuvo la oportunidad de pronunciarse, razón por la cual, la Sala se abstendrá de su análisis por constituir aspectos nuevos del debate probatorio que no son de recibo. Competencia del Alcalde Municipal de Oporapa en la Expedición de los Actos El numeral 6º del artículo 313 de la Carta Política, con relación a los Concejos Municipales, dispuso que les corresponde por Ordenanzas: “Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales, y autorizar la construcción de sociedades de economía mixta” y en el numeral 10º, manda: “Las demás que la Constitución y la ley le asignen.” El numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Política, en lo que se refiera a las atribuciones del Alcalde, preceptúa: “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdo correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” y en el numeral 10º prevé: “Las demás que la Constitución y la Ley le señalen.” La Ley 136 de 2 de junio de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, en su artículo 91, prescribe que son funciones de los Alcaldes:

“(…) ejercerán las funciones que les asigna la Constitución (art. 315), la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o Gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los Alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 4°. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los Acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Los Acuerdos que sobre este particular se expidan podrán facultar al Alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro - tempore, en los términos del artículo 209 de la Constitución Política. (…)” De conformidad con la normatividad transcrita, lo primero que se advierte es que Constitucional y Legalmente el Concejo Municipal de Oporapa - Huila tiene facultad para determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias, pudiendo el Alcalde de la ciudad crear, suprimir o fusionar los empleos de las mismas, con indicación de las funciones especiales. De la Reestructura del Municipio de Oporapa - Huila Por medio del Decreto 054 de 29 de septiembre de 1999, el Alcalde Municipal de Oporapa, determinó la estructura de la Administración Municipal en uso de las facultades concedidas mediante el Acuerdo No. 007 de 1° de septiembre de 1999, expedido por el Concejo Municipal.

Concretándose la anterior decisión en el Decreto No. 055 de 29 de septiembre de 1999, que incorporó a la planta de cargos del Ente acusado a dos (2) Conductores, sin tener en cuenta al demandante, motivo por el cual por oficio de la misma fecha le comunicó la supresión y le brindaron las opciones de ser incorporado o bien de recibir indemnización y posteriormente se procedió al reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del cargo y no existe prueba en el proceso de que manifestó el demandante. La Sala ha reiterado que la supresión de cargos es una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos indistintamente si son de libre nombramiento y remoción, de período fijo o de carrera administrativa que encuentra justificación en que el interés particular del funcionario está llamado a ceder ante el interés general de mejoramiento del servicio. Por tal motivo, respecto de empleados de carrera administrativa, el derecho a la estabilidad laboral no comporta la obligación de la Administración de mantener a un funcionario indefinida e incondicionalmente en el empleo. En este caso la accionada agotó el procedimiento previsto a efecto de la reestructuración y supresión de cargos. Dentro del proceso de reestructuración, la Entidad Territorial se sujetó a lo preceptuado por los artículos 39, 40 y 41 de la Ley 443 de 1998, a fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de Carrera Administrativa, con motivación expresa del acto que suprimió los cargos y con fundamento en las necesidades del servicio o en las razones de modernización de la administración, basándose en estudios técnicos que así lo demuestren. De la Falsa Motivación

A juicio del actor, la Administración incurrió en una falsa motivación porque la reestructuración se efectuó con base en un Estudio Técnico que no reúne los requisitos previstos en la Ley 443 de 1998. El artículo 39 de la Ley 443 de 1998, prevé que la supresión de un cargo de Carrera Administrativa puede ocurrir por diferentes razones, verbi gracia fusión o liquidación de una Entidad Pública; la reestructuración; por la modificación de la Planta de Personal; por reclasificación de los empleos; traslado de funciones de una entidad a otra; o simplemente por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, que trae consigo las consecuencias jurídicas que de ella se derivan, como son la opción de ser incorporado a un empleo equivalente o ser indemnizado en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional. De folios 36 a 80, obra el Estudio Técnico para la modificación de la planta de cargos, en que se tuvieron en cuenta los principios de eficacia, celeridad y economía que rigen la función administrativa, cuyo contenido literal, es el siguiente: “(…) El presente documento contiene los resultados del estudio adelantado por el equipo de trabajo, donde se muestra cómo las condiciones que arrojó el seguimiento y evaluación por dependencias y puestos de trabajo, arrojan la necesidad de hacer inicialmente algunos ajustes que implican una modificación parcial de la planta de personal para suprimir algunos que se consideran innecesarios y crear otros fundamente para cualificar y mejorar los servicios que debe prestar la Administración, en el

cumplimiento de su misión. (…) Se destaca como argumento decisivo para la realización del Estudio Técnico de modificación parcial de la Planta de Personal del Municipio de Oporapa, los principios de eficacia, celeridad y economía que rigen la función administrativa por mandato constitucional. Al tomar las pautas y parámetros indicados en la Guía para la evaluación de las Plantas de Personal en las Entidades Públicas, elaborada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Administración Municipal, encontró la necesidad de hacer un seguimiento y evaluación detallados, de las funciones y actividades que se desarrollaban en cada uno de los puestos de trabajo, utilizando la metodología de ‘Estudio Ocupaciones’.” El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 (vigente para la época de los hechos), prevé que para garantizar los derechos de los empleados de Carrera Administrativa, toda modificación a las plantas de personal de las Entidades, se justificará en un Estudio Técnico que debe consultar las necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración. A su vez los artículos 149 y 154 del Decreto 1572 de 1998, contienen las razones en las cuales se fundamenta o justifica la modificación de las plantas de personal y los Estudios Técnicos; estas normas fueron modificadas por los artículos 7º y 9º del Decreto 2504 de 1998, con el siguiente contenido literal: “Artículo 7º. Modificase el artículo 149 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así: Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma

deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios. 6 .Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO: Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

Artículo 9º. Modificase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así: Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo

de los empleos.” (Resaltado fuera de texto) De lo anterior se desprende que la reestructuración del Municipio de Oporapa estuvo fundamentada por un Estudio Técnico del cual se concluyó la necesidad de modificar la estructura de la Entidad en orden a restablecer el equilibrio financiero; optimizar la prestación del servicio; mejorar los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad, para lo cual determinó que existía la necesidad de suprimir algunos cargos (entre ellos el desempeñado por el demandante), y que esta medida resultó acertada para el cumplimiento de los fines previamente establecidos.1 De la Desviación de Poder Finalmente con relación a la desviación de poder, alega el actor que la actuación acusada se expidió para que el Alcalde pudiera disponer de empleos para satisfacer cuotas u obligaciones burocráticas, la Sala, al revisar el acervo probatorio concluye que este cargo quedó en una mera afirmación sin respaldo que lo demuestre. En efecto, no se demostró la falsa motivación que la parte actora le endilgó a los actos acusados, al contrario, su fundamento se ajusta a la normatividad aplicable y vigente al momento de su expedición; además toda supresión de cargos, se 1 CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, sentencia de 19 de noviembre de 2009, expediente 2154-08, M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. presume hecha en aras del mejoramiento del servicio y del interés general, de suerte que la parte interesada corre con la carga de la prueba de desvirtuar estos aspectos, como lo exige el Artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, para

llevar al Juez al convencimiento de su derecho. En conclusión se mantiene la presunción de legalidad de los actos acusados, que impone la confirmación del fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA CONFIRMASE la sentencia de 11 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, que NEGÓ las pretensiones de la demanda incoada por Teodicelo Ramos Muñoz contra el Municipio de Oporapa – Huila. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ÁLVARADO ARDILA