CE-41001-23-31-000-2000-03508-04(AP)-2005

DESACATO EN ACCION POPULAR - Además del vencimiento del plazo requiere prueba del proceder negligente, caprichoso e injustificado Lo anterior evidencia, la realización de gestiones y trabajos dentro del plazo concedido por el Consejo de Estado (hasta noviembre de 2003) para la culminación definitiva de la obra, lo que descarta el negligente, caprichoso o injustificado proceder de desatención de lo ordenado en pro del restablecimiento de los derechos colectivos amparados, necesario para declarar la existencia del desacato e imponer la consecuencial sanción. Y en el caso bajo estudio, si bien feneció el plazo concedido por el Consejo de Estado para la culminación definitiva de la obra (noviembre de 2003) sin la culminación de los trabajos, en modo alguno existe prueba indicadora de que ello sea consecuencia de un proceder caprichoso, injustificado o meramente dilatorio de la Administración Municipal de Neiva, y menos aún puede tomarse per se la existencia de una sanción anterior como elemento suficiente para inferir la responsabilidad subjetiva, si se acreditan dentro del término concedido una serie de gestiones y trabajos de diversa naturaleza para alcanzar el cometido final.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 41001-23-31-000-2000-03508-04(AP)

Actor: RUBEN DARIO LOPEZ

Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA Y OTROS

Referencia: CONSULTA AUTO

Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 17 de noviembre de 2004, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, en virtud del cual se sancionó por desacato al Municipio de Neiva con multa de $7’160.000.oo., dentro de la acción popular de la referencia. I-. ANTECEDENTES El Tribunal Administrativo del Huila mediante fallo de 22 de marzo de 2001, proferido dentro de la acción popular promovida por el señor Rubén Darío López contra el Municipio de Neiva y otros, ordenó a dicho ente territorial que por los medios legales a su alcance, convierta en bien de uso público la franja de terreno que por destinación es espacio público, situada en la calle 48 entre carreras 1 y 6 W, encerrada por la Empresa Embotelladora del Huila S.A., en un término que no superara el año 2002, sin perjuicio de que antes de esa fecha las partes convinieran permitir el goce del espacio público a la comunidad. Mediante providencia del 6 de julio de 2001, por vía de apelación, la Sección Quinta del Consejo de Estado modificó la sentencia en el sentido de que el término para su cumplimiento no debía superar el 30 de junio del año 2002 y ordenó al Municipio demandado la iniciación y culminación de la construcción de la calle 48 entre carreras 1 y 6W en un término que no supere dicho año. El 8 de octubre de 2002, el demandante promovió incidente de desacato, luego de advertir el vencimiento de los términos impuestos para el cumplimiento de las órdenes impartidas. El Tribunal a quo sancionó al Municipio de Neiva con diez

salarios mínimos de multa y la Sección Quinta del Consejo de Estado la confirmó mediante auto del 30 de abril de 2003. A través de escrito fechado el 30 de mayo de 2003, el señor Rubén Darío López promovió nuevo incidente de desacato, toda vez que a pesar de haber dado cumplimiento a la primera parte del fallo, como fue modificado en segunda instancia, en lo relacionado con la conversión en bien de uso público del terreno correspondiente a la calle 48 entre carreras 1ª y 6ªW, no se ha realizado ninguna obra relacionada con la construcción de la mencionada vía, y por el contrario, dicho terreno está siendo empleado por los vehículos de la Embotelladora Coca cola para ingresar y salir del sector, levantando una polvareda insoportable para los habitantes, además de un sospechoso afloramiento intermitente de aguas residuales en un tramo del mencionado terreno, que corren por las calles de la urbanización y amenazan con inducir desestabilización en la zona. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del 27 de agosto de 2003, sancionó nuevamente al Municipio de Neiva al encontrar que los términos concedidos en el fallo de segunda instancia se encontraban vencidos y aún no se había dado cumplimiento a lo ordenado en el mismo. Al consultarse la sanción, el Consejo de Estado, Sección Primera, la revocó por no encontrar configurado el desacato, ya que se iniciaron las gestiones para el cumplimiento de lo ordenado, pero dispuso conminar al municipio para la culminación definitiva de la obra a más tardar en el mes de noviembre de 2003.

El 18 de mayo de 2004, el accionante promovió otro incidente de desacato al estimar que se había cumplido el nuevo plazo señalado sin que se haya culminado la obra, según lo ordenado en el fallo de segunda instancia. Conforme consta a folio 47, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 137 del C. de P.C. en concordancia con el artículo 41 de la ley 472 de 1998, el Tribunal Administrativo del Huila dio traslado del escrito contentivo del incidente por el término de tres días al Municipio de Neiva. El aludido ente territorial solicitó al a-quo desestimar las pretensiones del nuevo incidente de desacato puesto que las pruebas aportadas y los argumentos expuestos permiten concluir que se están adelantando las diligencias encaminadas a la ejecución total de la obra, no terminada aún por imprevistos de carácter técnico y presupuestal. Dentro de los imprevistos técnicos relaciona el estado de los servicios públicos que imposibilitó la iniciación inmediata de las obras, por su cuantioso valor no presupuestado dentro de los trabajos dispuestos como consecuencia de los fallos de primera y segunda instancia, y en razón a que las vías del plan local según las normas urbanísticas vigentes, corresponde cederlas y ejecutarlas al propietario y/o urbanizador responsable del proyecto a favor del municipio, a título gratuito. Explica que, desconociendo esto último, se le impuso al municipio la construcción de una obra de gran magnitud que, al no ser legalmente de su cargo, no se encontraba registrada ni contemplada en el programa de gobierno de las diferentes administraciones, por supuesto sin respaldo presupuestal, ni registrada

en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Municipio de Neiva. Pese a lo expuesto relaciona toda una serie de diligencias y obras realizadas para el cumplimiento de los fallos de instancias (Folios 58,59,139 y 140 cuaderno No. 5), e igualmente enlista los diversos contratos suscritos por la administración para lograr tal cometido (folio 59 y 140). En ese orden de ideas destaca que es mínimo el trabajo pendiente para concluir la obra ordenada, requiriéndose aproximadamente 60 metros cúbicos de mezcla asfáltica, la cual ya fue adquirida, mediante contrato de suministro No. 037 del 23 de noviembre de 2004, labor en ejecución (folios 140 y 141 cuaderno No. 5). II-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante auto del 17 de noviembre de 2004, el Tribunal Administrativo del Huila resolvió sancionar por desacato al Municipio de Neiva con multa por valor de $7’160.000.oo., correspondientes a veinte salarios mínimos mensuales vigentes, con destino al Fondo para la defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. La anterior decisión la adoptó teniendo en cuenta que había transcurrido el término concedido en las diferentes instancias para la culminación de la construcción de la calle 48 entre carreras 1 y 6W y aún esto no había ocurrido, a pesar de que la Sección Primera del Consejo de Estado conminó al municipio a terminar totalmente la obra en el mes de noviembre de 2003, es decir, con tiempo suficiente, aún a la fecha, para efectuar las actividades presupuestales, administrativas y policivas del caso para lograr la ejecución final de los trabajos

ordenados. Respecto de la justificación alegada por la apoderada del municipio de Neiva, referente a no contarse con el presupuesto necesario y al surgimiento de imprevistos en su ejecución, el a quo sostiene que ello evidencia de manera cierta la existencia del incumplimiento de lo ordenado en las decisiones proferidas por ese Tribunal y el Consejo de Estado, lo cual torna procedente la sanción impuesta. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA En oportunidad anterior la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 23 de octubre de 2003, revocó la sanción por desacato impuesta al Municipio de Neiva al estimar que la dilación en el cumplimiento de la orden impartida no era injustificada, pero lo conminó a culminar en forma definitiva la obra ordenada a más tardar en el mes de noviembre de 2003. El vencimiento de este último plazo, sin la terminación de la obra, motivó el presente incidente y sirvió de fundamento para la imposición de una nueva sanción pues, a juicio del a quo, el ente territorial ha tenido suficiente tiempo para adelantar las gestiones administrativas, presupuestales y policivas pertinentes a fin de concluir la labor. Como las partes manifestaron en sus escritos que feneció el término concedido y los trabajos aún se encuentran pendientes, corresponde a la Sala determinar si, en efecto, la dilación es injustificada y consecuencia de un proceder negligente o caprichoso del Municipio de Neiva, o todo lo contrario. Para demostrar que ha venido actuando permanentemente con miras a lograr la culminación de la obra, el Municipio de Neiva informó al a quo, mediante escrito

calendado el 25 de junio de 2004 (folios 57 y ss) que previamente a las actividades de pavimentación de la vía realizó una serie de trabajos complementarios tales como la construcción de todos los sumideros, del muro de contención ubicado en su parte más baja donde aún no se ha pavimentado, así como también todo el cajeo necesario, para lo cual suscribió, en los meses de agosto, septiembre y noviembre de 2003, seis(6) contratos que relaciona y cuyas fotocopias aporta. Sin embargo, en el mismo informe de descargos, y según lo precisado por la Dirección Operativa de la Secretaría de Infraestructura y Vías, el municipio de Neiva advierte al a quo que solo queda pendiente para finalizar la labor, cubrir un área aproximada de 300 metros así: “disponibilidad de 1200 M3 de recebo; 750 M3 de sub base granular, 750 M3 de base granular; 1500 galones de emulsión asfáltica y de 265 M3 de mezcla asfáltica. Materiales que podrán adquirirse dentro de dos (2) meses y la obra se ejecutará dentro de tres (3) meses, contados a partir de la compra.”. Con respecto a este mismo tópico y en informe posterior, fechado el 15 de diciembre de 2004, visible a folios 136 y siguientes del cuaderno No. 5, dirigido a esta Corporación, la apoderada del municipio de Neiva, manifiesta que a esa fecha solo falta “la colocación de 60 metros cúbicos de mezcla asfáltica”, “la cual ya fue adquirida por el municipio mediante Contrato de Suministro No. 037 del 23

de noviembre de 2004, el cual se encuentra en ejecución, para ejecutarse en una (1) semana contando con que el clima lo permita”. Esta información se encuentra soportada en el informe rendido por la Secretaría de Infraestructura y Vías del Municipio de Neiva, así como también en el aludido contrato de suministro, cuyas fotocopias reposan a folios 143 y siguientes del cuaderno No. 5 del expediente. Lo anterior evidencia, la realización de gestiones y trabajos dentro del plazo concedido por el Consejo de Estado (hasta noviembre de 2003) para la culminación definitiva de la obra, lo que descarta el negligente, caprichoso o injustificado proceder de desatención de lo ordenado en pro del restablecimiento de los derechos colectivos amparados, necesario para declarar la existencia del desacato e imponer la consecuencial sanción. Para el caso debe recordarse que a fin de determinar el mero incumplimiento solo es necesario acreditar responsabilidad objetiva, es decir el transcurso del plazo concedido para la materialización de la orden de restablecimiento; mientras que en pro de establecer el desacato resulta menester acreditar una responsabilidad subjetiva, reflejada en la intención o marcado ánimo caprichoso e injustificado de desatender la orden impartida. Y en el caso bajo estudio, si bien feneció el plazo concedido por el Consejo de Estado para la culminación definitiva de la obra (noviembre de 2003) sin la culminación de los trabajos, en modo alguno existe prueba indicadora de que ello sea consecuencia de un proceder caprichoso, injustificado o meramente dilatorio de la Administración Municipal de Neiva, y menos aún puede tomarse per se la

existencia de una sanción anterior como elemento suficiente para inferir la responsabilidad subjetiva, si se acreditan dentro del término concedido una serie de gestiones y trabajos de diversa naturaleza para alcanzar el cometido final. Por lo anterior, se revocará la decisión consultada y en su defecto de declarará que no hay lugar a sancionar por desacato. No obstante se conminará al municipio de Neiva para que, si no lo ha hecho ya, materialice en lo que resta del año 2005 las obras pendientes para la culminación definitiva de los trabajos ordenados en las sentencias populares proferidas en el asunto de la referencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E REVÓCASE el auto consultado y, en su lugar, se dispone: No hay lugar a sanción por desacato. No obstante lo anterior, SE CONMINA al Municipio de Neiva para que, si no lo ha hecho ya, materialice en lo que resta del año 2005 las obras pendientes para la culminación definitiva de los trabajos ordenados en las sentencias populares proferidas en el asunto de la referencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de noviembre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO