CE-41001-23-31-000-2000-3764-01(AP-023)-2001

ACCION POPULAR - Incentivo / INCENTIVO ECONOMICO - Es un asunto negociable aunque su existencia no depende de la voluntad de las partes Aunque es cierto que las acciones populares no tienen por objeto la satisfacción de ningún beneficio pecuniario sino “la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su resquebrajamiento” y que el interés de solidaridad es el que debe motivar a los ciudadanos a interponerlas, también lo es que la ley ha establecido una compensación a la carga adicional que asumen las personas que ejercitan una acción en beneficio de la comunidad y no en el mero interés individual. El derecho a recibir un estímulo económico por el ejercicio de acciones populares tiene antecedentes legales claros. El artículo 1005 del Código Civil lo fija en el equivalente a “una suma que no baje de la décima ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad”. El estímulo económico previsto en la ley para el actor no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración. Por eso, ha considerado la Sala que el incentivo procede a pesar de que la entidad demandada se allane a cumplir el deber demandado por el actor, en la primera oportunidad procesal. La realización del pacto “no implica que la labor del

demandante haya sido menos diligente, pues su actuación en esa audiencia fue necesaria para esa conciliación”. Si bien la culminación anticipada del proceso a través de un pacto de cumplimiento no incide sobre el derecho a la compensación, sí es determinante para la fijación de su cuantía, que según la ley oscila entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales. La actitud de la parte demandada debe ser valorada por el juez para este efecto. El derecho a la compensación no surge por voluntad de las partes sino del mandato legal y su cuantía la establece el juez de manera discrecional. Se precisa en esta oportunidad que el derecho al incentivo económico si es un “asunto negociable”, aunque su existencia no depende de la voluntad de las partes. En otros términos, si bien el derecho que tiene el actor a obtener un incentivo económico no surge de la liberalidad de la parte demandada sino de la ley y por lo tanto, si su procedencia y cuantía no fueron objeto de acuerdo en la diligencia de pacto de compromiso, el juez que apruebe dicho pacto debe determinar el valor de la compensación, esto no significa que el actor no pueda renunciar a ese derecho, pues el mismo sólo mira al interés individual del renunciante y no está prohibida tal renuncia (art. 15 Código Civil). En consecuencia, no existe ningún impedimento para que las partes convengan como parte del pacto de cumplimiento que no se pagará el incentivo económico al actor o que ese incentivo será inferior al fijado en la ley. Pero en tal caso, debe quedar constancia de la renuncia expresa del actor. En este orden de ideas, considera la Sala acertada la decisión del Tribunal

en cuanto concedió en favor del actor el incentivo económico a que se refiere el artículo 39 de la ley 472 de 1998, porque en el caso presente el actor no renunció a su derecho, pues se limitó a aceptar el compromiso de la parte demandada, sin expresar su conformidad o inconformidad con la negativa de la Caja de Compensación a reconocerle dicho incentivo y de los términos en que manifestó su aprobación al compromiso, tampoco puede entenderse que hubo una aceptación tácita a ese respecto.

Nota de Relatoría: Ver sentencias C-215/99 de la Corte Constitucional; AP-007 de 2 de diciembre de 1999 y AP-125 del 19 de octubre de 2000 del Consejo de

Estado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C., primero (1º) de marzo de dos mil uno (2001) Radicación número: 41001-23-31-000-2000-3764-01(AP-023)

Actor: WILLIAM PERSI GONZALEZ SÁNCHEZ Demandado: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA Y OTRO Conoce la Sala de la impugnación presentada por los demandados en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila el 27 de noviembre de 2000, mediante la cual se decidió: “PRIMERO: Aprobar el pacto de cumplimiento suscrito en audiencia especial realizada el 17 de los corrientes entre el demandante WILLIAM

PERSI GONZALEZ SÁNCHEZ y la CAJA DE COMPENSACIÓN

FAMILIAR DEL HUILA y el MUNICIPIO DE PALERMO, que fue consignado en los siguientes términos: a)- Comfamiliar Dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, terminará el colector que garantice que las aguas lluvias provenientes del Centro Recreacional “El Juncal” – incluyendo las del casino -, no se depositen en el alcantarillado o las cunetas de la Inspección y sean dirigidas al canal de riego del INAT. Construirá la trampa de grasas. Así mismo, hará el mantenimiento de la acometida interna y de ser técnicamente necesario, se compromete a efectuar su remodelación, ampliación y reposición. b)- Municipio de Palermo. Si una vez ejecutadas la obras por Comfamiliar, el problema persiste y es atribuible a la red principal del alcantarillado de la Inspección, asume el compromiso de efectuar su ampliación o reposición.

SEGUNDO: Designar como auditor que vigile y asegure el cumplimiento del pacto de cumplimiento a la Secretaría de Vías e

Infraestructura del Departamento del Huila.

TERCERO: A título de incentivo, se reconoce al demandante WILLIAM PERSI GONZALEZ SÁNCHEZ la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes, que en partes iguales serán cancelados por el Municipio de Palermo y la Caja de Compensación del Huila – Comfamiliar – dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia.

CUARTO: A costa de las partes, publíquese la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional.

QUINTO: En los términos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, se ordena enviar a la DEFENSORIA DEL PUEBLO copia de la demanda, del auto admisorio de la misma y del presente fallo.”

ANTECEDENTES

1. La petición.

El señor WILLIAM PERSI GONZALEZ SÁNCHEZ presentó ante el Tribunal Administrativo del Huila, acción popular en contra de la Caja de Compensación Familiar del Huila y el Municipio de Palermo, a fin de que se les ordenara realizar en forma inmediata las obras necesarias para evitar el vertimiento de las aguas negras que provienen del centro recreacional El Juncal las cuales recorren el área urbana de dicha localidad.

2. Hechos.

En la demanda se aducen los siguientes hechos: a. Desde hace aproximadamente 3 años la Caja de Compensación del Huila ha venido realizado importantes inversiones en la infraestructura del centro recreacional El Juncal. Sin embargo, no ha efectuado ninguna obra tendente a mejorar la red de alcantarillado que recoge las aguas negras y lluvias ni ha construido una trampa de grasas que impida la acumulación de éstas en las tuberías. b. Las omisiones en la infraestructura y el aumento de turistas y usuarios del centro reacreacional generan desbordamiento de las alcantarillas situadas en el costado sur de dicho centro. Las aguas negras que emergen de allí recorren unos doscientos metros hasta pasar por el frente de las casas ubicadas entre la calle 1 y la carrera 2 de la inspección El Juncal, causando olores nauseabundos y gran variedad de plagas que ponen en peligro la salud de los habitantes del sector.

3. El pacto de cumplimiento.

La Caja de compensación del Huila se comprometió a terminar el colector para asegurar que las aguas lluvias y las aguas residuales provenientes del centro recreacional El Juncal, no se depositen en el alcantarillado o las cunetas de la inspección y sean dirigidas al canal de riego del INAT. Además prometió construir la trampa de grasas; realizar el mantenimiento de la acometida interna y de ser técnicamente necesario efectuar su remodelación, ampliación y reposición. El municipio de Palermo, por su parte, se comprometió a efectuar la ampliación o reposición de la red principal del alcantarillado, siempre que cumplido el compromiso asumido por COMFAMILIAR persistieren los problemas.

4. La decisión de primera instancia.

El Tribunal aprobó el pacto en los términos en que fue celebrado, por considerar que “las incomidades causadas a los moradores del casco urbano de la inspección de El Juncal por acción de las aguas lluvias y residuales provenientes del centro recreacional, limitan el uso y disfrute de los derechos colectivos enunciados amen de que existe un compromiso por parte de las demandadas para subsanar tales falencias”. Consideró además que el demandante tiene derecho a recibir el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998, el cual fijó en 10 salarios mínimos legales vigentes que deberán ser asumidos por partes iguales por las entidades demandadas, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia. También ordenó la publicación de la parte resolutiva de la providencia en un diario de amplia circulación nacional, carga que será asumida por las demandadas por

partes iguales y designó como auditor del pacto de cumplimiento a la Secretaría de Vías e Infraestructura del Departamento del Huila.

4. La impugnación El apoderado del municipio de Palermo, solicita que se revoque el numeral tercero de la sentencia. Manifiesta que en el pacto de cumplimiento quedó absolutamente claro que la responsabilidad de los hechos materia de demanda era asumida por la Caja de Compensación Familiar del Huila en un todo y que el compromiso asumido por éste fue meramente accesorio, futuro y condicional, esto es, que lo deberá cumplir únicamente en el evento de que los trabajos realizados por Comfamiliar no pongan fin a la violación de los derechos reclamados.

Idéntica solicitud realizó la Caja de Compensación Familiar del Huila, pero ésta con el argumento de que en el pacto de cumplimiento quedó claro que no reconocería suma alguna en beneficio del demandante y que en esa ocasión dicha manifestación no fue controvertida.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. El artículo 39 de la ley 472 de 1998 prevé que “el demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales”.

Aunque es cierto que las acciones populares no tienen por objeto la satisfacción de ningún beneficio pecuniario sino “la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su resquebrajamiento”1 y que el interés de solidaridad es el que debe motivar a los ciudadanos a interponerlas, también lo es que la ley ha establecido una compensación a la carga adicional que asumen las personas que ejercitan una

acción en beneficio de la comunidad y no en el mero interés individual. El derecho a recibir un estímulo económico por el ejercicio de acciones populares tiene antecedentes legales claros. El artículo 1005 del Código Civil lo fija en el equivalente a “una suma que no baje de la décima ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad”. El estímulo económico previsto en la ley para el actor no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración. 1 Sentencia de la Corte Constitucional C-215 de 1999. Por eso, ha considerado la Sala que el incentivo procede a pesar de que la entidad demandada se allane a cumplir el deber demandado por el actor, en la primera oportunidad procesal. La realización del pacto “no implica que la labor del demandante haya sido menos diligente, pues su actuación en esa audiencia fue necesaria para esa conciliación”2. Si bien la culminación anticipada del proceso a través de un pacto de cumplimiento no incide sobre el derecho a la compensación, sí es determinante para la fijación de su cuantía, que según la ley oscila entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales. La actitud de la parte demandada debe ser valorada por el

juez para este efecto. El derecho a la compensación no surge por voluntad de las partes sino del mandato legal y su cuantía la establece el juez de manera discrecional. Así lo destacó la Sala en providencia del 19 de octubre de 2000, expediente: AP-125: “No es exacto que la aplicación del artículo 39 de la ley 472 reduzca al juez a un instrumento de verificación de legalidad. Si bien es cierto que, cuando se celebra un pacto de cumplimiento la potestad de tomar una decisión sobre el fondo del asunto queda en manos de las partes, también lo es que hay poderes del juez que no se posan en cabeza de las partes por su sola voluntad de dirimir el conflicto por medio de una fórmula negociada entre ellas. Así es que la potestad de vaciar el contenido del acuerdo en una providencia con fuerza de cosa juzgada es del juez y no puede ser delegada en nadie; así mismo, la facultad de premiar a los particulares por emprender labores de protección de intereses colectivos, sin duda, queda siempre en cabeza del juez, pues no se trata de un asunto negociable, sino que está dispuesto en la ley como un derecho del actor que, debe ser concedido por el juez en el momento que discrecionalmente determine dentro de los parámetros legales (subraya fuera del texto). … “Así que, si al artículo 39 se le diera la lectura que aquí se cuestiona (es decir, en el sentido de que sólo se puede conceder el incentivo, en caso de producirse un pacto de cumplimiento, si las partes llegan a un acuerdo sobre su procedencia y monto), se desestimularía a los actores en el proceso de negociación de fórmulas dentro de las

2 Sentencia de la Sección del 2 de diciembre de 1999, exp: AP-007 audiencias de pacto de cumplimiento. En otras palabras, la ausencia del incentivo en los eventos de los pactos de cumplimiento, desmotivaría al actor en la búsqueda de acuerdos viables, hasta el punto de que tales acuerdos nunca tendrían lugar por falta de voluntad en el demandante, pues la imposibilidad de obtener el incentivo, haría que el actor prefiriera la terminación normal del proceso”. Se precisa en esta oportunidad que el derecho al incentivo económico si es un “asunto negociable”, aunque su existencia no depende de la voluntad de las partes. En otros términos, si bien el derecho que tiene el actor a obtener un incentivo económico no surge de la liberalidad de la parte demandada sino de la ley y por lo tanto, si su procedencia y cuantía no fueron objeto de acuerdo en la diligencia de pacto de compromiso, el juez que apruebe dicho pacto debe determinar el valor de la compensación, esto no significa que el actor no pueda renunciar a ese derecho, pues el mismo sólo mira al interés individual del renunciante y no está prohibida tal renuncia (art. 15 Código Civil). En consecuencia, no existe ningún impedimento para que las partes convengan como parte del pacto de cumplimiento que no se pagará el incentivo económico al actor o que ese incentivo será inferior al fijado en la ley. Pero en tal caso, debe quedar constancia de la renuncia expresa del actor.

II. En el caso concreto, según el resumen del acuerdo al que llegaron las partes en la diligencia de pacto de cumplimiento, el apoderado de la Caja de Compensación se comprometió a dar solución a los problemas generados por “la

falta de la trampa de grasas y por el desplazamiento de las aguas lluvias”, pero advirtió que “este ofrecimiento no envuelve reconocimiento económico alguno a la parte demandante”. Al corrérsele traslado de las propuestas de las entidades demandadas, el actor manifestó su conformidad con éstas, pero nada dijo sobre la negativa de la Caja de Compensación a reconocerle retribución económica alguna. Dijo el actor: “En la medida en que COMFAMILIAR HUILA se compromete a que el colector de aguas lluvias de la parte del casino no va a seguir vertiendo las aguas en la parte superior de la alcantarilla y que el colector que ya está en construcción su desfogue no va a seguir virtiendo agua sobre la carretera principal, que se va a construir la respectiva trampa de grasas y que la acometida del alcantarillado si es del caso va a ser cambiada por una de igual o mayor diámetro, además de que el municipio también adquiere el compromiso de si es del caso también modificar la red de alcantarillado de la calle primera de la inspección, se acepta la propuesta. Las obras, solicito que se ejecuten en el término que manifestaron las partes”.

III. En este orden de ideas, considera la Sala acertada la decisión del Tribunal en cuanto concedió en favor del actor el incentivo económico a que se refiere el artículo 39 de la ley 472 de 1998, porque en el caso presente el actor no renunció a su derecho, pues se limitó a aceptar el compromiso de la parte demandada, sin expresar su conformidad o inconformidad con la negativa de la Caja de

Compensación a reconocerle dicho incentivo y de los términos en que manifestó su aprobación al compromiso, tampoco puede entenderse que hubo una aceptación tácita a ese respecto.

IV. En cuanto al municipio de Palermo, considera la Sala que a pesar de que el compromiso que adquirió de realizar las obras públicas estuvo condicionado al fracaso de las actividades que realice la Caja de Compensación Familiar del Huila, su situación frente al actor para el pago solidario del incentivo no varía. Las razones que hubiera podido tener el apoderado del municipio para asumir tales obligaciones no tienen ninguna incidencia al respecto. Sólo en el evento de que la entidad hubiera sido exonerada de responsabilidad en relación con la violación de los derechos colectivos objeto de la acción no estaría obligada a realizar dicho pago. Pero esa no fue esa la decisión tomada por el Tribunal en este caso.

En consecuencia, se confirmará la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFIRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila el 27 de noviembre de 2000.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE

ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ V.