CE-41001-23-31-000-2001-0054-01(AP)-2001

ACCION POPULAR - Recursos / MEDIDAS CAUTELARES EN ACCION POPULAR - El auto que las decreta es susceptible de apelación, no el que las niega / RECURSO DE APELACION EN ACCION POPULAR - No procede contra el auto que niega las medidas cautelares El Tribunal, mediante el auto apelado denegó las medidas cautelares solicitadas por considerar que la primera y la segunda se refieren a cada propietario en particular y no corresponden propiamente a derechos colectivos, y que para las medidas tercera y cuarta no se acreditó su conducencia. Según el régimen especial establecido por la Ley 472 para los recursos en el trámite de la acción popular, el recurso de apelación procede contra la sentencia (art. 37) y el de reposición contra los autos (art. 36). En la específica materia de medidas cautelares, el artículo 26 de la Ley 472 dispuso: «Art. 26. Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo ...». Según la norma transcrita, solamente el auto que decrete las medidas cautelares es susceptible del recurso de apelación. No así el que las deniegue. Se rechazará, entonces, por improcedente, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veinticinco de octubre de dos mil uno (2001) Radicación número: 41001-23-31-000-2001-0054-01(AP)

Actor: JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL URBANIZACIÓN PRADOS DE LAS

ACACIAS

Demandado: MUNICIPIO DE PITALITO Referencia: ACCION POPULAR Se decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra el auto de 2 de febrero de 2001, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Huila admitió la demanda respecto de los derechos colectivos invocados y negó las medidas cautelares solicitadas.

1. ANTECEDENTES LA JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DE LA URBANIZACIÓN PRADOS DE LAS ACACIAS instauró Acción Popular contra el MUNICIPIO DE PITALITO, la

CONSTRUCTORA BERMÚDEZ LLANOS ASOCIADOS Y CIA. LTDA., FERNANDO BERMÚDEZ ARDILA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA - “CAM” y la CORPORACIÓN DE AHORRO Y VIVIENDA AHORRAMAS, hoy AV VILLAS, en los siguientes términos: 1.1. Hechos CONSTRUCTORA BERMÚDEZ LLANOS ASOCIADOS CÍA. LTDA. inició en Pitalito (Huila) un programa de vivienda de interés social que constaba de tres etapas, habiendo obtenido la licencia y la aprobación de los planos respectivos, igualmente tramitó la licencia ambiental única, otorgada mediante Resolución 067 de 3 de enero de 1997 por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA – “CAM”.

Alega que de acuerdo con un estudio de suelos del lote correspondiente a Acacias I, II y III, de 5 de diciembre de 1996, éste se encuentra «en una depresión tectónica activa, cruzada por el sistema de fallas de Algeciras, Garzón, Suaza y Afiladores, sobre el borde occidental de la cordillera oriental, el cual se considera una de las más importantes fuentes sísmicas del país. A este sistema se asocian sismos fuertes, como los ocurridos en los años 1827 y 1967» y además, la urbanización se encuentra en una zona de alto riesgo sísmico. El Acuerdo 015 de 1983 exige una serie de requisitos que debe respetar la Alcaldía en el otorgamiento de licencias de urbanización y construcción, los cuales no fueron tenidos en cuenta por el constructor ni solicitadas en algunos casos por el Municipio. Cuando los demandantes accedieron al programa de vivienda, se encontraron con una serie de anormalidades que oportunamente denunciaron ante las autoridades municipales, por lo que se realizó una visita el 16 de abril de 1998 con asistencia de representantes del municipio y el Personero, encontrando deficiencias en la parte estructural que evidenciaban que la construcción de la urbanización no se estaba llevando a cabo con las medidas de sismorresistencia. Dice que la CAM realizó un monitoreo de licencia ambiental el 24 y 25 de marzo de 1998, donde, previas algunas consideraciones, recomienda la suspensión de la licencia ambiental de la Urbanización, pero que extrañamente no se suspendió la obra ni se hizo amonestación alguna a la constructora, presentándose actualmente graves consecuencias y problemas de impacto ambiental, como

malos olores por falta de adecuación del alcantarillado, vertimiento de aguas negras al río Guarapas, adyacente a la Urbanización, deslizamiento del talud del mencionado río y la falta de reforestación y arborización. Manifiesta que se han presentado peticiones a las entidades demandadas en busca de soluciones a los problemas de la urbanización, sin que hasta la fecha se hayan solucionado ni obtenido respuesta favorable. Por ello, dice, los habitantes de la urbanización han ofrecido a la Corporación que otorgó los préstamos para la adquisición de las viviendas, dación en pago de los inmuebles, para que se terminen los procesos ejecutivos que cursan en su contra, evitar el remate de los bienes y la consiguiente pérdida de sus viviendas. La entidad financiera tampoco ha dado respuesta a sus solicitudes. 1.2. Pretensiones Solicita que se protejan los derechos colectivos a un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la seguridad y prevención de desastres, a la salubridad pública, al acceso a los servicios, al goce del espacio público y defensa de los bienes de uso público, a la recreación y la prevalencia del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la Urbanización Las Acacias. Pretende, por otra parte, se ordene a la Corporación de Ahorro y Vivienda AV Villas que reciba en dación en pago los inmuebles de todas las personas adscritas a la Junta de Acción Comunal de la Urbanización Las Acacias, y que puedan readquirir sus viviendas a un precio justo. Por último, que se le otorgue el incentivo económico establecido en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

Adicionalmente, solicita como medidas cautelares:

1. Oficiar a los Juzgados Civiles del Circuito y Municipales de Pitalito para que suspendan los procesos ejecutivos con título hipotecario que se adelantan por la Corporación de Ahorro y Vivienda Ahorramás, hoy AV Villas contra los propietarios de inmuebles de la Urbanización Las Acacias.

2. Oficiar a AV VILLAS para que retire momentáneamente y por el término del proceso, de las centrales financieras de riesgo a todos los deudores que tengan deudas contraídas por la financiación de las casas de la Urbanización Las

Acacias.

3. Ordenar al Municipio de Pitalito la reconstrucción de las casas de la Urbanización teniendo en cuenta los parámetros de sismorresistencia establecidos en la Ley 400 de 1997 y el Decreto 33 de 1998. Igualmente solicitan la reubicación de sus habitantes, ya que la construcción se encuentra en una zona de alto riesgo sísmico.

4. Oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pitalito para que no inscriba ningún negocio traslaticio de dominio de los inmuebles ubicados en la Urbanización las Acacias, por existir objeto ilícito en los mismos, toda vez que “las construcciones se han convertido en trampas mortales para sus moradores”.

2. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal, mediante auto de 2 de febrero de 2001, admitió la acción popular aclarando que la demanda se encaminaría exclusivamente a la protección de los derechos colectivos enunciados en ella y que los derechos individuales invocados debían hacerse valer mediante las acciones individuales correspondientes.

El a quo negó la solicitud de medidas cautelares por considerar que las dos primeras tendientes a oficiar a los Juzgados Civiles del Circuito y Municipales de Pitalito para que suspendan los procesos ejecutivos que adelanta AV Villas contra los propietarios y el retiro de los mismos de las centrales financieras de riesgo, hacen referencia a cada uno de los propietarios de inmuebles de la Urbanización, y por lo tanto, su situación frente a dicha Corporación no compromete propiamente a un derecho colectivo. Respecto de las otras dos medidas, consistentes en ordenar al Municipio de Pitalito la reconstrucción de las casas de la Urbanización Las Acacias de acuerdo con los parámetros de sismorresistencia establecidos en la Ley 400 de 1997 y en el Decreto 33 de 1998 y la reubicación de sus habitantes, lo mismo que ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pitalito que no inscriba negocios traslaticios de dominio por estar viciados de objeto ilícito, el Tribunal las negó por no estar acreditada su conducencia, sin perjuicio de que puedan ser decretadas en el curso del proceso, si se reúnen las condiciones requeridas.

3. LA IMPUGNACION 3.1. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la providencia de 2 de febrero de 2001, a fin de que se decreten las medidas cautelares impetradas, pues en ningún momento se ha solicitado el amparo de derechos individuales, sino de los derechos colectivos señalados en la Ley 472 de 1998, sobre todo los derechos de sus representados

como consumidores y usuarios afectados por el “afán lucrativo” de AV Villas, quien ha incumplido las disposiciones relativas a la dación en pago y a la opción de readquisición, abocándolos a procesos ejecutivos que terminarán con el remate de sus viviendas, pese a que han cumplido con las al normas legales. Frente a la negativa del Tribunal a conceder las medidas cautelares, considera que al no oficiarse a los Juzgados Civiles del Circuito y Municipales de Pitalito y al no retirar a los deudores de las centrales financieras de riesgo se presenta un prejuzgamiento acerca de la violación o amenaza de los derechos colectivos por AV Villas al calificar la conducta de esta entidad como violatoria de un derecho individual, “pues tal disertación debe ser entregada al final del proceso” con base en el acervo probatorio allegado. Además, si no se suspenden los procesos ejecutivos, se rematarán las viviendas, privando a sus habitantes de un techo en que vivir. Respecto a la medida relativa a la reconstrucción de las viviendas según los parámetros de sismorresistencia establecidos en la ley, lo mismo que la reubicación de sus habitantes, señala que existen numerosas pruebas que evidencian “las aberrantes especificaciones técnicas de las casas del barrio Las Acacias” y que fueron construidas en una zona de alto riesgo sísmico. En orden a la medida que pretende que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pitalito se abstenga de inscribir actos traslaticios de dominio de inmuebles ubicados en la Urbanización Las Acacias, expone que caben los

razonamientos anteriormente expuestos, y añade que esta medida es indispensable para impedir que se ocasionen perjuicios a nuevos compradores. 3.2. La Corporación de Ahorro y Vivienda AV Villas, por medio de apoderada, interpuso el recurso de reposición contra el auto que la vincula alegando que el Tribunal no precisó su alcance frente a las pretensiones dirigidas en su contra. Señala que el Tribunal debe modificar el auto en consonancia con su argumentación sobre el carácter individual de los derechos de los deudores, excluyendo del debate las pretensiones dirigidas contra la Corporación o, lo que es igual, que inadmita o rechace la demanda respecto de ésta. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia de 9 de julio de 2001, repuso el auto de 2 de febrero de 2001, en el sentido de admitir la demanda respecto del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y rechazarla en cuanto a las demás pretensiones por tratarse de una acción derivada de actos y omisiones anteriores a la vigencia de la Ley 472 de 1998, que entró a regir un año después de su promulgación, o sea el 5 de agosto de 1999. El Tribunal discurre que como el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente es un derecho colectivo que puede estar amenazado aunque su origen sea anterior a la vigencia de la Ley 472 de 1998, había lugar a mantener el auto admisorio en lo atinente a este derecho. Respecto de las medidas cautelares, el Tribunal ratifica su negativa al observar que no estaba acreditada debidamente la conducencia de las mismas y, además,

reitera que ésta decisión es sin perjuicio de que puedan decretarse posteriormente si en el curso del proceso se reúnen los requisitos legales. AV Villas se opone al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 2 de febrero de 2001 por considerar que contra las medidas cautelares no procede el recurso de apelación de conformidad con la Ley 472 de 1998, y porque mediante el auto de 9 de julio del presente año el Tribunal modificó dicha providencia en el sentido de admitir la acción respecto del derecho de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y rechazarla respecto de las demás pretensiones; decisión que no fue impugnada oportunamente, por lo tanto, no puede ser objeto de pronunciamiento en segunda instancia. Señala que de acuerdo con la Ley 472 de 1998, no procede el recurso de apelación contra los autos dictados en el proceso; solamente el recurso de reposición, salvo contra el auto que rechaza de plano la demanda, ya que al presentarse un vacío normativo se aplican los artículos 181 del C.C.A. y 351 del C.P.C. Afirma que el artículo 26 de la Ley 472 de 1998 consagra los recursos de reposición y apelación respecto del auto que decreta las medidas cautelares, más no para el que las niegue. Por lo tanto, considera que el Tribunal concedió erróneamente el recurso de apelación, ya que se trataba de un auto dictado dentro del trámite de una acción popular, por un lado, y por otro, de un auto que niega las medidas cautelares. Además, señala que mediante la providencia de 9 de julio de 2001 el Tribunal

modificó el auto de 2 de febrero de 2001 al rechazar parcialmente las pretensiones de la demanda, aspecto que no fue impugnado por la parte actora; por lo tanto, al tratarse de un pronunciamiento posterior, autónomo y distinto del auto impugnado, no puede ser objeto del recurso de apelación. Concluye que al Juez de segunda instancia le compete pronunciarse exclusivamente respecto del auto de 2 de febrero de 2001 y no del auto de 9 de julio inmediato, el cual se encuentra en firme por no haber sido impugnado.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso tiene por objeto que se revoque el auto 2 de febrero de 2001, mediante el cual el Tribunal denegó las medidas cautelares solicitadas en la demanda.

El artículo 2º de la Ley 472 de 1998, prevé: «Art. 2º. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». En el caso concreto, la demandante solicitó como medidas cautelares: -4 Oficiar a los Juzgados Civiles Municipales y Civiles del Circuito de Pitalito (Huila) para que suspendan los procesos ejecutivos con título hipotecario adelantados por la Corporación de Ahorro y Vivienda Ahorramás, hoy AV Villas, contra los propietarios de inmuebles de la Urbanización Las Acacias; -5 Oficiar a AV VILLAS para que retire de las centrales financieras de riesgo a

todos los deudores del Barrio Las Acacias, por las deudas contraídas para la financiación de sus viviendas en dicha urbanización; -6 Ordenar al municipio de Pitalito la reconstrucción de las casas con parámetros de sismorresistencia, de acuerdo con la Ley 400 de 1997 (19 de agosto) y el Decreto 33 de 1998 (9 de enero) y la reubicación de los habitantes del barrio; -7 Ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pitalito, que no permita la inscripción de negocios traslaticios de dominio de inmuebles del barrio Las Acacias. El Tribunal, mediante el auto apelado denegó las medidas cautelares solicitadas por considerar que la primera y la segunda se refieren a cada propietario en particular y no corresponden propiamente a derechos colectivos, y que para las medidas tercera y cuarta no se acreditó su conducencia. Según el régimen especial establecido por la Ley 472 para los recursos en el trámite de la acción popular, el recurso de apelación procede contra la sentencia (art. 37) y el de reposición contra los autos (art. 36). En la específica materia de medidas cautelares, el artículo 26 de la Ley 472 dispuso: «Art. 26. Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo ...». Según la norma transcrita, solamente el auto que decrete las medidas cautelares

es susceptible del recurso de apelación. No así el que las deniegue. Se rechazará, entonces, por improcedente, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : RECHÁZASE por improcedente, el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 2 de febrero de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 25 de octubre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA Ausente con excusa