CE-41001-23-31-000-2001-00851-01(23986)-2003

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / APELACIÓN DE AUTO – Niega / APELACIÓN DEL AUTO QUE NIEGA DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Confirma MEDIDA CAUTELAR - Suspensión de los efectos de acto administrativo para la protección temporal del ordenamiento jurídico abstracto / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La Constitución de 1991, en el Título VIII “De la Rama Judicial” capítulo III de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, refiere a la medida de cautelar de suspensión de los efectos de los actos administrativos para la protección temporal del ordenamiento jurídico abstracto. […] Por su parte, la ley en el Código Contencioso Administrativo indica los supuestos de hecho que deben tenerse en cuenta para la prosperidad de esa medida:

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152

CARÁCTER DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SUSPENSIÓN DE EFECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO – Presupuestos cuando se demanda en acción distinta a la acción de nulidad simple / PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO – Manifiesta ilegalidad del acto demandado /

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / EXCEPCIONES A

PRINCIPIO DE LEGALIDAD

[S]i la demanda se presenta en ejercicio de acción distinta a la de simple nulidad, como ocurre en este caso, es necesario no sólo la manifesta ilegalidad del acto

demandado frente al ordenamiento superior sino además la prueba sumaria del perjuicio actual o eventual que tiene por causa la ejecución del acto demandado, entre otros; así lo ha explica esta Corporación con base en la ley, en varias oportunidades. Igualmente se ha dicho que la ilegalidad evidente entre el acto demandado y las normas superiores para efectos de la suspensión provisional es una excepción a la presunción de su legalidad; la evidencia se deduce cuando aparece el quebranto por la mera confrontación, sin elucubración alguna; de no suceder así, la medida de suspensión provisional debe ser negada, para dejar que durante el debate probatorio, propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del acto. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 30 de enero de 1992, exp. 7089 y auto de 4 de marzo de 1994, exp. 8470. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – La demostración del perjuicio es un elemento necesario para la eficacia de la medida cautelar El supuesto de demostración de perjuicio, como otro elemento necesario para la eficacia de la medida cautelar mencionada, debe llenar las siguientes calidades: que se acredite aunque sea sumariamente y que tenga relación causal con los efectos de los actos demandados; no basta que el demandante pruebe sumariamente UNOS perjuicios que no reúnen aquellas condiciones. Sobre la prueba sumaria la Corte Suprema de Justicia “dice relación no tanto a su poder demostrativo, sino a la circunstancia de no haber sido contradicha. Se opone, por

tanto, a la controvertida, es decir, a la que ha sido practicada con citación y audiencia de la parte contra la cual se pretende hacer valer. De lo cual tiene que seguirse que las pruebas sumarias son siempre extraproceso; pero que éstas no tienen siempre aquel carácter, pues las hay con valor de plena prueba como ocurre con las anticipadas cuando se practican con citación de la futura parte contraria". NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Corte Suprema de Justicia, sentencia de 28 de julio de 1980, M. P. Humberto Murcia Ballén. MEDIDA CAUTELAR / SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Cuando se demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho / SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos / PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se debe demostrar violación ostensible del ordenamiento jurídico / IMPROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO Como la acción que se promovió es la de nulidad y de restablecimiento del derecho es necesaria la demostración concurrente de varios supuestos jurídicos para decretar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado. Ilegalidad ostensible. Recuérdese la actora en el recurso de apelación indica que la Resolución 0582 del 4 de agosto de 2000 proferida por el INCORA sí quebranta abiertamente el artículo 41 del decreto reglamentario 2.664 proferido el 3 de diciembre de 1994 que alude a la revocación directa de los actos de adjudicación

de baldíos y cuyo contenido es el siguiente: ARTÍCULO 41. El acto demandado revocó una resolución no de adjudicación de baldíos sino otra por medio de la cual revocó INCORA revocó un acto de adjudicación de baldíos a nombre de […] a solicitud de […], hoy demandante, respecto de la cual encontró que era la propietaria del predio como ella misma lo alegó […] Tal situación simple como la descrita y para este momento procesal, en el cual sólo se ha admitido la demanda, basta para negar la medida cautelar, toda vez que no se encuentra que haya violación ostensible del ordenamiento jurídico superior trascrito, toda vez que el ordenamiento jurídico superior versa sobre la forma de notificar el acto administrativo de revocatoria de actos de adjudicación de baldíos y el acto demandado alude a la revocatoria de una resolución que revocó una de adjudicación de baldíos a nombre de Leonilde Lozano de González, porque el INCORA adjudicó como baldío un bien de propiedad particular de Ana Beatriz Gámez – la demandante -. Corresponderá al momento de dictarse fallo determinar si la norma de notificación de resoluciones por las cuales se revoca la de adjudicación de baldíos es aplicable “a las de revocatoria de revocatoria” de actos de adjudicación de un bien como baldío cuando la propia actora aduce que es propietaria particular. Por lo tanto, el Consejo de Estado concluye al igual que el A quo que al no estructurarse el primero de los supuestos concurrentes para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en de “nulidad y de restablecimiento del derecho”, se confirmará el auto apelado,

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil tres (2003) Radicación número: 41001-23-31-000-2001-00851-01(23986)

Actor: ANA BEATRIZ GAMEZ DE SALAS

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Huila el día 18 de octubre de 2001, en cuanto negó la solicitud de suspensión provisional.

II. ANTECEDENTES PROCESALES

A. DEMANDA La señora Ana Beatriz Gámez de Salas demandó al INCORA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el día 1 de agosto de 2001, ante el Tribunal Administrativo del Huila (fols. 4 a 7 c. 2).

1. PRETENSIONES Y HECHOS: Solicitó:  Que se anule la Resolución 0582 del 4 de agosto de 2000 mediante la cual el INCORA decidió lo siguiente: “PRIMERO. Revocó la resolución 0237 del 21 de abril de 1997 mediante la cual el INCORA había dejado sin efecto legal la resolución 1.436 del 30 de septiembre de 1983, que adjudicó el predio PATIO BONITO, ubicado en el paraje EL CUCHARITO, municipio de Tello,

departamento del Huila, a nombre de la señora LEONILDE LOZANO DE GONZÁLEZ, inscrito ( ). SEGUNDO. Oficiar al señor registrador de instrumentos públicos para que inscriba en el registro la resolución 1.436 del 30 de septiembre de 1983” (fol. 8 c. 1). La resolución 0237 se expidió a solicitud de la señora demandante, Ana Beatriz Gámez de Salas quien alegó su condición de propietaria y el INCORA aceptó esa condición (fol. 10 c.1).  Que se oficie a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos y Privados del Círculo de Neiva, para que se inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria 200-40997 la Resolución 0237 del 21 de abril de 1997 (fol. 2 c. 1). Se indicaron los siguientes antecedentes fácticos: “PRIMERO: El INCORA Regional Huila mediante la Resolución 1436 del 30 de septiembre de 1983 adjudicó el predio PATIO BONITO, ubicado en la jurisdicción del municipio de Tello, Departamento del HUILA, a la señora LEONILDE LOZANO DE GONZÁLEZ, como si fuera Baldío. SEGUNDO. La titular del anterior predio ANA BEATRIZ GÁMEZ DE SALAS, la que impetra la presente ACCION DE NULIDAD, inició el correspondiente trámite ante el ente gubernamental que profirió la Resolución indicada en el hecho anterior, tendiente a demostrar que el predio PATIO BONITO no era baldío sino de propiedad privada al estar dentro del inmueble rural denominado el MAMON, de mi propiedad.

TERCERO: Al haber establecido el INCORA Regional Huila, que efectivamente el predio PATIO BONITO, no era baldío sino de mi propiedad, mediante la Resolución No. 0237 del 21 de abril de 1997, revocó la Resolución mencionada en el hecho primero del presente libelo de la demanda y ordenó al señor Registrador de Instrumentos Públicos y Privados para que cancelara el folio de Matrícula Inmobiliaria No. 20040997, que contenía la inscripción de la Resolución No. 1436 del 30 de septiembre de 1983.

CUARTO: Posteriormente el INCORA Regional Huila mediante la Resolución No. 0582 del 4 de agosto de 2000, decide revocar la Resolución 0237 del 21 de abril de 1997, por considerar que no se le había notificado de manera personal a la señora STELLA GOMEZ PERDOMO, dicha resolución y por ello aplicando el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo decide revocarla, sin notificarme dicha decisión.

QUINTO: Manifiesta u ordena el artículo 39 del decreto 2664 de 1994, Inciso 2, que las Resoluciones proferidas por el INCORA con anterioridad al 22 de marzo de 1988 fecha en que entró a regir la Ley 30 de 1988 solo podrán ser objeto del Recurso Extraordinario de Revocación Directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo, lo cual quiere decir que para revocar la resolución 0237 del 21 de abril de 1997, el INCORA debió aplicar las disposiciones del decreto 2664 de 1994 y NO las del Código Contencioso Administrativo

como lo expresa el mencionado artículo 39 del citado decreto. Por consiguiente y con base en el artículo 51 del citado decreto el INCORA debió notificarme de manera personal el inicio de la Revocación Directa de la resolución 0237 del 21 de abril de 1997, lo cual hace nula la Resolución 0582 del 4 de agosto de 2000 (fols. 5 y 6 c. 1).

3. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN, NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se formuló en el mismo escrito de la demanda y de acuerdo con las mismas normas y concepto de quebranto aducidos para la nulidad del acto demandado que refieren a lo siguiente: Como normas superiores indicó no solamente el artículo 84 y ss del C. C. A (fol. 9 c. 1) sino también los números 39 a 44 del decreto 2.664 del 3 de diciembre de 1994, por el cual se reglamentó la ley 160 de 1994, y el 29 constitucional. Y

como concepto de conculcación adujo: “ “.

B. AUTO APELADO: El A Quo negó la medida cautelar de suspensión provisional, mediante auto del 18 de octubre de 2001, y ordenó en el mismo auto notificar personalmente al Gerente del INCORA y al Agente del Ministerio Público y fijar el negocio en lista (fols. 18 a 22 c. 1).

En primer lugar refirió a los fundamentos Constitucionales, artículo 238, y Legales, artículo 152 del C. C. A., de la medida de suspensión provisional a la Constitución. Y sin referir ni al contenido del acto demandado ni a las normas

superiores negó aquella medida “cuanto el actor remite a las normas violadas y al concepto de violación citados en el aparte correspondiente de la demanda y ni aún acudiendo a ellas y confrontándolos con el acto acusado surge a primera vista su violación”; arguyó además que para determinar si es que existe quebranto por parte del acto impugnado, frente al ordenamiento jurídico por notificación ilegal, implicaría efectuar una análisis sobre toda la actuación administrativa que le dio origen al mismo, destacando que la actora no explicó y determinó suficientemente el concepto de violación de las normas superiores que afirma violadas (fols. 18 a 22 c. ppal).

C. IMPUGNACIÓN: La actora al no compartir la negativa de la medida cautelar la apeló para que se revoque y en consecuencia se acceda a su solicitud porque el acto que acusa si viola flagrantemente el artículo 39 del decreto 2664 de 1994 que dispone que las normas del Código Contencioso Administrativo no son aplicables a las resoluciones expedidas con posterioridad al 22 de marzo de 1998, como la acusada, dado que frente a ellas la normatividad aplicable es la preceptuada en los artículos 41, 42, 43 y 44 del decreto 2664 de 1994 y no el artículo 73 del C. C.

A.. (fols. 23 y 24 c. 1). Para resolver se hacen las siguientes, III CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto del A Quo mediante el cual negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución 0582 del 4 de agosto de 2000, dictada

por el INCORA. Para definir si la decisión apelada debe o no mantenerse, se procederá al estudio de los supuestos legales para la prosperidad de la medida cautelar y su verificación en el caso particular.

A. PRESUPUESTO Y REQUISITOS DE ESA MEDIDA.

Generalidades. La Constitución de 1991, en el Título VIII “De la Rama Judicial” capítulo III de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, refiere a la medida de cautelar de suspensión de los efectos de los actos administrativos para la protección temporal del ordenamiento jurídico abstracto. ARTÍCULO 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los ACTOS ADMINISTRATIVOS que sean susceptibles de impugnación por vía judicial” (Mayúsculas y subrayado por fuera del texto original).. Por su parte, la ley en el Código Contencioso Administrativo indica los supuestos de hecho que deben tenerse en cuenta1 para la prosperidad de esa medida: “ARTÍCULO 152. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar,

aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causa al actor”. De conformidad con esas normas si la demanda se presenta en ejercicio de acción distinta a la de simple nulidad, como ocurre en este caso, es necesario no sólo la manifesta ilegalidad del acto demandado frente al ordenamiento superior sino además la prueba sumaria del perjuicio actual o eventual que tiene por causa la ejecución del acto demandado, entre otros; así lo ha explica esta Corporación con base en la ley, en varias oportunidades 2. 1 Subrogado por el artículo 31 del decreto ley 2.304 de 1989 2 Sección primera, auto proferido el día 17 de noviembre de 1988; en el mismo sentido: auto 7089 proferido el día 30 de enero de 1992.; Auto 8470, proferido el día 4 de marzo de 1994. Igualmente se ha dicho que la ilegalidad evidente entre el acto demandado y las normas superiores para efectos de la suspensión provisional es una excepción a la presunción de su legalidad; la evidencia se deduce cuando aparece el quebranto por la mera confrontación, sin elucubración alguna; de no suceder así, la medida de suspensión provisional debe ser negada, para dejar que durante el debate probatorio, propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del acto3. El supuesto de demostración de perjuicio, como otro elemento necesario para la eficacia de la medida cautelar mencionada, debe llenar las siguientes calidades: que se acredite aunque sea sumariamente y que tenga relación causal con los efectos de los actos demandados; no basta que el demandante pruebe

sumariamente UNOS perjuicios que no reúnen aquellas condiciones. Sobre la prueba sumaria la Corte Suprema de Justicia “dice relación no tanto a su poder demostrativo, sino a la circunstancia de no haber sido contradicha. Se opone, por tanto, a la controvertida, es decir, a la que ha sido practicada con citación y audiencia de la parte contra la cual se pretende hacer valer. De lo cual tiene que seguirse que las pruebas sumarias son siempre extraproceso; pero que éstas no tienen siempre aquel carácter, pues las hay con valor de plena prueba como ocurre con las anticipadas cuando se practican con citación de la futura parte contraria"4.

B. PARTICULARIDADES: Como la acción que se promovió es la de nulidad y de restablecimiento del derecho es necesaria la demostración concurrente de varios supuestos jurídicos para decretar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

Ilegalidad ostensible. Recuérdese la actora en el recurso de apelación indica que la Resolución 0582 del 4 de agosto de 2000 proferida por el INCORA sí quebranta abiertamente el artículo 41 del decreto reglamentario 2.664 proferido el 3 de diciembre de 19945 que alude a la revocación directa de los actos de adjudicación 3 .Sección Tercera Autos 11856,12353 de 1997. Sec. Primera, Auto abr. 21/86 4 Sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el día 28 de julio de 1980. M.P. Humberto Murcia Ballén. 5 Publicado el día 7 siguiente (Diario Oficial 41.627).

de baldíos y cuyo contenido es el siguiente:

ARTÍCULO 41.

El acto demandado revocó una resolución no de adjudicación de baldíos sino otra por medio de la cual revocó INCORA revocó un acto de adjudicación de baldíos a nombre de LEONILDE LOZANO DE GONZÁLEZ a solicitud de ANA BEATRIZ GÁMEZ DE SALAS, hoy demandante, respecto de la cual encontró que era la propietaria del predio como ella misma lo alegó (fols 8 y 10 del c. 1). En efecto en el acto demandado se adoptaron dos decisiones:  La primera de revocatoria de la resolución 0237 del 21 de abril de 1997 mediante la cual el INCORA había dejado sin efecto legal la resolución 1.436 del 30 de septiembre de 1983, que adjudicó el predio PATIO BONITO, ubicado en el paraje EL CUCHARITO, municipio de Tello, departamento del Huila, a nombre de la señora LEONILDE LOZANO DE GONZÁLEZ. La resolución 0237 se expidió a solicitud de la señora demandante, Ana Beatriz Gámez de Salas, quien alegó su condición de propietaria y el INCORA aceptó esa condición. Y  La segunda decisión adoptada en el acto demandado fue la de oficiar al señor registrador de instrumentos públicos para que inscriba en el registro la resolución 1.436 del 30 de septiembre de 1983. Tal situación simple como la descrita y para este momento procesal, en el cual sólo se ha admitido la demanda, basta para negar la medida cautelar, toda vez que no se encuentra que haya violación ostensible del ordenamiento jurídico

superior trascrito, toda vez que el ordenamiento jurídico superior versa sobre la forma de notificar el acto administrativo de revocatoria de actos de adjudicación de baldíos y el acto demandado alude a la revocatoria de una resolución que revocó una de adjudicación de baldíos a nombre de Leonilde Lozano de González, porque el INCORA adjudicó como baldío un bien de propiedad particular de Ana Beatriz Gámez – la demandante - . Corresponderá al momento de dictarse fallo determinar si la norma de notificación de resoluciones por las cuales se revoca la de adjudicación de baldíos es aplicable “a las de revocatoria de revocatoria” de actos de adjudicación de un bien como baldío cuando la propia actora aduce que es propietaria particular. Por lo tanto, el Consejo de Estado concluye al igual que el A quo que al no estructurarse el primero de los supuestos concurrentes para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en de “nulidad y de restablecimiento del derecho”, se confirmará el auto apelado, en el cual el Tribunal se limitó simplemente a manifestar que no existe quebranto evidente, sin aludir ni al contenido del acto demandado ni a las normas del decreto reglamentario 2.664 de 1994. En mérito de lo expuesto se, RESUELVE: CONFÍRMASE el auto apelado proferido el día 18 de octubre de 2001 por el Tribunal Administrativo del Huila.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.

Jesús María Carrillo Ballesteros Presidente María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez Ricardo Hoyos Duque German Rodríguez Villamizar