CE-41001-23-31-000-2001-01074-01(7747)(PI)-2002

CONCEJAL - Pérdida de la investidura por incompatibilidad al desempeñar cargo docente de tiempo completo / DOBLE ASIGNACIÓN - Alcance del término aceptar De manera que se encuentra probado que Orlando Guzmán Manrique se encuentra vinculado en calidad de docente de tiempo completo con un ente del nivel nacional y, además, que por la asistencia a sesiones del Concejo Municipal de Neiva ha recibido honorarios. El a quo tuvo en cuenta para decretar la Pérdida de la Investidura que el demandado incurrió en causal de incompatibilidad y de prohibición señaladas en el Régimen que deben cumplir los concejales, pues se desempeña como profesor adscrito a la Universidad Surcolombiana desde el 16 de febrero de 1983 en el cargo de profesor de tiempo completo de planta. Y el artículo 291 de la Carta Política prohíbe a los miembros de las Corporaciones Públicas de las entidades territoriales aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán la investidura. Es claro que los concejales no ostentan la calidad de empleados públicos, pues la Constitución Política los cataloga como servidores públicos, razón para que no les sea aplicable la primera parte del artículo 128 de la Constitución Política. Y si bien se prohíbe una doble asignación del Tesoro Público, exceptuando la cátedra universitaria, no lo es menos que dicha prohibición no está erigida como causal de Pérdida de la Investidura de Concejal. Tal vez implique otro tipo de sanción pero no ésta. DOCENTES - Alcance de la inexequibilidad de la expresión “educación superior” del numeral 3 del artículo 43 de la ley 136 de 1994 / DOBLE

ASIGNACIÓN - Se configura en el docente que recibe honorarios como concejal / CONCEJAL - Pérdida de la investidura por desempeño del cargo de docente En cuanto a la causal que consagra el artículo 291 de la Carta, el verbo rector de la conducta que se describe es la de aceptar un cargo en la administración pública, es decir, se trata de una incompatibilidad para quien está investido de la calidad de concejal, y resulta que Guzmán Manrique, aunque durante su ejercicio como concejal no aceptó el cargo de profesor de tiempo completo en una universidad pública, no lo es menos que sí continúa desempeñándolo. No hay que olvidar que la Ley 136 de 1994 al tratar de las incompatibilidades de los concejales, desarrolla el mandato del artículo 291 de la Carta al consagrar en el numeral 1 del artículo 45: “aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura”. De manera que la alegación de la parte demandada en el sentido de que no ha aceptado cargo no resulta valedera acorde con la debida prohibición que contiene el precepto constitucional, pues de aceptarse la tesis de Guzmán Manrique quienes venían desempeñando cargos en la administración pública y fueren electos concejales estarían en situación de ventaja frente a los concejales que aceptaren dichos cargos. Y si bien la Corte Constitucional en sentencia C-231 de 1995 declaró inexequible la expresión “ educación superior” que contenía el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, por considerar

que consagraba una odiosa desigualdad en beneficio de un sector de los docentes, por lo que los mismos pueden inscribirse para concejales, pues no se encuentran dentro de las inhabilidades descritas en la citada ley, ello no significa que ya investido de la calidad de concejal pueda seguir ejercitándose como docente, a menos que no reciba honorarios por su asistencia a las sesiones del Concejo, caso que no es el del concejal demandado dada la certificación expedida por el Secretario del Concejo Municipal de Neiva. La filosofía de las normas mencionadas conduce a que se prohíba a los miembros de las corporaciones públicas territoriales la aceptación y el desempeño de otro cargo en la administración pública, pues se debe procurar que el concejal, en este caso, se dedique al desempeño de su tarea para cumplir con el mandato que le ha dado el electorado. El demandado, por lo tanto, incurrió en causal de incompatibilidad porque posesionado como concejal siguió desempeñando otro cargo docente, diferente de la mera cátedra universitaria. Y , aunque no fue citada de manera expresa como causal de Pérdida de la Investidura la de incompatibilidad descrita en el numeral 1 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, bastaba con la cita del precepto constitucional que consagra la sanción de Pérdida de la Investidura para los integrantes de las corporaciones públicas que acepten otro cargo en la administración pública.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio del año dos mil dos (2002)

Radicación número: 41001-23-31-000-2001-01074-01(7747)(PI)

Actor: AURELIANO QUINTERO

Demandado: ORLANDO GUZMÁN MANRIQUE Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha 22 de octubre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual decretó la Pérdida de

Investidura del Concejal del Municipio de Neiva Orlando Guzmán Manrique.

ANTECEDENTES

A. El actor, el tipo de acción y las pretensiones de la demanda Aureliano Quintero, en ejercicio de la acción contemplada en la Ley 617 de 2000, solicitó al Tribunal Administrativo del Huila el decretó la Pérdida de la Investidura de Concejal de Neiva que ostenta Orlando Guzmán Manrique.

B. Los hechos de la demanda.

El concejal presta sus servicios a la Universidad Surcolombiana desde el 16 de febrero de 1983 y en la actualidad desempeña el cargo de profesor de Tiempo Completo de planta, adscrito a la Facultad de Ingeniería, devengando una asignación mensual de $2.489.344.oo. El 29 de Octubre de 2000 resultó electo como concejal del Municipio de Neiva. A pesar de su elección como concejal y luego de su posesión, continuó desempeñando ese empleo público y devengando un salario oficial proveniente de la Universidad Surcolombiana. Actualmente se encuentra ejerciendo su labor como concejal del municipio de Neiva, sin que haya renunciado a sus asignaciones y continúa desempeñándose

normalmente.

C. Causal endilgada Considera que los anteriores hechos configuran la causal de Pérdida de la Investidura señalada en el parágrafo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000.

D. Contestación de la demanda El Concejal demandado, a través de apoderada, contestó la demanda en los siguientes términos: A los hechos menciona que presta los servicios como docente universitario desde el 16 de febrero de 1983, adscrito a la facultad de Ingeniería Agrícola devengando una asignación mensual de $2.489.344.oo.

Ejerce funciones como Concejal de Neiva por elección popular elegido el 29 de octubre de 2000, y después de su elección continuó cumpliendo con su función como docente. Cumple función de docente con horario de 6 de la mañana a 4 de la tarde, dedicándose a cumplir luego de esa hora su función de concejal. Se opone a la pretensión de la demanda por no existir violaciones reales que soporten la pérdida de investidura de concejal que ostenta. Considera que la demanda contiene la maligna intención de perjudicarlo, muy posiblemente cumpliendo ordenes de sus jefes politiqueros, interesados en quitar del camino político, a un ciudadano capaz y estructurado, capacitado para conformar el Concejo Municipal. Estima que el ejercicio de las funciones que la ley impone a los concejales, no les hace adquirir el status de funcionarios o empleados públicos, razón por la cual no cobran sueldo por su trabajo como ediles, sino que perciben honorarios por cada

sesión a la que asisten, hecho este definido en el artículo 132 de la Constitución Política. Tampoco puede considerarse que el ejercicio de las funciones que cumplen los concejales como voceros de sus electores pueda interpretarse o asimilarse a la condición de empleados públicos. En cuanto al presunto hecho de recibir más de una asignación proveniente del Tesoro Público, el artículo antes mencionado hace la excepción a la regla cuando expresa “…salvo los casos expresamente determinados en la ley”. Y es precisamente la Ley 136 de 1994 la que determina en el parágrafo 1 del artículo 45, que “…se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria”. La prohibición a que se refiere el artículo 129 de la Constitución Política es para quienes siendo miembros de las Corporaciones Públicas acepten a posteriori cargo alguno en la administración pública, caso que no es el presente. Sostiene que no está incurso en las causales de incompatibilidades e inhabilidades consagradas en la Ley 136 de 1994, porque después de que el demandado fue elegido concejal no ha aceptado ni desempeñado cargo alguno en la administración pública, ni se ha vinculado a posteriori como trabajador oficial o contratista, no ha sido apoderado de nadie ante las autoridades públicas del municipio de Neiva, no es miembro de Juntas ni Consejos Directivos del sector central ni descentralizado del municipio de Neiva ni de instituciones que administren tributos provenientes del municipio, ni ha celebrado contratos con personas que administren o manejen fondos públicos de Neiva. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal de primera instancia decretó la Pérdida de la Investidura con

base en la siguiente argumentación: Como ha quedado establecido Orlando Guzmán Manrique se viene desempeñando como Concejal del Municipio de Neiva desde el 1 de enero de 2001 y así mismo desde el 16 de febrero de 1983 ejerce el cargo de docente de tiempo completo de la Universidad Surcolombiana de tal manera que está comprendido en la causal de Pérdida de Investidura consagrada en la norma constitucional señalada, porque la Universidad Surcolombiana es una entidad estatal del orden nacional, con régimen especial y personería jurídica vinculada al Ministerio de Educación en consonancia con lo establecido en las Leyes 55 de 1968, 13 de 2976 y en la resolución 9062 de 1976 del citado Ministerio, o sea que el señor Guzmán Manrique desempeña simultáneamente un cargo público y la función de Concejal. Se reiteró por el Concejal demandado y por su apoderado que de acuerdo a lo previsto en el artículo 321 de la Carta los Concejales no tienen la calidad de empleados públicos y que del régimen de incompatibilidades se exceptúa el ejercicio de la cátedra universitaria conforme al artículo 45 de la Ley 136 de 1994. El hecho de que los Concejales no sean empleados públicos es irrelevante en el presente caso porque lo que determina la Pérdida de la investidura no es el que por ser Concejal sea empleado público, sino porque el señor Guzmán Manrique siendo Concejal del Municipio de Neiva ejerce un cargo público en la Universidad Surcolombiana, o sea que coexisten las dos actividades. En cuanto respecta a que el ejercicio de la cátedra universitaria está exceptuado de las incompatibilidades, debe precisar el Tribunal que la violación de Orlando

Guzmán Manrique con la Universidad Surcolombiana no es como Catedrático sino como Docente de Tiempo Completo. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del demandado presentó escrito de impugnación argumentando: Sería inexplicable que, por un lado la ley permitiera la inscripción de docentes como candidatos a dicha corporación y posteriormente por ser docente se le quite la investidura, cuando es precisamente la ley, la que garantiza y permite la participación de dos entes en la junta democrática, armonizando por tanto con el artículo 40 numeral 1º de la Carta Política. La sentencia desconoce que las incompatibilidades del artículo 45 de la Ley 131 del 94 y lo reglado en el artículo 3º de la Ley 177 del mismo calendario se refiere es la vinculación con el Municipio. El fallo flagela el artículo 291 de la Carta Política cuyo tener literal utiliza el verbo aceptar, lo cual implica que quien desempeñe cargo en corporación pública no puede luego aceptar cargo alguno en la administración pública , pero no señala de manera alguna que quien desempeñe cargo y sea elegido, no pueda continuar en el cargo que venia ocupando. De otra parte, al revisarse por la Corte la exequibilidad de la Ley 136 al tocar este punto señaló: “En el ámbito municipal se hace necesario que quienes tiene a su cargo la administración pública y la representación de los intereses generales de la localidad se dediquen íntegramente a la gestión que han asumido”. En el presente evento, el demandado no ocupa cargo alguno en la administración pública ni municipal y de otro, ejerce la cátedra la que por la Ley 30 de 1994, solo

mencionan que no debe de existir cruce de horarios. El ejercicio de la cátedra universitaria está exceptuada dentro de la incompatibilidades de un Concejal. El demandado ejerce la cátedra de una institución que no pertenece a la municipalidad. El Tribunal al señalar dentro de las consideraciones que el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617 del 2000 dispone como causal de pérdida de la investidura “las demás causales expresamente previstas en la ley....” para quitarle la investidura de Concejal al señor GUZMÁN MANRIQUE desconoció los preceptos contenidos en los artículos 47 y 86 de la Ley 617 de 2000 que prescriben como excepción de incompatibilidades descritas en la Ley 617 del

2000. Solo son aplicables “para las elecciones que se realicen a partir del año 2001”, pues aplicó retroactivamente una norma que tan sólo empieza a regir a partir de la elecciones que se realicen del presente año y violó de manera expresa el artículo 29 de la Constitución Política que haba del Debido Proceso que lleva a que se juzgue con las normas preexistentes al acto que se imputa.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El fallo apelado será confirmado por las siguientes razones: Se acusa a Orlando Guzmán Manrique de desempeñar simultáneamente el cargo de concejal y el de docente de la Universidad Surcolombiana de Neiva. A efectos de precisar sobre la naturaleza jurídica de dicho centro educativo y de si el demandado percibía o no honorarios por su asistencia a las sesiones del Concejo Municipal de Neiva, la Sala dictó un auto para mejor proveer.

En respuesta se obtuvo: a) Certificación suscrita por el Secretario General de la Universidad Surcolombiana de la que se establece que la misma es un ente autónomo del orden nacional, sin ánimo de lucro, creado mediante Ley 13 de enero 30 de 1975 e institucionalizado como universidad por medio de la Resolución 9062 de 1976, emanada del Ministerio de Educación Nacional. b) El Secretario General del Concejo Municipal de Neiva aportó copia de las Resoluciones 04,018,032,050,076,092,125,137,167 y185 correspondientes al año 2001, y copia de las Resoluciones 015,019,024,030,037,055 y 061 de 2002, en las que se relacionan los pagos de honorarios por asistencia a sesiones del concejal demandado.

De manera que se encuentra probado que Orlando Guzmán Manrique se encuentra vinculado en calidad de docente de tiempo completo con un ente del nivel nacional y, además, que por la asistencia a sesiones del Concejo Municipal de Neiva ha recibido honorarios. El a quo tuvo en cuenta para decretar la Pérdida de la Investidura que el demandado incurrió en causal de incompatibilidad y de prohibición señaladas en el Régimen que deben cumplir los concejales, pues se desempeña como profesor adscrito a la Universidad Surcolombiana desde el 16 de febrero de 1983 en el cargo de profesor de tiempo completo de planta, en el programa de ingeniería agrícola, con una asignación de $2’551.744, según lo que aparece certificado en el proceso. Para arribar a la decisión, el Tribunal de Primera Instancia tuvo en cuenta como fundamento de derecho el artículo 291 de la Constitución Política que prohíbe a

los concejales la aceptación de cualquier cargo en la administración pública. Para la Sala la norma constitucional citada por el a quo resulta de aplicación en el presente caso, pues lo cierto es aunque el demandado, estando en ejercicio del cargo de concejal municipal, no ha aceptado cargo en la administración pública, si venía desempeñándose en él y continua en su ejercicio hasta el día de hoy. En efecto, la situación de Guzmán Manrique se refiere a que, siendo docente de tiempo completo en una universidad pública del nivel nacional, se inscribió para el Concejo Municipal de Neiva, resultó electo, se posesionó y ejerce como tal en la actualidad. La Sala entra a precisar cuáles fueron las causales que se endilgaron en la demanda para solicitar la Pérdida de la Investidura. De la lectura de dicho escrito se infiere que la causal que se endilgó fue la de violación del régimen de incompatibilidades, pues el concejal está recibiendo una doble asignación del Tesoro Público, y se citó el parágrafo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994. Al respecto en el fallo que se revisa se dijo: “ Si bien el demandante no cita expresamente las normas que estima vulneradas por el concejal demandado, si se refiere a la causal de Pérdida de la Investidura derivada de” desempeñar un cargo público como profesor de planta y de tiempo completo de la Universidad Surcolomloiana”, y al transcribir la jurisprudencia de la Corte Constitucional citó indirectamente los apartes de los artículos 128,291 y 312 de la Constitución Política, como lo admite el propio demandado en la contestación de la demanda, y aun cuando no cita el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, la violación

de los artículos constitucionales citados indirectamente ocasiona la Pérdida de la Investidura” En el caso en estudio el demandante acusa al concejal de desempeñar simultáneamente a dicho cargo el de profesor de tiempo completo de una Universidad pública, mientras que el demandado aduce que se encuentra dentro de la excepción que consagra el artículo de la Constitución Política, pues ejerce solo la cátedra universitaria. Al efecto se encuentra que el artículo 128 de la Constitución Política establece : “ Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritariamente el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.” Y el artículo 291 de la Carta Política prohíbe a los miembros de las Corporaciones Públicas de las entidades territoriales aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán la investidura (Subraya la Sala) Es claro que los concejales no ostentan la calidad de empleados públicos, pues la Constitución Política los cataloga como servidores públicos, razón para que no les sea aplicable la primera parte del artículo 128 de la Constitución Política. Y si bien se prohíbe una doble asignación del Tesoro Público, exceptuando la cátedra universitaria, no lo es menos que dicha prohibición no está erigida como causal de Pérdida de la Investidura de Concejal. Tal vez implique otro tipo de sanción pero no ésta. En cuanto a la causal que consagra el artículo 291 de la Carta, el verbo rector de la conducta que se describe es la de aceptar un cargo en la administración

pública, es decir, se trata de una incompatibilidad para quien está investido de la calidad de concejal, y resulta que Guzmán Manrique, aunque durante su ejercicio como concejal no aceptó el cargo de profesor de tiempo completo en una universidad pública, no lo es menos que sí continúa desempeñándolo. No hay que olvidar que la Ley 136 de 1994 al tratar de las incompatibilidades de los concejales, desarrolla el mandato del artículo 291 de la Carta al consagrar en el numeral 1 del artículo 45: “aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura”. De manera que la alegación de la parte demandada en el sentido de que no ha aceptado cargo no resulta valedera acorde con la debida prohibición que contiene el precepto constitucional, pues de aceptarse la tesis de Guzmán Manrique quienes venían desempeñando cargos en la administración pública y fueren electos concejales estarían en situación de ventaja frente a los concejales que aceptaren dichos cargos. El cargo que desempeña simultáneamente con el de concejal, como bien lo dedujo el Tribunal de primera instancia, no se entiende como cátedra universitaria, para entender que se encuentra dentro de la excepción, pues por ésta se entiende la que se ejercita por horas cátedra, situación totalmente diferente al desempeño como profesor de tiempo completo. Y si bien la Corte Constitucional en sentencia C-231 de 1995 declaró inexequible la expresión “ educación superior” que contenía el numeral 3° del artículo 43 de la

Ley 136 de 1994, por considerar que consagraba una odiosa desigualdad en beneficio de un sector de los docentes, por lo que los mismos pueden inscribirse para concejales, pues no se encuentran dentro de las inhabilidades descritas en la citada ley, ello no significa que ya investido de la calidad de concejal pueda seguir ejercitándose como docente, a menos que no reciba honorarios por su asistencia a las sesiones del Concejo, caso que no es el del concejal demandado dada la certificación expedida por el Secretario del Concejo Municipal de Neiva. La filosofía de las normas mencionadas conduce a que se prohíba a los miembros de las corporaciones públicas territoriales la aceptación y el desempeño de otro cargo en la administración pública, pues se debe procurar que el concejal, en este caso, se dedique al desempeño de su tarea para cumplir con el mandato que le ha dado el electorado. El demandado, por lo tanto, incurrió en causal de incompatibilidad porque posesionado como concejal siguió desempeñando otro cargo docente, diferente de la mera cátedra universitaria. Y , aunque no fue citada de manera expresa como causal de Pérdida de la Investidura la de incompatibilidad descrita en el numeral 1 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, bastaba con la cita del precepto constitucional que consagra la sanción de Pérdida de la Investidura para los integrantes de las corporaciones públicas que acepten otro cargo en la administración pública. En conclusión, el desempeño como profesor de tiempo completo en una universidad pública, no se equipara al ejercicio como catedrático y, por ello, implica quedar incurso en la causal de Pérdida de la Investidura que se solicitó en

la demanda. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE el fallo apelado. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de veinte (20) de junio del 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE MANUEL S. URUETA AYOLA