CE-41001-23-31-000-2001-01508-01(0619-09)-2012

SUPRESION DE CARGO - Secretaria de Transporte Municipal de Neiva / ESTUDIO TECNICO - Personal capacitado. Ajuste fiscal / ESTUDIO TECNICO - Sirvió de base para reestructuración y supresión de cargos. Disminución de gastos / DERECHOS DE CARRERA - Indemnización o reincorporación / INDEMNIZACION - Derechos de carrera reconocimiento económico / INCORPORACION - No demostró mejor derecho Las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del orden territorial que inicien procesos de reestructuración en sus plantas de personal, pueden adelantar dicho proceso de manera directa o través de la Escuela Superior de Administración Pública, o de personas naturales o jurídicas. En este último evento, el Jefe de la entidad designará por lo menos dos de sus empleados que conformarán el equipo ejecutor del estudio. (…) Observa la Sala que la administración contó con el personal adecuado para la elaboración de un estudio técnico serio y eficaz que determinó la necesidad de reducir costos que se ajustaran a lo establecido por la Ley 617 de 2000, medidas que se tomaron con la supresión de algunos cargos entre los que se encuentra el de la demandante. Aun cuando la ley de ajuste fiscal no disponga que para su implementación deban suprimirse cargos, por sustracción de materia se entiende que si lo que se quiere es disminuir o reducir gastos, una forma es retirando del servicio a algunos funcionarios. (…) La Ley 443 de junio de 1998, “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones” vigente para la época de la supresión, disponía en su artículo 39 que los empleados de carrera a quienes se les suprime el cargo por

alguna de las razones dispuestas en la Ley pueden optar por la incorporación a un empleo equivalente o una indemnización. (…) Así las cosas, quedó acreditado que la entidad demandada respetó los derechos de carrera que le asistían a la actora, toda vez que le comunicó sobre la posibilidad de escoger entre la incorporación a un cargo equivalente o la indemnización, optando esta por la última, la que se le reconoció y pagó de conformidad a lo previsto en la Ley 443 de

1998. Sobre el derecho de incorporación a la nueva planta es importante resaltar que respecto del cargo que fungía la demandante de Jefe de Unidad Código 207 grado 24, operó la supresión efectiva del mismo, por lo que la incorporación no se podía llevar a cabo y aunado a eso la actora no aportó prueba que demostrara que se había incorporado funcionario que acreditara menos derechos.

FALSA MOTIVACION - Celebración contratos de prestación de servicios / PROCESO DE REESTRUCTURACION - Celebración de contratos de prestación de servicios / CONTRATOS DE PRESTACION DE SERVICIOSCon el fin de comprobar que dichos empleos se pueden desempeñar por servicios transitorios / DESVIACION DE PODER - No demostrada La parte demandante no logró demostrar que los fines de la administración hayan sido distintos a la implementación de la Ley de ajuste fiscal. De conformidad con el artículo 177 del C. de P. C. a las partes les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen y por la presunción de legalidad inherente a los actos administrativos se consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario, lo cual se deduce del

texto del artículo 66 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: LEY 617 DE 2000 / DECRETO 261 DE 2001 / DECRETO 1572 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012).

Radicación número: 41001-23-31-000-2001-01508-01(0619-09)

Actor: INILIDA TRUJILLO GAONA Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA - HUILA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 21 de enero de 2009, proferida por el Tribunal

Administrativo del Huila. ANTECEDENTES La actora, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Decreto 103 de 2001 expedido por el Alcalde Municipal de Neiva, por medio del cual se adoptó el programa de saneamiento y ajuste fiscal. Decreto 261 de 2001 proferido por el Alcalde Municipal, por medio del cual se suprimen cargos de la planta de personal y se retiran del servicio unos servidores públicos de la Administración Central del Municipio de Neiva-Huila. Comunicación de 21 de agosto de 2001 expedida por el Alcalde Municipal de Neiva, mediante la cual se le informa a la actora que el cargo que ocupaba de Jefe de Unidad fue suprimido y se le informa de sus derechos, como

consecuencia de estar inscrita en carrera administrativa. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho reclama que se condene a la Alcaldía Municipal de Neiva a reintegrarla en el mismo empleo o en otro de igual o superior categoría, así como al pago de todos los salarios y demás emolumentos dejados de percibir, sumas que deben ser ajustadas según lo establecido en el artículo 178 del C.C.A. Pide igualmente, que para todos los efectos se declare que no hubo solución de continuidad y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Como fundamentos fácticos en los cuales sustenta sus pretensiones, relató que se vinculó al Municipio de Neiva desde el 8 de febrero de 1995 hasta el 21 de agosto de 2001, fecha en la cual fue suprimido el cargo que ocupaba de Jefe de Unidad, Código 207, Grado 24, dependiente de la Secretaría de Transporte Municipal de Neiva. Mediante Acuerdo No. 002 de 2001, el Concejo Municipal le otorgó facultades al Alcalde de Neiva, para que en un término de 6 meses contabilizados a partir de la publicación y sanción del acuerdo, adelantara el programa de implementación de la Ley 617 de 2000, la cual no establece la supresión de cargos, sin embargo a través del Decreto 261 de 2001, el Alcalde suprimió unos cargos, entre ellos el que desempeñaba, configurándose una falsa motivación. Manifestó que la reestructuración de la planta de personal del Municipio de Neiva no obedeció a necesidades del servicio, ni a la racionalización

y control de los gastos de personal, por el contrario, se debió a intereses de carácter político, por cuanto ella no era simpatizante del partido político del Alcalde. Además de eso, el cargo que venía ocupando no fue suprimido, paradójicamente vincularon a personal inexperto, con menos capacitación y sin el perfil para desempeñar las funciones del empleo. Concluyó que con los actos acusados se incurrió en una desviación de poder por expedición irregular de los mismos, desconocimiento del debido proceso, además de existir en ellos una falsa motivación, pues la administración al sustentar la expresión de su voluntad no se ajustó a la realidad objetiva de la Ley 617 de 2000. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones vulneradas citó las contenidas en los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 70, 125 y 315 numerales 1, 4 y 7 de la Constitución Nacional; 1, 2, 3, 7, 11, 12, 32, 37, y 41 de la Ley 443 de 1998; 77, 83 y 84 de la Ley 617 de 2000; 2, 9, 104, 105, 109, 110, 118, 147 y 153 del Decreto 1572 de 1998; 1° del Decreto 1330 de 1998; 9 y 11 del Decreto 2504 de 1998; Acuerdo Municipal 002 de 25 de febrero de 2001. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Huila se declaró inhibido respecto del oficio del 17 de agosto de 2001 y denegó las pretensiones de la demanda.

Consideró que no deben ser valorados los documentos aportados con la demanda, es decir el Decreto 261 de 2001 (fls 16-18), el Acuerdo 002 de 2001 (fls. 17-21) y el Decreto 00103 de 2001 (fls. 23-25), por cuanto fueron allegados en copia simple y carecen de autenticidad de conformidad con lo señalado en el artículo 168 del C.C.A. Indicó que el oficio de 17 de agosto de 2001 se limita, de una parte, a comunicar una determinación ya adoptada en el Decreto No. 261 de 2001 y de otra, a informar de manera general las opciones que según la entidad tenían los funcionarios de carrera administrativa; por lo tanto, al no constituir un verdadero acto administrativo, la decisión sobre su examen debe ser inhibitoria. Frente a la desviación de poder, afirmó que no se arrimó al expediente pieza probatoria que genere la certeza necesaria para afirmar que el Alcalde Municipal de Neiva haya utilizado en contra de la actora incorrectamente su poder discrecional o ejerciera sus atribuciones por fuera del marco legal correspondiente. En cuanto a la falsa motivación, manifestó que se acreditó dentro del proceso que se realizó el Estudio Técnico elaborado por el Comité Interdisciplinario, en el que extensamente se describe el alcance de la reestructuración a efectuarse en las diferentes dependencias y la relación de los empleos, códigos, grados y remuneraciones, así mismo en el Decreto 261 de 2001 se indica que las entidades territoriales estaban en la obligación de adelantar un programa de ajuste fiscal, el cual debía ser institucional, administrativo y

financiero, de conformidad con la Ley 617 de 2000 y las facultades otorgadas por el Acuerdo No. 02 de 2001, fundamentos suficientes para expedir los actos acusados. Sobre la vulneración de sus derechos constitucionales al trabajo, la estabilidad laboral y la carrera administrativa, por habérsele desvinculado estando inscrita en carrera, señaló que a la actora se le informó el derecho que tenía a elegir entre la indemnización económica o el tratamiento preferencial para ser incorporada en un empleo de carrera vacante según lo establecido en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, optando por la indemnización la cual fue reconocida mediante Resolución No. 0237 de 2001. FUNDAMENTO DEL RECURSO La demandante a través de apoderado solicita que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Expuso que los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por adolecer de falsa motivación, por cuanto no se fundaron en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y no se basaron en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las entidades especializadas para ello, tal como lo indica la Ley en concordancia con el artículo 153 del Decreto 1572 de 1998, por el contrario, la decisión obedeció a ansias de satisfacer intereses políticos, y finalmente por no preservársele los derechos de carrera administrativa que le asistían violando el artículo 41 de la Ley 443 de 1998. Agotado el trámite de rigor de la segunda instancia y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las

siguientes, CONSIDERACIONES El problema se contrae a establecer la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se suprimió el cargo de Jefe de Unidad dependiente de la Secretaría de Transporte Municipal de Neiva que la señora Inilida Trujillo Gaona venía ocupando en el Municipio de Neiva. Procederá la Sala a examinar los cargos planteados por la actora contra los actos acusados, así: DEL ESTUDIO TÉCNICO Aduce la actora que el Estudio Técnico no fue efectuado por personal idóneo, como lo indica la Ley, en concordancia con el artículo 153 del Decreto 1572 de 1998. Los estudios técnicos de modificación de plantas de personal pueden ser desarrollados por equipos interdisciplinarios conformados por el jefe de la entidad con personal de la misma, o por la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), o por firmas especializadas o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas o afines con los procesos técnicos misionales y administrativos. Las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del orden territorial que inicien procesos de reestructuración en sus plantas de personal, pueden adelantar dicho proceso de manera directa o través de la Escuela Superior de Administración Pública, o de personas naturales o jurídicas. En este último evento, el Jefe de la entidad designará por lo menos dos de sus empleados que conformarán el equipo ejecutor del estudio. En este orden de ideas, reposa Estudio Técnico en folios 3-136 cdno de pruebas 1, elaborado por el Comité Interdisciplinario conformado por el Director del Departamento de Planeación, el Secretario de Hacienda y el

Secretario Administrativo, en el que se establecen las medidas a seguir para efectuar los ajuste exigidos por la Ley 617 de 2000, como: reducción de gastos de funcionamiento, reestructuración administrativa, priorización del plan de inversiones, recuperar y mejorar ingresos propios, modernización financiera y tributaria y plan de mercadeo tributario. Observa la Sala que la administración contó con el personal adecuado para la elaboración de un estudio técnico serio y eficaz que determinó la necesidad de reducir costos que se ajustaran a lo establecido por la Ley 617 de 2000, medidas que se tomaron con la supresión de algunos cargos entre los que se encuentra el de la demandante. Aun cuando la ley de ajuste fiscal no disponga que para su implementación deban suprimirse cargos, por sustracción de materia se entiende que si lo que se quiere es disminuir o reducir gastos, una forma es retirando del servicio a algunos funcionarios.

DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA

Expuso la actora que se le desconocieron lo derechos de carrera, por cuanto no fue incorporada a la nueva planta de personal de la Alcaldía Municipal de Neiva. Si bien es cierto la carrera administrativa genera estabilidad a los empleados inscritos en ella, también lo es que dicha permanencia no es absoluta, pues la Administración no está en la obligación de mantener a un funcionario indefinida e incondicionalmente en el cargo cuando se presentan motivos “que impongan la primacía del interés general de mejoramiento del servicio sobre el particular de los empelados públicos”. La Ley 443 de junio de 1998, “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones” vigente para la época de la

supresión1, disponía en su artículo 39 que los empleados de carrera a quienes se les suprime el cargo por alguna de las razones dispuestas en la Ley pueden optar por la incorporación a un empleo equivalente o una indemnización. En el sub judice se encuentra demostrado que la Alcaldía Municipal de Neiva mediante Oficio de 17 de agosto de 2001 (fl.22) le informó a la actora que de conformidad con lo señalado en la Ley 443 de 1998, tenía derecho a elegir entre la incorporación en un cargo equivalente o la indemnización como consecuencia de la supresión de su cargo a través de Decreto 261 del 15 de agosto de 2001. La demandante optó por la indemnización, la cual fue reconocida y pagada mediante Resolución No. 0237 de 2001 por valor de $13.962.585 (fls. 158-159 cdno de pruebas 1). Así las cosas, quedó acreditado que la entidad demandada respetó los derechos de carrera que le asistían a la actora, toda vez que le comunicó sobre la posibilidad de escoger entre la incorporación a un cargo equivalente o la indemnización, optando esta por la última, la que se le reconoció y pagó de conformidad a lo previsto en la Ley 443 de 1998. Sobre el derecho de incorporación a la nueva planta es importante resaltar que respecto del cargo que fungía la demandante de Jefe de Unidad Código 207 grado 24, operó la supresión efectiva del mismo, por lo que la 1 Derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004 incorporación no se podía llevar a cabo y aunado a eso la actora no aportó prueba

que demostrara que se había incorporado funcionario que acreditara menos derechos. DE LA FALSA MOTIVACIÓN La demandante expresó que los actos acusados carecen de motivación real, pues si bien se soportaron en la implementación de la Ley de ajuste fiscal, lo cierto es que se suprimieron los cargos pero posteriormente por necesidades del servicio, el Alcalde celebró contrato de prestación de servicios con la firma CONSOCIAL CONSULTORES S.A., para la ejecución de actividades y funciones que le competían a ella en calidad de Jefe de Unidad de Ejecuciones Fiscales, por valores que fueron superados, como quedó demostrado en el proceso de acción popular donde se declaró que el Municipio de Neiva violó los derechos e intereses colectivos a la moral administrativa, la defensa del patrimonio público y la libre competencia económica. Situación esta que demuestra que la supresión de su cargo no cumplió con los objetivos de la Ley 617 de 2000. Al respecto dirá la Sala, que si bien la Administración Municipal de Neiva celebró contratos de prestación de servicios Nos. 044 del 5 de septiembre de 2002 y 001 del 19 de febrero de 2003 con la firma CONSOCIAL CONSULTORES S.A., para suplir actividades del desarrollo de Jurisdicción Coactiva, en las etapas persuasiva y coactiva de cobro de las obligaciones, etc., lo cierto es que fue mucho tiempo después de la reestructuración de la planta de personal de la entidad según Decreto 261 del 15 de agosto de 2001, motivo por el cual este argumento no tiene asidero por cuanto en el momento de la modificación de la planta aún no se habían celebrado estos contratos. Ahora bien, la reestructuración de una entidad del Estado, bien

puede implicar la suscripción de contratos de prestación de servicios y ello no desvirtúa la necesidad de la supresión de empleos. La forma como se desarrolla la actividad de los servidores públicos, difiere sustancialmente de la que se presenta cuando se trata de contratistas prestatarios de servicios; en esas condiciones, dentro de la política de la entidad o de los estudios que dan lugar a la supresión de empleos, bien pueden considerarse innecesarios servicios permanentes para determinadas áreas de la entidad, o siendo necesarios, concluir que tales actividades pueden asumirse a través de servicios transitorios, ocasionales o, incluso, contratados a través de terceros. Razones estás suficientes para que este cargo no prospere. DE LA DESVIACIÓN DE PODER Sostiene la actora que la supresión de su cargo obedece a circunstancias de carácter político, como quiera que no era simpatizante de movimiento, grupo o corriente política a que pertenecía el Alcalde, y este aprovechándose de sus facultades la retiró del servicio, motivado en un ajuste fiscal que nunca existió, configurándose una desviación de poder. No está llamado a prosperar el argumento de la actora según el cual la supresión de su empleo tuvo por motivación intereses ajenos a la implementación del programa de saneamiento fiscal, pues como quedó visto, no existe prueba dentro del plenario que indique que en efecto el proceso de restructuración de que fue objeto el municipio de Neiva, Huila, pretendió encubrir una supuesta persecución política en contra de los miembros de los partidos y movimientos políticos distintos a los que habían apoyado la candidatura del señor Héctor Javier Osorio Botello, Alcalde de Neiva, Huila.

En estas condiciones, la parte demandante no logró demostrar que los fines de la administración hayan sido distintos a la implementación de la Ley de ajuste fiscal. De conformidad con el artículo 177 del C. de P. C. a las partes les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen y por la presunción de legalidad inherente a los actos administrativos se consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario, lo cual se deduce del texto del artículo 66 del C.C.A. Por las razones expuestas la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda amerita ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de veintiuno (21) de enero de dos mil nueve (2009), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en el proceso promovido por Inilida Trujillo Gaona contra el Municipio de Neiva. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.