CE-41001-23-31-000-2001-0273-01(AP-324)-2002

ACCIÓN POPULAR - Procedencia de reconocimiento de incentivo. Proceso culmina con pacto de cumplimiento / DERECHO A UN AMBIENTE SANOSala de necropsias en cementerio / INCENTIVO - Reconocimiento. Sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Sala de necropsias en cementerio. Cuando el proceso culmina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, de que trata el artículo 27 de la ley, habrá lugar al incentivo si se aceptan las pretensiones que guarden concordancia con las acciones u omisiones del demandado, generadoras del daño o la amenaza a los derechos e intereses cuya defensa y protección se reclama. Se subraya que el artículo 366 de la Carta Política establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, y que objetivo fundamental de su actividad es la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable, para aceptar que por la demanda instaurada, la administración municipal se ha visto apremiada y comprometida a celebrar un convenio interadministativo que es necesario para los habitantes del municipio, todo de acuerdo con la Carta Fundamental. Motivo suficiente para disponer el pago del incentivo al actor, por la cantidad de diez (10) salarios mínimos legales mensuales.

NOTA DE RELATORIA: sentencias AP-007 de 1999; Sección tercera, AP-173 de 9 de febrero de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dos (2.002).

Radicación número: 41001-23-31-000-2001-0273-01(AP-324)

Actor: JUAN CARLOS VARGAS BARREIRO

Demandado: MUNICIPIO DE EL AGRADO ACCIÓN POPULAR Se desata el recurso de apelación presentado por el actor contra la providencia del 8 de octubre de 2.001 proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre Juan Carlos Vargas Barreiro y el Municipio de El Agrado, y negó el incentivo económico.

ANTECEDENTES Juan Carlos Vargas Barreiro en nombre propio, presentó demanda contra el Municipio de El Agrado, por la vulneración de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas. Hechos.- 1.- Manifiesta el actor que el cementerio del Municipio de El Agrado, no cuenta con una sala de necropsias para cadáveres en estado de descomposición, “y no obstante ello, ha venido funcionando permanentemente, obviamente con la conveniencia de la actual y de las anteriores administraciones municipales”. 2.- Dice que por la falta de dichas instalaciones, ”cuando se hace necesario practicar necropsias a cadáveres en estado de descomposición en ese municipio, es obvio que son efectuadas en lugares que no tienen las especificaciones de seguridad e higiene requeridas para evitar la posible generación de epidemias”; que “no se requieren conocimientos técnicos o científicos para saber que un

cadáver en estado de descomposición es uno de los agentes más eficaces para la transmisión de enfermedades infecto - contagiosas...”, y que “son este tipo de omisiones, aparentemente simples, las que en muchas ocasiones han podido dar origen a graves epidemias...”. Petición.- Solicita mediante el ejercicio de la acción popular, se ordene al Alcalde del Municipio de El Agrado, que “efectúe de forma inmediata todas las actuaciones que sean necesarias, para que sean construidas en el cementerio de ese municipio, las instalaciones apropiadas para la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición”, y que “si ya otorgó licencia sanitaria de funcionamiento al cementerio de ese municipio, la revoque y suspenda en forma inmediata el funcionamiento del mismo, hasta tanto sea dotado de las instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición” (folios 4 y 5). Contestación.- Por medio de apoderado, el Alcalde de El Agrado contestó la demanda. Dijo que con los requerimientos de higiene, salubridad y espacio apropiados, el hospital siempre ha contado con la sala de autopsias e instalaciones para la práctica de necropsias. Que ”el grado de repercusión del riesgo potencial para la salubridad pública que aduce el accionante, no concuerda con los hechos, tal como lo demuestran las estadísticas de medicina legal relacionadas con el volumen de decesos intrahospitalarios o que se presentan en el Hospital San Antonio...”; que ”a raíz de los programas de gobierno de la nueva administración local, a partir de la vigencia

del 2001 entre otros se suscribió un Convenio interadministrativo entre la Alcaldía Municipal y el Hospital San Antonio de El Agrado Huila, cuyo objeto es precisamente lo relacionado con la presente Acción Popular, en el sentido de que; ”El Hospital se compromete para con el Municipio a suministrar la sala de necropsias que posee dentro de las instalaciones de la E.S.E. Hospital San Antonio cuando sea necesario para la práctica de autopsias, reconocimientos medico legales, prácticas en necropsias a cadáveres en descomposición, y demás servicios que sean indispensables...”, y que “es claro observar que un Municipio como lo es el de El Agrado Huila con una población inferior a los Quince Mil (15.000) habitantes y con una estadística en decesos para la práctica de autopsias que es mínima ya que como se puede demostrar según las estadísticas de Medicina Legal en la vigencia anterior fue de Uno (1) aproximadamente, no se hace necesario ni conveniente presupuestalmente la construcción de una nueva Morgue o Sala de necropsias, toda vez que en la realidad si se esta cumpliendo con estos servicios en forma adecuada, oportuna e idóneamente dentro de la jurisdicción del Hospital San Antonio de El Agrado” (copias textuales, folios 26 y 27). Audiencia especial de pacto de cumplimiento.- Se celebró el 31 de agosto y el 12 de septiembre de 2.001, y a ella asistieron el Procurador 34 Judicial Administrativo, el Alcalde del Municipio de El Agrado, el representante de la CAM, el actor, y el apoderado del Cura Párroco. Dijo el actor, que como la sala de necropsias no existe, se está poniendo en

peligro el medio ambiente y la salubridad pública. El apoderado del municipio manifestó, que como el volumen de decesos es mínimo, y la población es inferior a ocho mil habitantes, no se hace necesario construir otra sala de necropsias en el cementerio central. El apoderado de la CAM, dijo que “no se ha recibido por parte del centro de la Sub regional Garzón informes sobre contaminación ambiental por falta de prácticas de necropsias de personas en estado de descomposición”. El señor Cura Párroco manifestó, que “en lapso de ocho meses durante los cuales ha regido los destinos de la Parroquia del Agrado no se ha presentado ningún caso de necesidad de autopsias a cadáveres en estado de descomposición”, y que el hospital tiene una sala para ello. Y finalmente, el apoderado de El Agrado, propuso que para la protección de los derechos que se pretenden, “el Municipio esta dispuesto a formalizar un convenio interadministrativo con el Municipio del Pital tendiente a que éste preste los servicios de Autopsias a cadáveres en estado de descomposición, ya se tiene conocimiento de que el municipio del Pital se comprometió en este Tribunal mediante un Pacto de Cumplimiento en otra acción a construir una Sala de Necropsias en el Cementerio de dicho Municipio...” (folios 53, 62 y 64). La propuesta anterior, fue aprobada por la totalidad de las partes. La providencia impugnada.- Mediante providencia del 8 de octubre de 2.001, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, aprobó el pacto de cumplimiento celebrado y

negó el incentivo económico al actor, pues consideró que “dicho pago no fue acordado por las Partes en la Audiencia en que se realizó el acuerdo entre ellas, y por el contrario el señor Apoderado del Municipio de El Agrado precisó que el ente territorial que representa no cuenta con los recursos ni las reservas presupuestales para este reconocimiento” (folio 79). Disiente de esa decisión, con salvamento de voto, el Magistrado Enrique Dussan Cabrera. La impugnación.- Inconforme con la decisión proferida por el a quo la impugnó el actor, quien manifestó que debe otorgarse el incentivo, pues “es perentoria la ley que regula las acciones populares al indicar respecto del incentivo económico dos cosas: la primera, que el mismo es un “incentivo”, esto es, un estímulo para la persona que actúa en aras de proteger los derechos colectivos, y más aún con la situación generalizada de indiferencia ciudadana y gubernamental ante los problemas comunitarios. La segunda: que el incentivo es un derecho, y como derecho que es, no se puede ligar o fusionar a la pretensión de protección de los derechos colectivos invocados en la acción popular o respecto de los cuales se efectúa el pacto de cumplimiento” (folio 86). CONSIDERACIONES En el caso sub - iudice, el actor interpone recurso de apelación contra providencia del 8 de octubre de 2.001 proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado, y le negó el incentivo económico. Dice el impugnante que para merecer el incentivo no existen requisitos legales; que no compete al sentenciador crearlos, y que “lo que pretende la acción popular

es que la autoridad judicial obligue a las personas públicas o privadas responsables a adoptar los mecanismos que sean del caso para que se protejan debidamente los derechos colectivos vulnerados o puestos en peligro, y si ello se logra después de un debate contencioso o mediante el acuerdo entre los sujetos procesales, es indiferente para el objeto de la acción popular. “En este orden de ideas se entiende claramente que lo que premia el incentivo económico es precisamente esa iniciativa que tuvo el demandante en buscar una solución real y efectiva a los problemas que aquejan a los derechos colectivos, indistintamente del aspecto formal o procesal en que se plasme tal protección, esto es, si por sentencia o si por conciliación. Por ello el incentivo siempre procede en cualquiera de estas dos formas en que se fijen los mecanismos de protección de los derechos colectivos cuyo amparo se solicitó” (folios 92 y 93). Cuando el proceso culmina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, de que trata el artículo 27 de la ley, habrá lugar al incentivo si se aceptan las pretensiones que guarden concordancia con las acciones u omisiones del demandado, generadoras del daño o la amenaza a los derechos e intereses cuya defensa y protección se reclama. Mediante providencia AP - 007 de 1.999, dijo la Sección Tercera de ésta Corporación: “...Parece claro el propósito del legislador el de crear este tipo de incentivo como reconocimiento a la labor desarrollada por las personas que demanden mediante la acción popular, como quiera que esta persigue la protección de la colectividad y en ese sentido alienta la actuación y celo del

particular interesado. El problema en nuestro caso radica en si dicho incentivo, se debe solo cuando haya sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, o si también, procede bajo otros presupuestos, como en el caso de pactos de cumplimiento que posteriormente deben ser revisados por el juez. El pacto se equipara a una conciliación o arreglo directo; de cualquier manera, en él se manifiesta la voluntad de las partes respecto del objeto. Pero judicialmente, a un acuerdo se llega respecto de pretensiones demandadas, y precisamente son éstas la base de aquel. Esto es, no podría formalizarse un acuerdo si no hay una demanda en disputa, en la cual se debaten los intereses del demandante, quien puede llegar a conciliarlos o no, dependiendo de la satisfacción que de esos intereses reciba el acuerdo. El incentivo implica un reconocimiento económico a una labor diligente, oportuna y permanente del demandante. En este caso, el procedimiento previsto por la ley no se cumplió en su totalidad, por cuanto en la audiencia especial se hizo un pacto entre las partes; pero eso no implica que la labor del demandante haya sido menos diligente, pues su actuación en esa audiencia fue necesaria para esa conciliación. Por último, el contenido del arreglo, además de ser una consecuencia de la acción interpuesta por el señor CASAS JIMÉNEZ fue un recurso adicional a los trámites por él adelantados ante las autoridades demandadas, lo cual en conjunto demuestra el interés meramente colectivo que le asiste, que es precisamente lo que la ley busca reconocer...” Respecto de la procedencia del reconocimiento del incentivo, cuando el proceso concluye con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, que es desatinado

calificar de anormal puesto que la autoriza la ley, también dijo esta Sala: “La jurisprudencia de la Sala ha sostenido que aún en el evento en que la sentencia acoja el Pacto de Cumplimiento hay lugar al reconocimiento del incentivo porque su finalidad es compensar a quien en nombre del interés colectivo instaura una acción popular y tiene éxito en sus pretensiones, situación que debe ser establecida en cada caso concreto. “La Sala encuentra que en el presente caso es procedente reconocer el incentivo a favor del demandante para gratificar su diligencia y gestión en salvaguarda de los derechos e intereses colectivos y resarcir los gastos del proceso, ya que si bien es cierto que la administración desarrolló la obra, lo hizo en cumplimiento del fallo” (sentencia del 9 de febrero de 2.001, Ref. AP - 173). Se subraya que el artículo 366 de la Carta Política establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, y que objetivo fundamental de su actividad es la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable, para aceptar que por la demanda instaurada, la administración municipal se ha visto apremiada y comprometida a celebrar un convenio interadministartivo que es necesario para los habitantes del municipio, todo de acuerdo con la Carta Fundamental. Motivo suficiente para disponer el pago del incentivo al actor, por la cantidad de diez (10) salarios mínimos legales mensuales. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 1.- REVOCASE el numeral tercero de la sentencia proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, del 8 de octubre de 2.001, y en su lugar reconoce a favor de Juan Carlos Vargas Barreiro, el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1.998, por suma igual a diez (10) salarios mínimos vigentes, a cargo del Municipio de El Agrado - Huila. 2.- Se confirma la sentencia en lo demás. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ ROBERTO MEDINA

LOPEZ

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General