CE-41001-23-31-000-2001-0862-01(AP)-2004

RECURSO DE APELACION EN ACCION POPULAR - Procede contra auto que rechaza la demanda; derecho al acceso a al administración de justicia; proceso de dos instancias A más de lo preceptuado en las normas transcritas (art. 36 y 37 de al ely 472 de 1998), con respecto a la interpretación que debe hacerse del artículo 36 de la Ley 472 de 1994, se ha señalado que el auto que rechazo la demanda presentada en ejercicio de la acción populares también puede ser revisado en segunda instancia. En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado consideró que el auto de rechazo o inadmisión de demanda de acción popular es apelable por “haber sido declarado exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 y no condicionada su exequibilidad, debe aplicarse el artículo 44, in fine, que remite al C.C.A. para efecto de las acciones populares que se tramitan ante esta jurisdicción....Y se considera que ese artículo debe aplicarse porque el estudio integral de la ley 472 de 1998 así lo apunta. Recuérdese que lo previsto por ella en materia de recursos, atañe exclusivamente, con los autos dictados dentro del trámite de la acción referida (Art. 36, declarado exequible) y, por lo tanto, no puede tener implicación para el auto de rechazo de la demanda porque, por su naturaleza, no es de aquellos que se dictan dentro del trámite del proceso de acción popular, debido precisamente a que frustra el acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la Ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto

de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el C. C. A., por remisión expresa del artículo 44 de la Ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión (Art. 16 de la ley 472 de 1998) y la segunda situación, referente a que el C. C. A prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable (arts. 181 num. 1 y 129 ibídem).” (Exp. 2002–2188, Sala Plena, Actor: Laura Díaz Herrera, M.P. doctora María Elena Giraldo Gómez). RECURSO DE APELACIÓN EN ACCION POPULAR - Procede contra auto que decreta medidas cautelares no contra el que las niega En expediente 2003–0002, M. Ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Auto del 22 de abril de 2004, se dijo: “En relación con la impugnación de las providencias relativas a medidas cautelarles en procesos de acción popular, la Sala observa que existe norma que regula el punto, como lo es el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, el cual circunscribe el recurso de apelación al auto que decreta tales medidas, de donde cabe respecto del auto que las niega. En efecto, el citado artículo dispone: “...”. Así las cosas, no existe vacío sobre el punto por cuanto tiene regulación especial en la ley que desarrolla la acción popular, pudiéndose

decir que esa regulación excluye el auto que niega las medidas previas o cautelares del recurso de apelación. RECURSO DE APELACION EN ACCION POPULAR - Criterio de procedencia; procede contra autos que impiden el acceso a la administración de justicia / AUTOS APELABLES EN ACCION POPULAR - El que inadmite o rechaza la demanda: el que decreta medidas cautelares y el que niega o rechaza la demanda respecto de un tercero / INTERVENCION DE TECEROS EN ACCION POPULAR - El auto que inadmite o rechaza la intervención es apelable En auto de 1 de abril de 2004 se precisó el criterio de la Sala respecto de la apelación de autos que se profieren no dentro del tramite de la acción popular, sino que impiden el acceso a la administración de justicia: “De manera que siendo norma general que en los procesos que se adelantan en ejercicio de las acciones populares no fue previsto el recurso de apelación contra autos dictados durante el trámite de las mismas, ya que solamente se consagra el recurso de reposición contra tales providencias, y que tampoco existe norma expresa dentro de la Ley 472 que permita acceder a dicho recurso respecto del auto que decide sobre una denuncia del pleito, ha de considerarse que el auto que la admita no es apelable por cuanto en este caso no se vulnera en manera alguna el derecho de defensa de la persona a quien se le ha denunciado el pleito, condición que ha tenido en cuenta la Sala como para entrar a considerar a intervención del juez de segunda instancia. Ahora, como quiera que habiéndose admitido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que procede el recurso de

apelación respecto del auto que inadmite una demanda presentada en ejercicio de la acción popular, precisa la Sala que con respecto a la denuncia del pleito puede el juez de primera instancia negar o acceder la solicitud de vinculación del tercero; en el primer evento, la negativa puede considerarse como un rechazo de demanda respecto de éste y, por lo tanto, procede conocer de la impugnación por vía de apelación de tal decisión; en el segundo, como admisión de la demanda respecto de quien se denuncia el pleito y, en este evento, el recurso de apelación no resulta viable en la medida en que la oportunidad para que el juez de segunda instancia revise la debida integración de la parte demanda es en el estudio del fallo de fondo en la oportunidad procesal prevista. Lo anterior implica recoger el criterio adoptado por la Sala en la providencia que cita la parte impugnadora proferida por esta Sección para delimitar la posibilidad de conocer por la vía de la impugnación respecto de providencias que decidan sobre la intervención de terceros, las que de alguna manera impliquen inadmisión o rechazo de la demanda respecto de estos terceros.” NOTA DE RELATORIA: Auto de 1 de abril de 2004 Expediente AP 2002 – 00070, Consejero Ponente Olga Inés Navarrete Barrero. RECURSO DE APELACIÓN EN ACCION POPULAR - Criterio para admitir su procedencia; derecho al acceso a la administración de justicia / ACUMULACION DE PROCESO EN ACCION POPULAR - Contra el auto que decreta la acumulación no procede el recurso de apelación En auto de 1 de abril de 2004 se precisó el criterio de la Sala respecto de la

apelación de autos que se profieren no dentro del tramite de la acción popular, sino que impiden el acceso a la administración de justicia: “Lo anterior implica recoger el criterio adoptado por la Sala en la providencia que cita la parte impugnadora proferida por esta Sección para delimitar la posibilidad de conocer por la vía de la impugnación respecto de providencias que decidan sobre la intervención de terceros, las que de alguna manera impliquen inadmisión o rechazo de la demanda respecto de estos terceros.” Así, con ésta última decisión quedó sentado en forma definitiva el criterio respecto de la apelación de autos proferidos dentro del trámite de la acción popular y, por lo tanto, considera la Sala que a pesar de haber prosperado el recurso de queja, dicho auto no la ata, respecto de la determinación que se adoptará en la parte resolutiva. Finalmente, considera la Sala que el juez de la acción popular tiene amplia facultad para acumular oficiosamente procesos en donde se debaten iguales pretensiones y el fin perseguido es el mismo. Conforme a lo expuesto, no resulta procedente la impugnación de autos que decide sobre la acumulación de procesos iniciados en ejercicio de la acción popular.

NOTA DE RELATORIA: Auto de 1 de abril de 2004 Expediente AP 2002 – 00070,

Consejero Ponente Olga Inés Navarrete Barrero

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 41001-23-31-000-2001-0862-01(AP)

Actor: JUAN CARLOS VARGAS BARREIRO

Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA Y OTROS ACCIÓN POPULAR Entra la Sala a resolver lo que corresponde en relación con la impugnación interpuesta por Juan Carlos Vargas Barreiro contra el auto de 24 de junio de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual se resolvió una acumulación de procesos dentro del trámite de una acción popular.

I. - ANTECEDENTES En ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, el ciudadano JUAN CARLOS VARGAS BARREIRO, obrando en su nombre propio, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Huila, contra el municipio de Neiva, la Empresa Pública de Neiva E.S.P, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, la Empresa Electrificadora del Huila, la Secretaría de Cultura del Departamento del Huila y el Instituto de Cultura Popular de Neiva, aduciendo la amenaza a los derechos e intereses colectivos contenidos en el literal g) del artículo 4° de la citada Ley, y la vulneración de los derechos contenidos en los literales a), c), d), e), f) y J) ibidem, con el fin de que se ordene a los demandados que realicen limpieza permanente, mantenimiento, restauración, recuperación y mejoramiento de la CONCHA ACÚSTICA de la ciudad, el parque y el centro cultural ubicado entre carreras 8ª y 10ª y calles 7ª y 6ª de esta ciudad.

Por su parte, los ciudadanos JOSÉ NIYER CERQUERA Y JUAN MANUEL

GARZÓN también instauraron demanda ante el Tribunal Administrativo del Huila, aduciendo la violación de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, la salubridad, la seguridad ciudadana, que en su opinión se encuentran vulnerados por razón de la condición en que se observa la CONCHA ACÚSTICA de la ciudad, motivo por el cual solicitan que se realicen labores de limpieza permanente, mantenimiento, restauración, recuperación y mejoramiento.

II. – AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Huila, mediante auto de fecha 24 de junio de 2003 que ahora se impugna, al efectuar la revisión de los expedientes, y aplicando lo previsto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 7 de la Ley 446 de 1998, observó que se reunían los requisitos previstos en el artículo 157 del C.P.C. y procedió de oficio a decretar la acumulación de procesos.

JUAN CARLOS VARGAS BARREIRO interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la providencia mencionada, señalando que la situación procesal que se presenta en ese caso es la excepción de pleito pendiente que debe alegar la parte demandada. El Tribunal en providencia del 12 de septiembre de 2003 no repuso el auto recurrido y denegó por improcedente el recurso de apelación.

III. – RECURSO DE QUEJA El actor interpuso ante esta Corporación recurso de queja el cual fue resuelto por auto de 21 de noviembre de 2003, proferido por la Sección Primera, en el sentido

de que con sujeción al principio hermenéutico según el cual la norma aplicable en un determinado asunto debe serlo íntegramente, esto es, sin escindir sus alcances, al haber consagrado la Ley 472 que en los aspectos no regulados en ella se gobernaría por el código de procedimiento civil, se declaró mal negado el recurso de apelación interpuesto por el actor.

IV. - RECURSO DE APELACIÓN El actor fundamentó su inconformidad con el auto que acumuló los expedientes

2001 – 01136 – 00 y 2001 – 0862 en lo siguiente:

1. El artículo 157 del Código de Procedimiento Civil establece cuatro casos o hipótesis en los cuales cabe la acumulación de dos o mas proceso, de los cuales sólo el numeral primero del artículo podía aplicarse a este proceso.

2. No se puede acumular lo idéntico, se acumula lo disímil, diverso no idéntico, por lo que debe revocarse la decisión recurrida ya que lo que se presenta es un pleito pendiente que ha debido ser alegado pro el municipio y por lo tanto se debe ordenar con el trámite separado de las acciones populares.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala procederá a rechazar por improcedente la impugnación presentada por las siguientes razones: Los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998, determinan los recursos que proceden en el ejercicio de la acción popular, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 36. Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento

Civil”. “ARTÍCULO 37. Recurso de apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.” A más de lo preceptuado en las normas transcritas, con respecto a la interpretación que debe hacerse del artículo 36 de la Ley 472 de 1994, se ha señalado que el auto que rechazo la demanda presentada en ejercicio de la acción populares también puede ser revisado en segunda instancia. En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado consideró que el auto de rechazo o inadmisión de demanda de acción popular es apelable por “haber sido declarado exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 y no condicionada su exequibilidad, debe aplicarse el artículo 44, in fine, que remite al C. C. A para efecto de las acciones populares que se tramitan ante esta jurisdicción....Y se considera que ese artículo debe aplicarse porque el estudio integral de la ley 472 de 1998 así lo apunta. Recuérdese que lo previsto por ella en materia de recursos, atañe exclusivamente, con los autos dictados dentro del trámite de la acción referida (Art. 36, declarado exequible) y, por lo tanto, no puede tener implicación para el auto de rechazo de la demanda porque, por su naturaleza, no es de aquellos que se dictan dentro del trámite del proceso de acción popular, debido precisamente a que frustra el acceso a la administración

de justicia. Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la Ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el C. C. A., por remisión expresa del artículo 44 de la Ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión (Art. 16 de la ley 472 de 1998) y la segunda situación, referente a que el C. C. A prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable (arts. 181 num. 1 y 129 ibídem).” (Expediente 2002 – 2188 , Sala Plena, Actor: Laura Díaz Herrera, Magistrada Ponente doctora María Elena Giraldo Gómez) Además de lo anterior esta Sala se ha pronunciado respecto de la improcedencia de la impugnación de autos que se profieran en el trámite de las acciones populares, así: Expediente AP. 2001 – 00076, Magistrado Ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, auto del 18 de marzo de 2001: “De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 472, contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición y el de apelación únicamente contra el auto que decrete las medidas cautelares, según lo previsto en el artículo 26

ídem. Aún cuando lo expuesto es suficiente, no sobre recordar que de acuerdo con el artículo 44 de la Ley 472 a los procesos de acción popular que se tramiten ante esta jurisdicción se les debe aplicar las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, en los aspectos no regulados por aquella. De haber sido necesaria, la norma aplicada sería el artículo 181 del C.C.A., la cual establece cuales son apelables ante esta jurisdicción y en el numera 6) de dicho ordenamiento sólo se dice que es apelable el auto que “decrete las nulidades procesales” y no el que las niega.” 1 Expediente 2003 – 0002, Magistrado Ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Auto del 22 de abril de 2004. “El artículo 6 de la Ley 472 de 1998 señala que contra los autos dictados dentro del trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, mientras que el artículo 37 ibídem prevé que el recurso de apelación procede contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad que señala el C. De P.C. 1 Auto del 18 de marzo de 2001. Expediente 2001 – 0076. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta lo anterior significa que en los procesos de acción popular el recurso de apelación procede solamente contra la sentencia que se profiera en el término de la primera instancia, y que los “... autos dictados durante el trámite de la acción popular sólo son posibles del recurso de reposición, salvo que exista norma en contrario o vació que exija la remisión al código de la respectiva jurisdicción, en este caso, al C.C.A.,

atendiendo el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en los aspectos no regulados en esa ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de dicha acción. En relación con la impugnación de las providencias relativas a medidas cautelarles en procesos de acción popular, la Sala observa que existe norma que regula el punto, como lo es el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, el cual circunscribe el recurso de apelación al auto que decreta tales medidas, de donde cabe respecto del auto que las niega. En efecto, el citado artículo dispone: “Artículo 26. Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días” Así las cosas, no existe vacío sobre el punto por cuanto tiene regulación especial en la ley que desarrolla la acción popular, pudiéndose decir que esa regulación excluye el auto que niega las medidas previas o cautelares del recurso de apelación. En ese sentido se pronunció la Sala en auto de Sala Unitaria, de 5 de febrero de 2004, expediente núm. AP – 2003 00003 02, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, al concluir sobre el punto lo siguiente: ‘ Del texto transcrito deduce la Sala que el auto que niega las medidas cautelares, no es susceptible del recurso de apelación ya que éste sólo procede para el que las concede, lo que guarda armonía con el artículo 36, ibidem, el cual contempla:

Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil ’ El auto apelado, en cuanto niega las medidas cautelares solicitadas por la parte actora, no es pasible, entonces, de este recurso, justamente por ello, por consiguiente es improcedente, por lo que debe ser rechazado por la Sala.” 2 En auto de 1 de abril de 2004 se precisó el criterio de la Sala respecto de la apelación de autos que se profieren no dentro del tramite de la acción popular, 2 Auto del 22 de abril de 2004, Expediente AP 2003 – 0002. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. sino que impiden el acceso a la administración de justicia: “Se ha venido considerando que si bien respecto de los autos apelables existe norma especial en la Ley 472, no lo es menos que, para hacer compatible la naturaleza de la acción popular con los principios de acceso a la administración de justicia y de debido proceso, resulta necesario en cada caso estudiar si las figuras procesales previstas en los C. P. C y C. C. A., respectivamente, deben ser traídas en su totalidad a este trámite especial, o si, por el contrario, en ocasiones tal remisión no resulta compatible con la naturaleza de la acción popular. De manera que siendo norma general que en los procesos que se adelantan en ejercicio de las acciones populares no fue previsto el recurso de apelación contra autos dictados durante el trámite de las mismas, ya que solamente se consagra el recurso de reposición contra tales providencias, y que tampoco existe norma expresa dentro de la

Ley 472 que permita acceder a dicho recurso respecto del auto que decide sobre una denuncia del pleito, ha de considerarse que el auto que la admita no es apelable por cuanto en este caso no se vulnera en manera alguna el derecho de defensa de la persona a quien se le ha denunciado el pleito, condición que ha tenido en cuenta la Sala como para entrar a considerar a intervención del juez de segunda instancia. En el caso bajo examen, se le está otorgando la total garantía del derecho a la defensa al BANCO GRANAHORRAR, entidad que cuenta con todas las oportunidades para defenderse en proceso para demostrar que no le asiste responsabilidad alguna y será en la sentencia en que se decidan, con fuerza de cosa juzgada, todos los asuntos planteados y que se defina su responsabilidad frente a los hechos en que se soportó la demanda; debe tenerse en cuenta que el hecho de la vinculación de un tercero no implica un preconcepto o un señalamiento de su responsabilidad frente a lo debatido. Ahora, como quiera que habiéndose admitido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que procede el recurso de apelación respecto del auto que inadmite una demanda presentada en ejercicio de la acción popular, precisa la Sala que con respecto a la denuncia del pleito puede el juez de primera instancia negar o acceder la solicitud de vinculación del tercero; en el primer evento, la negativa puede considerarse como un rechazo de demanda respecto de éste y, por lo tanto, procede conocer de la impugnación por vía de apelación de tal decisión; en el segundo, como admisión de la demanda respecto de quien se denuncia el pleito y, en este evento, el

recurso de apelación no resulta viable en la medida en que la oportunidad para que el juez de segunda instancia revise la debida integración de la parte demanda es en el estudio del fallo de fondo en la oportunidad procesal prevista. Lo anterior implica recoger el criterio adoptado por la Sala en la providencia que cita la parte impugnadora proferida por esta Sección para delimitar la posibilidad de conocer por la vía de la impugnación respecto de providencias que decidan sobre la intervención de terceros, las que de alguna manera impliquen inadmisión o rechazo de la demanda respecto de estos terceros.” 3 (Subrayado por la Sala) Así, con ésta última decisión quedó sentado en forma definitiva el criterio respecto de la apelación de autos proferidos dentro del trámite de la acción popular y, por lo tanto, considera la Sala que a pesar de haber prosperado el recurso de queja, dicho auto no la ata, respecto de la determinación que se adoptará en la parte resolutiva. Finalmente, considera la Sala que el juez de la acción popular tiene amplia facultad para acumular oficiosamente procesos en donde se debaten iguales pretensiones y el fin perseguido es el mismo. Conforme a lo expuesto, no resulta procedente la impugnación de autos que decide sobre la acumulación de procesos iniciados en ejercicio de la acción popular. En merito de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, RESUELVE: RECHAZAR por improcedente la impugnación presentada. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de seis (6) de agosto de 2004. 3 Auto de 1 de abril de 2004 Expediente AP 2002 – 00070, Consejero Ponente Olga Inés Navarrete Barrero.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA GABRIEL E. MENDOZA

MARTELO