CE-41001-23-31-000-2001-1437-01(AC)-2002

CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA - La vía natural es la acción ejecutoria pero en tratándose de derechos fundamentales es procedente la tutela / REINTEGRO ORDENADO MADIANTE SENTENCIA JUDICIAL - Procedencia de la tutela para su cumplimiento Lo que estaría pendiente por cumplir de dicha sentencia sería el reintegro ordenado. Al respecto cabe señalar que la Corte Constitucional en relación con el reintegro ha sostenido que no obstante que para obtener el cumplimiento de sentencias judiciales, el ordenamiento jurídico tiene prevista, en principio, una vía general, como lo es la contenida en el artículo 488, este mecanismo judicial no goza de la misma efectividad que la acción de tutela, toda vez que en tratándose de derechos fundamentales, como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, o el derecho al trabajo, la iniciación y culminación de un proceso ejecutivo no es el medio más adecuado ni expedito para que ellos dejen de ser quebrantados, por parte de la Administración Pública renuente al efectivo cumplimiento de las decisiones judiciales.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencias T-478/96 y T-633/01 de la Corte

Constitucional. REINTEGRO A CARGO SUPRIMIDO - Ante imposibilidad fáctica y jurídica solo debe pagarse salarios y prestaciones hasta la fecha en que se notifique dicha circunstancia / SUPRESION DE CARGOS - Obedece al principio de servicio a los intereses generales de la función administrativa / ACCION DE TUTELA - Improcedencia del reintegro por supresión de cargo En igual sentido se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta

Corporación : “... La supresión de cargos obedece a la modificación de las plantas de personal de las entidades estatales, como consecuencia de la adaptación a una nueva estructura orgánica y a la redistribución de competencias y recursos, que deviene del principio constitucional según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales (art. 209). La decisión judicial que ordena el reintegro a un cargo suprimido en el marco de un proceso de reestructuración administrativa hace imposible, en principio, el reintegro al empleo que ocupaba el demandante, con mayor razón si en la nueva planta de personal no existen cargos equivalentes al suprimido. Si no existe el cargo, tampoco hay funciones por cumplir, lo que conduce, en aplicación de un criterio de razonabilidad y para evitar que se produzcan consecuencias absurdas, a que no se justifique la permanencia del servidor en la administración y a que carezca de causa legal para devengar salario; de no entenderse así se desconoce la prohibición del artículo 122 de la Carta, según el cual no puede existir empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. Por ello, debe darse prevalencia al interés general que conlleva el ejercicio de la facultad de reestructuración administrativa, orientando a la racionalización del gasto público y a la eficiencia y eficacia en la gestión pública. En este caso, ante la imposibilidad del reintegro, el derecho particular del demandante encuentra satisfacción en el reconocimiento de los salarios dejados de devengar desde el momento de la supresión del cargo hasta la notificación del acto administrativo que determine las causas que imposibilitan el reintegro ordenado. Lo contrario sería mantener indefinidamente una obligación de

hacer que se tornaría irredimible y que desnaturalizaría el objetivo de la supresión del empleo, como es la racionalización del gasto público...”. De acuerdo con lo anterior en el caso sub examine no sería procedente la acción de tutela, toda vez que el cargo al cual se pretende reintegrar al actor no existe por haber sido suprimido, razón por la cual se está en presencia de una imposibilidad fáctica y jurídica para dar cumplimiento a la sentencia, a la que aluden las providencias antes transcritas, amén de que en el cargo de superior jerarquía en el que se quiso reintegrar, el actor no reunía los requisitos exigidos por la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil dos (2002) Radicación número: 41001-23-31-000-2001-1437-01(AC)

Actor: JORGE ENRIQUE CAMPOS ROJAS

Demandado: INSTITUTO DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO DEL HUILA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA (Acción de Tutela) Se decide la apelación, que la Sala interpreta como impugnación oportunamente interpuesta por el actor, contra el fallo de 19 de diciembre de 2001, proferido por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, que denegó la tutela instaurada.

I.- LA SOLICITUD DE TUTELA I.1.- JORGE ENRIQUE CAMPOS ROJAS, obrando en su propio nombre, en escrito

presentado ante la Oficina Judicial de la Dirección ejecutiva de Administración Judicial de Neiva el 10 de diciembre de 2001, incoó la acción de tutela contra el Instituto de Transporte y Tránsito del Huila, por estimar que se le violaron los derechos constitucionales al trabajo, al debido proceso y al libre acceso a la administración de justicia. I.2.- Las violaciones antes enunciadas las infiere el actor, en síntesis, de lo siguiente: 1º: Que a través de apoderado promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto de Transporte y Tránsito del Huila el que terminó con sentencia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Huila, en la que se declaró la nulidad de la resolución mediante la cual el Director del mencionado Instituto lo había declarado insubsistente del cargo de secretario sustanciador, Nivel 6, Grado 7, condenando a la entidad demandada a restablecerle el cargo del cual había sido separado u otro de igual o similar o superior jerarquía y a cancelarle todos los emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta cuando se produjera efectivamente su reintegro, debidamente indexados, disponiendo para todos los efectos legales que no había existido solución de continuidad. 2°: Indica que el Instituto de Transportes y Tránsito del Huila en cumplimiento de la sentencia, expidió la Resolución núm. 000810 de 9 de octubre de 2001, en la cual ordenó la liquidación de los sueldos y prestaciones causadas a su favor desde el 20 de octubre de 1992 hasta el 9 de octubre de 2001, pero en la misma dispuso no dar

cumplimiento a la orden de reintegro, argumentando para ello que en la actual planta de personal (Acuerdo 04 de 2001), la mayoría de empleados son de carrera administrativa, no existiendo cargos de igual o similar jerarquía al desempeñado por el actor, dadas las funciones que cumplía y la naturaleza de los cargos que ahora conforman la planta de personal y que aunque existía un cargo de superior jerarquía en el nivel profesional, no reunía los requisitos. 4°: Señala que contra dicha decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, lo que fue resuelto a través de la Resolución núm. 000909 de 4 de diciembre de 2001, aclarando la resolución impugnada en el sentido de ordenar la liquidación de sueldos y prestaciones causadas en su favor desde la declaratoria de insubsistencia hasta la fecha de notificación de esta última resolución, confirmando en lo demás el acto administrativo impugnado con los mismos argumentos. 5°: Aduce que a la entidad demandada se le hizo saber que la sentencia proferida era de obligatorio cumplimiento en todos y cada uno de los numerales y que el reintegro no se limitó al cargo que desempeñaba, por cuanto dejó el campo abierto para que lo ubicaran en otro de igual, similar o de superior jerarquía. 6°: En su opinión, con la conducta omisiva del Instituto de Transportes y Tránsito Departamental se le están vulnerando los derechos al trabajo, al debido proceso y al libre acceso a la administración de justicia. 7°: Concluye aduciendo que si bien es cierto le quedaría expedita lograr la ejecución del fallo acudiendo a lo preceptuado en el artículo 488 del C. de P.C., ello podría

lograrse en un largo plazo y no con la perentoriedad que la situación presentada requiere. En consecuencia, solicita que como medida de carácter provisional se ordene al Instituto de Transportes y Tránsito del Huila, que mes a mes ordene la liquidación de los sueldos y prestaciones causadas en su favor hasta la fecha en que efectivamente se produzca su reintegro en las condiciones precisas indicadas en la sentencia pluricitada. I.3.- El Instituto de Transportes y Tránsito del Huila, a través de apoderado, para oponerse a las pretensiones de la demanda adujo, en síntesis, que acatando la sentencia de 31 de mayo de 2001, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Huila, expidió la Resolución núm. 00810 de 9 de octubre de 2001, por medio de la cual se ordenó la liquidación de los sueldos y prestaciones causadas a favor del actor desde el 20 de octubre de 1992 y el 9 de octubre de 2001, ascendiendo la liquidación a $88’530.929.oo, pagándosele la suma de $53’081.621.oo debido a que el rubro 30403 de sentencias judiciales y/o conciliaciones existía solamente ese valor, quedándole el saldo por pagar. En cuanto al reintegro sostuvo que el cargo fue suprimido mediante el Acuerdo núm. 3 de 15 de abril de 1996 por la Junta Directiva del Instituto, por lo que se torna jurídica y físicamente imposible cumplir, teniendo en cuenta además que el artículo 122 de la Constitución Política indica que no puede existir empleo público que no

tenga funciones detalladas en ley o reglamento; que tampoco existe en la actual planta de personal cargos de igual o similar jerarquía al desempeñado por el actor, dadas las funciones que cumplía y la naturaleza de los cargos que ahora conforman la planta de personal; pero que sin embargo, al observar que existía uno de superior jerarquía como lo señala el fallo, en el nivel profesional 340 Grado 05, se le solicitó al peticionario que remitiera su hoja de vida actualizada con los anexos de estudios realizados, la que fue allegada sin anexos el 18 de septiembre de 2001, por lo que se acudió a la hoja de vida que reposaba en el Instituto, observándose que no reunía los requisitos exigidos para dicho cargo por el Acuerdo 004 de 1999, el cual exige título en administración de empresas y/o pública, ingeniería industrial, economista, siendo por tanto imposible su reintegro. Agrega que mediante la Resolución núm. 00909 de 4 de diciembre de 2001 resuelve el recurso de reposición interpuesto por el actor, aclarando la Resolución núm. 00810 de 9 de octubre de 2001, en el sentido de ordenar la liquidación de sueldos y prestaciones causadas a favor del señor Jorge Campos desde fecha de declaratoria de insubsistencia hasta la fecha en que se notifique el último acto administrativo, esto es, la Resolución núm. 00909, acogiendo el criterio del Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil de 12 de octubre de 2000, en el que se sostuvo que cuando fuera imposible el reintegro ordenado por la respectiva sentencia, se

produciría el acto administrativo aduciendo la razones para no hacer el reintegro y se ordenaría el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde el momento de la supresión del cargo hasta la notificación de dicho acto. Reitera que el cargo de secretario sustanciador, que posteriormente se denominó auxiliar administrativo que ocupaba el actor, se suprimió, no existiendo en la actual planta de personal el cargo, lo que torna jurídica, física y presupuestalmente imposible de cumplir la sentencia en relación con el reintegro. Afirma que la supresión de un cargo se puede producir por múltiples circunstancias, tales como fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público y controlar el gasto público, lo que está contemplado en la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, que contiene las normas para la racionalización del gasto público nacional, lo que conlleva a la no creación de cargos sino la supresión para disminuir el gasto, evitando con ello que las instituciones desaparezcan. Añade que no cuenta con el presupuesto para crear un nuevo cargo, cuya facultad de creación es de la Junta Directiva del Instituto y no del Director. Sostiene que en ningún momento se está dejando de cumplir una sentencia judicial, ni se están violando los derechos invocados por la actora, sino que se está frente a una imposibilidad material, jurídica y presupuestal que el mismo Consejo de Estado ha prevenido.

II.- EL FALLO IMPUGNADO

Para denegar la solicitud de tutela, consideró el a quo, principalmente, que del informe rendido por la entidad demandada, se infiere que al ser suprimida la Comisaría de Tránsito, automáticamente fue suprimido el cargo de “auxiliar de administrativo”, que correspondía a las funciones asignadas al empleo desempeñado por el actor al momento de ser declarado insubsistente “secretario sustanciador”. Que frente a dicha circunstancia el Instituto en acatamiento de la sentencia, ofreció al actor la posibilidad de vincularse en otro de superior jerarquía, pero que por no reunir los requisitos no fue posible materializar. Resalta que los cargos en el Instituto son de carrera administrativa, lo cual dentro del marco legal confiere a sus titulares el derecho a la estabilidad en los mismos. Sostiene que no advierte que de parte de la entidad demandada hubiera existido el deseo de soslayar el cumplimiento del mandato judicial que ordenó el reintegro del actor. Simplemente que tropezó con limitaciones de orden legal y presupuestal. Apoya su decisión en un concepto del Consejo de Estado, en el que se dijo que si los cargos de unos trabajadores oficiales fueron suprimidos, se hallan en presencia de una decisión judicial de imposible cumplimiento, por lo que la Administración deberá emitir el acto administrativo correspondiente, mediante el cual se reconozcan los salarios y prestaciones debidos hasta el momento de supresión del cargo y la indemnización prevista por el Decreto 2171 de 1992. III-. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El actor al impugnar el fallo de tutela, adujo como motivos de inconformidad, en

síntesis, que como la sentencia proferida es clara, precisa y de obligatorio cumplimiento en todos y cada uno de sus numerales, ningún ciudadano o funcionario puede controvertir ese fallo por encontrarse debidamente ejecutoriado y por tanto deben acatarlo sin entrar a evaluar si es conveniente u oportuno. Aduce que la Corte Constitucional en sentencia T-329 de 18 de julio de 1994 abrió el camino para que en casos como el presente fueran resueltos a través de la acción de tutela, encaminados a la defensa efectiva del derecho constitucional conculcado y que además de que cuando el obligado a acatar el fallo lo desconoce, no solo viola los derechos que con la providencia han sido protegidos, sino que se interpone al libre acceso a la administración de justicia, en cuanto la hace imposible, frustrando así, uno de los cometidos básicos del orden jurídico y truncando las posibilidades de llevar a feliz término el proceso tramitado. Añade que permitir que el Instituto demandado no lo reintegre en la forma proferida en el fallo, conlleva en la práctica a hacer nulos los esfuerzos del legislador y los jueces para combatir la arbitrariedad política. Señala que la situación financiera del Instituto de Transportes y Tránsito del Huila, de acuerdo con reportes publicados en el Diario el Huila, es ampliamente superior a la que presentaba en el año 2000, por lo que con su reintegro no se causaría un perjuicio al ente demandado. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el sub lite se pretende mediante el ejercicio de la acción de tutela, el cumplimiento de una providencia judicial proferida por la Sala de Descongestión del

Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el actor contra el Instituto de Transportes y Tránsito del Huila, mediante la cual declaró la nulidad de la Resolución núm. 2668 de 19 de octubre de 1992 a través de la cual lo declararon insubsistente, disponiendo en su lugar, su reintegro al cargo del que fue separado u otro de igual o superior jerarquía y el pago de los emolumentos dejados de percibir desde la fecha de retiro hasta cuando se produzca efectivamente su reintegro. De las pruebas obrantes en el plenario advierte la Sala que el Instituto de Transportes y Tránsito del Huila para dar cumplimiento a la sentencia originaria de la presente acción, expidió la Resolución núm. 000810 de 9 de octubre de 2001, a través de la cual ordenó la liquidación de los sueldos y prestaciones causadas desde el 20 de octubre de 1992 hasta el 9 de octubre de 2001 a favor del actor y dispuso no ordenar su reintegro, por cuanto el cargo de secretario sustanciador había sido suprimido mediante el Acuerdo núm. 03 de 15 de abril de 1996 por la Junta Directiva de dicho Instituto, además de que dentro de la nueva planta de personal no existía cargo similar. Dicho acto administrativo fue aclarado por la Resolución núm. 000909 de 4 de diciembre en cuanto a la liquidación de sueldos y prestaciones causadas. Vistas así las cosas, lo que estaría pendiente por cumplir de dicha sentencia sería el reintegro ordenado. Al respecto cabe señalar que la Corte Constitucional en relación con el reintegro ha

sostenido que no obstante que para obtener el cumplimiento de sentencias judiciales, el ordenamiento jurídico tiene prevista, en principio, una vía general, como lo es la contenida en el artículo 488, este mecanismo judicial no goza de la misma efectividad que la acción de tutela, toda vez que en tratándose de derechos fundamentales, como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, o el derecho al trabajo, la iniciación y culminación de un proceso ejecutivo no es el medio más adecuado ni expedito para que ellos dejen de ser quebrantados, por parte de la Administración Pública renuente al efectivo cumplimiento de las decisiones judiciales. En efecto, en sentencia T-478 de 1996, sostuvo: “...es claro que el proceso ejecutivo es la vía natural cuando se trata de obtener que, en cumplimiento de sentencia judicial, la administración reintegre a una persona desvinculada del servicio por un acto administrativo declarado nulo, ello porque, estamos, ante lo que la doctrina denomina una obligación de hacer. No obstante lo anterior este mecanismo judicial no goza de la misma efectividad que la acción de tutela, toda vez que en tratándose de derechos fundamentales, como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, o el derecho al trabajo, etc. la iniciación y culminación de un proceso ejecutivo no es el medio más adecuado ni expedito para que ellos dejen de ser quebrantados, por parte de la Administración Pública renuente al efectivo cumplimiento de las decisiones judiciales. La providencia judicial de tutela mediante la cual se ordene ejecutar una sentencia incumplida, posee elementos que la convierten en más efectiva e idónea, por la sumariedad del

tiempo, porque la autoridad debe cumplirla sin demoras, so pena de las sanciones por desacato prevista en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991. Estima la Corporación que no es jurídico ni menos justo trasladar al ciudadano una carga procesal onerosa que no tiene por qué soportar ante la conducta omisiva de la Administración pública, renuente y en veces desconocedora de derechos fundamentales...”. No obstante lo anterior, la Corte Constitucional también ha dicho1: “...En cuanto a la procedencia de la tutela se refiere, pese a la supresión de la planta en comento, los extrabajadores, de seguro movidos por la imperiosa necesidad de conseguir un empleo, y con ello una fuente de ingresos para su sobrevivencia y la de sus familias, decidieron demandar. Ahora bien, es de registrar que en su escrito de tutela los peticionarios no incluyeron peticiones atinentes a montos indemnizatorios, simplemente se concentraron en la pretensión de reintegro, en el entendido de que merced a una providencia estimatoria se verían restablecidos respecto de los derechos fundamentales invocados. Sin embargo, apartándose de lo pedido por los actores, y lo que es peor, desconociendo lo legalmente dable, el juez de tutela dio en mostrar su insólita liberalidad emitiendo un proveído condenatorio del INAT, por el cual le ordenó a este organismo pagarle a los demandantes lo correspondiente a: indemnización por el no reintegro y perjuicios por el no reintegro oportuno. Agregando la orden de que el INAT

continúe soportando la cobertura protectora de la salud y pensiones de sus tres extrabajadores. Así, pues, teniendo en cuenta el vínculo contractual que ostentaban los actores cuando estuvieron al servicio del extremo demandado, fuerza concluir la imposibilidad fáctica y jurídica que implicaba la concreción de los mencionados reintegros ante una planta de personal que por entonces carecía ya del segmento correspondiente a los cargos de trabajadores oficiales. Cierto es también que los peticionarios habrían podido alegar el derecho a que su reintegro se materializara en un cargo de libre nombramiento y remoción, toda vez que las respectivas decisiones de los jueces laborales dieron al nominador la oportunidad de reintegrarlos en un destino de igual o superior categoría. Con todo, en el expediente no militan las pruebas que acrediten las calidades que le podrían permitir a los peticionarios acceder a cargos de libre nombramiento y remoción con arreglo a la planta de personal y a los requisitos de cada empleo. Por donde resulta conveniente recordar que el acceso a cualquier cargo o empleo, dentro de la esfera de los servidores públicos, requiere del previo cumplimiento de las calidades, requisitos y condiciones que con apoyo en la Carta Política establezcan las normas legales y reglamentarias...”. 1 T-663 de 27 de junio de 2001. En igual sentido se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación2 : “... La supresión de cargos obedece a la modificación de las plantas de personal de las entidades estatales, como consecuencia de la adaptación a una nueva estructura

orgánica y a la redistribución de competencias y recursos, que deviene del principio constitucional según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales (art. 209). La decisión judicial que ordena el reintegro a un cargo suprimido en el marco de un proceso de reestructuración administrativa hace imposible, en principio, el reintegro al empleo que ocupaba el demandante, con mayor razón si en la nueva planta de personal no existen cargos equivalentes al suprimido. Si no existe el cargo, tampoco hay funciones por cumplir, lo que conduce, en aplicación de un criterio de razonabilidad y para evitar que se produzcan consecuencias absurdas, a que no se justifi que la permanencia del servidor en la administración y a que carezca de causa legal para devengar salario; de no entenderse así se desconoce la prohibición del artículo 122 de la Carta, según el cual no puede existir empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. Por ello, debe darse prevalencia al interés general que conlleva el ejercicio de la facultad de reestructuración administrativa, orientando a la racionalización del gasto público y a la eficiencia y eficacia en la gestión pública. En este caso, ante la imposibilidad del reintegro, el derecho particular del demandante encuentra satisfacción en el reconocimiento de los salarios dejados de devengar desde el momento de la supresión del cargo hasta la notificación del acto administrativo que determine las causas que imposibilitan el reintegro ordenado. Lo contrario sería mantener indefinidamente una obligación de hacer que se tornaría irredimible y que desnaturalizaría el objetivo de la supresión

del empleo, como es la racionalización del gasto público...” (Subrayas fuera de texto). De acuerdo con lo anterior en el caso sub examine no sería procedente la acción de tutela, toda vez que el cargo al cual se pretende reintegrar al actor no existe por haber sido suprimido, razón por la cual se está en presencia de una imposibilidad fáctica y jurídica para dar cumplimiento a la sentencia, a la que aluden las 2 Concepto de 12 de Octubre de 2000 (Radicación núm. 1.302, Consejero ponente doctor Augusto Trejos Jaramillo) providencias antes transcritas, amén de que en el cargo de superior jerarquía en el que se quiso reintegrar, el actor no reunía los requisitos exigidos por la ley. Lo precedente justifica la confirmación del fallo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFÍRMASE el fallo impugnado. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y REMÍTASE COPIA AL TRIBUNAL

DE ORIGEN. CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de marzo de 2002. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente Ausente con excusa

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA