CE-41001-23-31-000-2002-01334-01(24747)-2003

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE AUTO –

Niega / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Confirma LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Definición / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Los terceros no tienen legitimación en la causa por activa Teniendo en cuenta que el contrato de concesión No. 001 de 1997 fue suscrito entre el Departamento del Huila y la Industria de Licores GLOBLAL S.A. y que los demandantes no hacen parte en el contrato, es necesario determinar si, como terceros, están legitimados en la causa por activa para pedir su nulidad absoluta. Esta corporación ha señalado que la legitimación en la causa por activa “( ) es la identidad del demandante con la persona a quien la ley le otorga la vocación jurídica para reclamar la titularidad de un derecho y por pasiva la identidad del demandado, con aquel a quien se le puede exigir la obligación correlativa que se deriva del primero ( )” ( ). NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Legitimación en la causa por activa / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – El interés es distinto al que tiene toda persona de salvaguardar el orden jurídico cuando se pretende la nulidad absoluta del contrato / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Sólo está legitimado en la causa por activa quien haya sido el directamente perjudicado con la suscripción del contrato que se quiere anular / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Se debe acreditar interés directo En relación con la nulidad absoluta del contrato, el C.C.A. establece, en el art. 87,

lo siguiente: “ART. 87. Modificado L. 446, art. 32. De las Controversias Contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales (...). (...) La Sala ha entendido que tal interés debe ser distinto de aquel que, en principio, tiene toda persona de salvaguardar el orden jurídico; quien demanda debe verse afectado o perjudicado con la suscripción del contrato que se pretende anular; por ende dicha situación no se presume, sino que quien la alegue debe acreditarla, por lo menos sumariamente, al momento de presentar la demanda. La Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso 3 del artículo 32 de la ley 446 de 1998, declaró exequible la expresión “que acredite interés directo” y desarrolló la interpretación constitucional de dicha noción […]. En este caso, la Sala observa que los actores no han acreditado el interés directo que exige la ley para que puedan solicitar la nulidad absoluta del contrato de concesión. En primer lugar, no sobra reiterar que, conforme a lo expuesto, el interés alegado por los demandantes “en la defensa de la moralidad pública y por la transparencia de la administración pública”, no es suficiente a términos del art. 87 del C.C.A. En segundo lugar, como lo sostuvo el a-quo, el hecho de ser extrabajadores de la Empresa de Licores del Huila y de haberla demandado, solicitando su reintegro, nada tiene que ver con la existencia

del contrato atacado. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Corte Constitucional, sentencia C-221 de 1999 y Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 13 de diciembre de 2001, exp. 20737.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil tres (2003) Radicación número: 41001-23-31-000-2002-01334-01(24747)

Actor: IRMA CASTAÑEDA RAMÍREZ Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DEL HUILA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Resuelve la Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra del auto proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, el 6 de diciembre de 2002, por medio del cual rechazó la demanda por falta de legitimación de los demandantes.

ANTECEDENTES La señora Irma Castañeda Ramírez y otros, por medio de apoderado, interpusieron acción de controversias contractuales en contra del departamento del Huila y de la Industria de Licores GLOBAL S.A. LICORSA con el fin de que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión N° 001 suscrito el 22 de diciembre de 1997. Afirmaron que el Gobernador celebró el contrato de concesión para la

producción y distribución de licores en el departamento con una entidad privada, sin tener competencia para ello, y que, desconoció un acuerdo celebrado con el sindicato de la Industria de Licores del Huila (Actualmente Liquidada). A su juicio, el Gobernador no estaba facultado legalmente, ni tenía autorización de la Asamblea departamental para celebrar el contrato, cuyo objeto es monopolio rentístico del Estado, y con él, se desconoció el numeral segundo del acta de concertación, suscrita con el sindicato de la Empresa de Licores del Huila, según el cual el Gobierno Departamental se comprometía a no conceder la distribución única y exclusiva de los licores en el departamento. Adicionalmente, adujeron que, en el proceso precontractual, se presentaron varias irregularidades, entre ellas, el hecho de que el día en que se celebró el contrato, de manera simultánea, se creó la persona jurídica de Global S.A., quien sería el contratista. En relación con su interés para demandar, sostuvieron lo siguiente: “Además del interés general que le asiste a todos los colombianos es el de denunciar los malos manejos administrativos, a los demandantes les asiste también un interés particular y directo para demandar la nulidad del contrato de concesión No. 001 del 22 de diciembre de 1997 suscrito entre el DEPARTAMENTO DEL HUILA Y LA INDUSTRIA DE LICORES GLOBAL S.A. LICORSA, toda vez, que son extrabajadores de esta empresa departamento, fueron víctimas de un despido colectivo y en donde se logre la nulidad de este contrato, se abre paso para que sean efectivamente reintegrados a sus antiguos cargos, atendiendo que cursan varias

demandas ordinarias laborales y especial de fuero sindical en acción de reintegro contra el DEPARTAMENTO DEL HUILA, INDUSTRIA LICORERA DEL HUILA, en el Juzgado Tercero Laboral de Neiva”. Providencia impugnada El 6 de diciembre de 2002, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por activa. Como fundamento de su decisión afirmó: “la calidad de ex trabajadores y miembros del sindicato de una entidadque dicho sea suprimidano les confiere a los demandantes la legitimidad para deprecar la nulidad del contrato de concesión N° 01 de 1997, máxime si se tiene en cuenta que éste fue suscrito cuando ya se había adelantado todo el proceso de supresión. El hecho de que hubieran instaurado demandas laborales contra el Departamento del Huila y/o Industria Licorera del Huila, no les otorga un interés directo; puesto que las pretensiones de los procesos ordinarios no tienen ninguna relación con los vicios que se le imputan al contrato.“ Recurso de Apelación El 23 de enero de 2003, la parte actora apeló el auto mencionado. Como fundamento de su oposición sostuvo: “Además del interés general que les asiste a los demandantes en la defensa de la moralidad pública y por la transparencia de la administración pública, les asisten (sic) un interés directo en el resultado del presente proceso de nulidad, están defendido sus derechos laborales tanto legales como convenciones, en razón de que las resultas pueden incidir, repercutir o afectar en cualquier forma o modo su situación e interés, o el goce o

efectividad de sus derechos. Con la demanda se anexó copia de una sentencia judicial de primera instancia en donde ordenan el reintegro de 12 directivos sindicales, entre ellos, los 4 demandantes, al mismo cargo que ocupaban al momento del despido de la Industria Licorera del Huila, Departamento del Huila y se resalta que esta empresa fue dada en concesión a LICROSA, y esto es de importancia hacia el futuro para el reintegro de los trabajadores. Esta empresa licorera como patrimonio rentístico del Departamento debe regresar al patrimonio de los huilenses para el beneficio general y o para satisfacer intereses privados, individuales y excluyentes.” CONSIDERACIONES Teniendo en cuenta que el contrato de concesión No. 001 de 1997 fue suscrito entre el Departamento del Huila y la Industria de Licores GLOBLAL S.A. y que los demandantes no hacen parte en el contrato, es necesario determinar si, como terceros, están legitimados en la causa por activa para pedir su nulidad absoluta. Esta corporación ha señalado que la legitimación en la causa por activa “( ) es la identidad del demandante con la persona a quien la ley le otorga la vocación jurídica para reclamar la titularidad de un derecho y por pasiva la identidad del demandado, con aquel a quien se le puede exigir la obligación correlativa que se deriva del primero ( )” (1). En relación con la nulidad absoluta del contrato, el C.C.A. establece, en el art. 87, lo siguiente: “ART. 87. Modificado L. 446, art. 32. De las Controversias Contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá

pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales (...). (...) La Sala ha entendido que tal interés debe ser distinto de aquel que, en principio, tiene toda persona de salvaguardar el orden jurídico; quien demanda debe verse afectado o perjudicado con la suscripción del contrato que se pretende 1 Consejo de Estado, sección tercera, Sentencia del 8 de agosto de 1988, exp No. 5154. anular; por ende dicha situación no se presume, sino que quien la alegue debe acreditarla, por lo menos sumariamente, al momento de presentar la demanda2. La Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso 3 del artículo 32 de la ley 446 de 1998, declaró exequible la expresión “que acredite interés directo” y desarrolló la interpretación constitucional de dicha noción de la siguiente manera: “( ) interpretación constitucional de la noción de “interés directo” En cuanto concierne al aspecto que es materia de controversia en este estrado, el precepto faculta a la persona que ostente un interés directo, aunque no sea parte contractual, para demandar la nulidad absoluta del contrato. Ello significa que en el régimen actual, el legislador no habilita a interponer la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales, a quienes no tengan un interés directo que los conduzca a impetrar la nulidad del contrato; ni a quienes simplemente persigan tutelar la legalidad abstracta de la actuación de la administración. Discrepa la Corte del entender de los demandantes, quienes

sostienen que interés directo es sinónimo de interés económico y que, por ello sólo pueden tenerlo quienes participaron en el proceso licitatorio o de oferta, pues, aseveran que este se deriva “exclusivamente de haber participado en la actuación tendiente a la selección del contratista...lo que es inconstitucional ... porque ya el interés en impugnarlo es puramente patrimonial...” Entiende la Corte que “el interés directo” connota la legitimación que puede derivarse del hecho o circunstancia que lo vincula a la necesidad, no de promover un proceso para definir lo relativo a la nulidad, sino para intervenir en el mismo en razón de que las resultas pueden incidir, repercutir o afectar en cualquier forma o modo su situación e intereses, o el goce o efectividad de sus derechos -no sólo económicamente. Es obvio que dicho interés directo radica esencialmente en quienes intervinieron en el proceso licitatorio. Empero, no puede considerarse que el interés directo se circunscriba a esta sola circunstancia de representar un interés meramente patrimonial y exclusivo, porque, repárese bien, en que al demandarse la nulidad se protege igualmente el interés general ( ). Desde esta perspectiva, la Corte estima pertinente observar que, la restricción establecida por la norma impugnada es razonable pues pretende alcanzar una finalidad constitucionalmente importante, en tanto busca evitar que la amplitud de la titularidad de la acción de lugar a que se planteen controversias contractuales con fines y propósitos ajenos a los que inspiran la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales, con perjuicio para

las partes, pues el derecho de estas a obtener una decisión definitiva sobre la validez del contrato en un tiempo razonable, es igualmente digno de 2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 13 de diciembre de 2001. Expediente No. 20.737. protección constitucional. La restricción de la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales a los terceros que demuestren un interés directo en el contrato, cumple una finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra la posibilidad de que la acción pueda emplearse con intereses y finalidades ajenas a las que inspiraron su consagración legal. Por ello, desde este ángulo complementario, la Corte halla el aparte cuestionado también ajustado a la Carta, en cuanto propende por la efectividad de varios principios inherentes a la administración de justicia, todo lo cual redunda en la rectitud y probidad con que se debe dispensar en todos los campos. En suma, se trata de un requisito razonable y proporcional que propende por hacer efectivo el derecho que tienen las partes del contrato a obtener una decisión definitiva de parte del juez contencioso; busca evitar que la acción se emplee con propósitos dilatorios o distintos de los que inspiran la acción de nulidad absoluta del contrato estatal y apunta a hacer efectivos varios principios de la administración de justicia. Por todo ello, esta Corte estima que antes que violar la Carta, el Legislador al expedir el precepto acusado, le ha dado cabal desarrollo a sus preceptos. En conclusión, la norma acusada desarrolla tanto el artículo 184 de la Constitución Política, como el derecho al debido proceso; sin ella, resultarían

inefectivos varios principios de la administración de justicia, como los de economía, celeridad y de cumplimiento diligente de los términos. Por todo lo anterior, esta Corte la juzga conforme a los postulados y preceptos constitucionales ( )” Es reiterada y abundante la jurisprudencia3 en que esta Corte ha dicho que el derecho de acceso a la administración de justicia es incompatible con el establecimiento por el Legislador de condiciones y requisitos que deban satisfacer los sujetos procesales para que sus solicitudes y acciones sean procedentes, pues no se trata de un derecho absoluto, ya que su correcto alcance obliga a visualizarlo en inescindible relación dinámica con el cumplimiento de los deberes que a los ciudadanos fija el artículo 95 Constitucional, y que, en este caso se concretan en la obligación constitucional de que el tercero observe el deber de satisfacer el requisito legal de procedibilidad de la acción relativo a la acreditación de su interés directo en la cuestión de nulidad absoluta que pretende ventilar a través de la acción que dirige en contra del contrato estatal, el cual busca evitar distorsiones que riñan o comprometan la administración de justicia recta, oportuna y eficaz ( )” (4). Caso concreto En este caso, la Sala observa que los actores no han acreditado el interés directo que exige la ley para que puedan solicitar la nulidad absoluta del contrato 3 Cfr., entre otras, la Sentencia No. C-37 de 1996, M.P. Dr, Vladimiro Naranjo Mesa. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 1999.

de concesión. En primer lugar, no sobra reiterar que, conforme a lo expuesto, el interés alegado por los demandantes “en la defensa de la moralidad pública y por la transparencia de la administración pública”, no es suficiente a términos del art. 87 del C.C.A. En segundo lugar, como lo sostuvo el a-quo, el hecho de ser extrabajadores de la Empresa de Licores del Huila y de haberla demandado, solicitando su reintegro, nada tiene que ver con la existencia del contrato atacado. Ahora bien, si lo que se cuestiona es que la Empresa Global S.A. es la misma empresa liquidada y que lo único que cambió fue su razón social, dicho cuestionamiento debe realizarse ante la jurisdicción ordinaria quien será la competente para determinar si, en el caso concreto, se presentó la figura de sustitución patronal. Por las mismas razones, tampoco es de recibo el argumento según el cual los actores están defendiendo sus derechos tanto laborales como convencionales, pues los mismos deben tutelarse ante la jurisdicción ordinaria que es la competente para pronunciarse al respecto. Conforme a lo anterior, la Sala no observa que los demandantes tengan un interés directo que los legitime para solicitar la nulidad absoluta del contrato de concesión suscrito entre el Departamento del Huila y la Empresa Licorsa S.A. En mérito de lo expuesto el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, R E S U E L V E: CONFÍRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, el 6 de diciembre de 2002.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE.

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Presidente de Sección

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA