CE-41001-23-31-000-2002-0549-01(AP-570)-2002

DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Protección. Construcción sala de necropsias / DERECHO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Protección. Construcción sala de necropsias / ACCIÓN POPULAR - Carácter preventivo. Protección a los derechos de la salubridad pública y ambiente sano / CEMENTERIO - Obligación de contar con sala de necropsias / SALA DE NECROPSIAS - Obligatoriedad para cementerios, En este caso se reclama el amparo de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas, que se consideran vulnerados por parte del Alcalde Municipal de Iquira, respecto del cementerio que carece de las instalaciones aptas para la práctica de autopsias a cadáveres, especialmente los hallados en estado de descomposición. El Decreto 786 de 1990 reglamentó la práctica de necropsias clínicas y médico legales y de visceroctomías. De manera que las salas de necropsias deben cumplir unas condiciones mínimas de privacidad, aislamiento y protección; Iluminación suficiente; agua corriente; ventilación; mesa especial para autopsias; y disponibilidad de energía eléctrica; requisitos que son de obligatorio cumplimiento. Y para la práctica de autopsias de cadáveres en estado de descomposición o exhumados, se permite que ellas sean realizadas en las salas de autopsias de medicina legal o de los cementerios o en otros sitios adecuados, pero siempre en lugar diferente de los hospitales. Para la Sala es evidente que la carencia de una sala apropiada para la práctica de necropsias de cadáveres recientes y en estado de descomposición amenaza los

derechos colectivos a un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas de los residentes del Municipio de Iquira. El carácter de la acción popular que se demanda en este caso, es de naturaleza preventiva para evitar un daño contingente, hacer cesar la amenaza o peligro de una epidemia y no se requiere, por lo tanto, que efectivamente el daño se haya producido, para que se proteja el derecho. Por lo anteriormente expuesto la Sala revocará la providencia impugnada para conceder la protección de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas de los habitantes del Municipio de Iquira.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dos (2002).

Radicación número: 41001-23-31-000-2002-0549-01(AP-570)

Actor: JUAN CARLOS VARGAS BARREIRO

Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE IQUIRA ACCIÓN POPULAR Se desata el recurso de apelación presentado por el actor contra la providencia del 14 de mayo de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sección Primera, que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Juan Carlos Vargas Barreiro, actuando en nombre propio, presentó demanda contra el Alcalde del Municipio de Iquira, por la vulneración de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas. Hechos.- 1.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 315 de la Constitución Política,

la Ley 60 de 1993 y los Decretos 786 de 1990 y 2455 de 1986, al Alcalde Municipal de Iquira le corresponde procurar que el cementerio del Municipio posea las instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, en vía de inhumación o los exhumados para ese efecto. 2.- Los cadáveres (en especial los que se encuentran en estado de descomposición o de los que se desconoce su procedencia o la causa de su muerte) sin tratamiento debido pueden afectar la salud de la comunidad al convertirse en agentes transmisores de enfermedades mortales (peste, encefalitis, meningitis, rabia, fiebre amarilla, dengue, malaria, entre otras). 3.- Según consta en el oficio número 50 del 22 de febrero de 2001 del Alcalde Municipal de Iquira en respuesta a una petición del actor, el cementerio de la localidad no cuenta con una sala de necropsias para cadáveres en estado de descomposición, siendo practicadas, por lo tanto, en forma irresponsable y sin las medidas sanitarias pertinentes. 4.- Según el artículo 27 del Decreto 786 del 1990, los únicos requisitos que deben cumplir las instalaciones de una sala de necropsias son “privacidad”, iluminación suficiente, agua corriente, ventilación, mesa especial para autopsias y disponibilidad de energía eléctrica; y según el artículo 34 de ese mismo Decreto, se otorgó un plazo de doce meses para la construcción o adecuación de las salas de necropsias de los cementerios públicos y privados, pero hasta la fecha ninguno de los Alcaldes del Municipio de Iquira ha cumplido esa obligación.

5.- Aunque el demandante reside en la ciudad de Neiva se encuentra legitimado para promover la acción popular en defensa de los derechos colectivos invocados, pues “con la facilidad de transporte que existe hoy, resulta totalmente factible que una persona se contagie de alguna enfermedad en el Municipio de Iquira por causa de un cadáver en estado de descomposición y al otro día esté en Neiva, Bogotá o Singapur contagiando a los residentes en esos distantes lugares”. Petición.- El actor solicita que se ordene al Alcalde del Municipio de Iquira que de forma inmediata, haga lo indicado para que se construya la sala de necropsias de cadáveres en estado de descomposición, en el cementerio de ese Municipio; que, si ya se otorgó licencia sanitaria al cementerio municipal se revoque, y suspenda en forma inmediata el funcionamiento del mismo hasta tanto se dote de las instalaciones apropiadas; y que sea fijado en su favor el incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Contestación.- Cura Párroco del Municipio de Iquira.- El Cura Párroco del Municipio de Iquira contestó la demanda, aclaró que el cementerio de ese Municipio es público, que su manejo está a cargo de la Parroquia, que por ello no recibe remuneración alguna, que las bóvedas son de propiedad de las familias, que la Parroquia no cuenta con rubros que puedan destinarse para la obra pretendida, y que no es evidente que se requiera la adecuación del cementerio, pero en el término de un año puede, con apoyo del

Alcalde Municipal, solucionar el asunto. Alcalde Municipal de Iquira.- El Alcalde del Municipio de Iquira, por medio de apoderado, contestó la demanda. Aclaró que la obligación de construir o adecuar las salas de autopsias debe estar a cargo de hospitales del nivel 2 o 3, por ser ellos los que realizan autopsias y tienen servicios de patología para ese fin; y que mediante el ejercicio de las acciones populares no puede perseguirse un interés de lucro, como es la motivación del actor, pues presentó 22 acciones populares contra 14 municipios y 8 hospitales del Departamento del Huila por los mismos hechos. Audiencia especial de pacto de cumplimiento.- Fue citada para el 5 de febrero de 2002, sin embargo, como no asistió el Cura Párroco del Municipio de Iquira, quien fue vinculado como demandado, el Tribunal declaró fallida la diligencia. La providencia impugnada.- El Tribunal Administrativo del Huila, Sección Primera, mediante el fallo apelado, denegó las pretensiones de la demanda considerando que se demostró que el Municipio de Iquira no cuenta con una sala adecuada y con los elementos necesarios para la práctica de necropsias, pero de las pruebas recaudadas no se desprende la vulneración de los derechos colectivos invocados, pues no aparece que el ambiente se haya contaminado por esa circunstancia o que las carencias anotadas puedan causar daño a tales derechos. Además, indicó que en relación con la legitimación en la causa del actor, son válidos en este caso los planteamientos de la sentencia dictada por la Sección

Segunda del Consejo de Estado en el expediente número 4100123310002001 0267-01, en cuanto se afirmó que “la demanda, en todo caso, carece de prosperidad porque el demandante no reside en el lugar donde ocurre la amenaza del derecho colectivo y, por ende, carece de legitimación para incoarla”. La impugnación.- El actor impugnó la anterior decisión, sin embargo, omitió expresar los fundamentos de su recurso. CONSIDERACIONES La Carta del 91 hizo expreso reconocimiento de los derechos e intereses colectivos, que son los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que defina el legislador. En el informe de ponentes sobre los Derechos Colectivos, publicado en la Gaceta Constitucional del lunes 15 de abril de 1991, se lee: “Los derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección” (páginas 21 a 25). Intereses vitales colectivos, dijo el Constituyente, que en palabras de la Corte Constitucional consisten en “bienes tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de

la colectividad misma” (Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999). De manera que con la finalidad de fomentar la solidaridad ciudadana y de defender intereses vitales colectivos fueron creados tales instrumentos jurídicos de protección en el artículo 88 de la Carta, después reglamentados por medio de la Ley 472 de 1998 con el nombre de acciones populares, útiles cuando esos intereses o derechos fueren amenazados o lesionados por la intervención o inactividad de la autoridad, o de los particulares en determinados casos. En este caso se reclama el amparo de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas, que se consideran vulnerados por parte del Alcalde Municipal de Iquira, respecto del cementerio que carece de las instalaciones aptas para la práctica de autopsias a cadáveres, especialmente los hallados en estado de descomposición. El Decreto 786 de 1990 reglamentó la práctica de necropsias clínicas y médico legales y de visceroctomías. A continuación se transcriben algunos de sus artículos: “Artículo 27.- Son requisitos mínimos de apoyo para la práctica de autopsias los siguientes: a) Privacidad, es decir, condiciones adecuadas de aislamiento y protección; b) Iluminación suficiente; c) Agua corriente; d) Ventilación; e) Mesa especial para autopsias, y f) Disponibilidad de energía eléctrica. Parágrafo.- En circunstancias excepcionales, las autopsias podrán ser practicadas utilizando para colocar el cadáver una mesa u otro soporte adecuado. Igualmente podrán realizarse sin el requisito de

energía eléctrica y aunque el agua no sea corriente.” “Artículo 29.- Distínganse los siguientes lugares para la práctica de autopsias: a) Las salas de autopsias de medicina legal, cuando se trate de autopsias médico legales, o en su defecto, las previstas en los siguientes literales de este artículo; b) Las salas de autopsias de los hospitales cuando se trate de cadáveres distintos de aquéllos que estén en descomposición o hayan sido exhumados, y c) Las salas de autopsias de los cementerios públicos o privados así como otros lugares adecuados, cuando se trate de municipios que no cuenten con hospital. Parágrafo 1°.- A juicio del perito y en coordinación con las autoridades, las autopsias médico legales se podrán realizar en lugares distintos de los indicados en este artículo. Parágrafo 2°.- En los casos de autopsia de cadáveres en estado de descomposición o exhumados, éstas podrán ser realizadas en cualquiera de los lugares indicados en este artículo, distintos de los hospitales.” “Artículo 30.- Los hospitales, clínicas y cementerios públicos o privados tienen la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias. (No lo destaca el Texto) Las autoridades sanitarias competentes se abstendrán de expedir o renovar la licencia sanitaria de funcionamiento, cuando las entidades señaladas en este artículo no cumplan con dicha obligación. “Artículo 34.- A partir de la fecha de la publicación del presente decreto otórgase un plazo de 12 meses para que los establecimientos aquí señalados cumplan con la obligación de

construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias. Si así no lo hicieren, los jefes de los servicios seccionales de salud podrán imponer a las entidades infractoras cualquiera de las sanciones previstas en el artículo 577 de la Ley 09 de 1979.” De manera que las salas de necropsias deben cumplir unas condiciones mínimas de privacidad, aislamiento y protección; Iluminación suficiente; agua corriente; ventilación; mesa especial para autopsias; y disponibilidad de energía eléctrica; requisitos que son de obligatorio cumplimiento. Y para la práctica de autopsias de cadáveres en estado de descomposición o exhumados, se permite que ellas sean realizadas en las salas de autopsias de medicina legal o de los cementerios o en otros sitios adecuados, pero siempre en lugar diferente de los hospitales. Lo dispuesto en el Decreto 786 de 1990 tiene como finalidad la protección de la salubridad pública, pues con ello se garantiza que la práctica de autopsias se realicen en sitios adecuados, aislados de la comunidad, para evitar epidemias y contaminación, de tal suerte que la inobservancia de lo allí consagrado, conlleva lógicamente la amenaza real y actual de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas. En el caso sub iudice, el actor aportó como medio de prueba el Oficio número 50 del 22 de febrero de 2001, mediante el cual el Alcalde Municipal de Iquira, en respuesta a una petición de aquél, manifiesta lo siguiente (folio 9): “1. En el Municipio de Iquira no existe sala especial para la práctica de necropsias a cadáveres de personas recién fallecidas ni para

cadáveres en estado de descomposición.

2. En el Municipio de Iquira existe solamente un cementerio público y su manejo está a cargo de la parroquia y comunidad en general.

Este cementerio no cuenta con sala para la práctica de necropsias.” Además, obra en el expediente certificación expedida el 20 de marzo de 2001 vía fax por el Médico Legista del Municipio de Iquira, en la que señala: “- El municipio de Iquira no cuenta con las instalaciones para realizar adecuadamente una necropsia de cualquier cadáver. - Se comenta la situación con el señor Alcalde del municipio Dr. JAIME TORO, donde nos informa que al municipio se le ha dado un año para construir y adecuar los equipos e instalaciones que van a ser construidas en el cementerio. Actualmente no se cuenta con ninguna sala para realizar necropsias, por lo tanto no se pueden (sic) garantizar la salubridad del municipio.” Pues bien, para la Sala es evidente que la carencia de una sala apropiada para la práctica de necropsias de cadáveres recientes y en estado de descomposición amenaza los derechos colectivos a un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas de los residentes del Municipio de Iquira. Ahora, si bien es cierto que el Decreto 786 de 1990 establece que son los hospitales, clínicas y cementerios privados o públicos los encargados de construir o adecuar las salas de autopsias, no lo es menos que conforme a la Constitución Política de 1991 a los municipios les corresponde construir las obras que demande el progreso local y promover el mejoramiento social de sus habitantes (artículo 131), pues la atención de la salud y el saneamiento ambiental son

servicios a cargo del Estado (artículo 49). Estas normas de carácter superior imponen el deber a los municipios de adelantar las obras necesarias para el progreso de la localidad y garanticen la salud de la comunidad y el disfrute de un ambiente sano. No otro es el deber que se demanda con la acción que es materia de estudio, pues no puede perderse de vista que el carácter de la acción popular es de naturaleza preventiva para evitar un daño contingente, hacer cesar la amenaza o peligro de una epidemia y no se requiere, por lo tanto, que efectivamente el daño se haya producido, para que se proteja el derecho. El carácter de la acción popular que se demanda en este caso, es de naturaleza preventiva para evitar un daño contingente, hacer cesar la amenaza o peligro de una epidemia y no se requiere, por lo tanto, que efectivamente el daño se haya producido, para que se proteja el derecho. Por último, respecto de la falta de legitimación del actor para promover la acción popular, ha dicho en todas las ocasiones en que se ha pronunciado la Sala, que ella no está reservada a determinadas personas, ni está supeditada a la existencia de intereses económicos precisos, como lo entendió la primera instancia, sino que forma parte de las acciones ciudadanas que a todos permite ejercer el ordenamiento, incluidas las personas jurídicas, puesto que garantizan la defensa de derechos supraindividuales que están más allá de las limitaciones que el espacio, el tiempo, los bienes protegidos, fijan para identificar y demarcar intereses particulares. Ese es el sentido del artículo 12, numeral 1°, de la Ley 472 de 1998Por lo anteriormente expuesto la Sala revocará la providencia impugnada para

conceder la protección de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas de los habitantes del Municipio de Iquira. Para la protección de esos derechos, el Alcalde de ese Municipio adelantará las gestiones necesarias para incluir en el presupuesto municipal, la partida necesaria para construir, en el término de un año contado a partir de la notificación de esta providencia, una sala de necropsias en el cementerio local que reúna los requerimientos previstos en el Decreto 786 de 1990. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 1.- REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sección Primera, el 14 de mayo de 2002 y en su lugar, concédese la protección de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública de los habitantes del Municipio de Iquira. 2.- Para la protección de esos derechos, el Alcalde del Municipio de Iquira adelantará las gestiones necesarias para incluir en el presupuesto municipal, la partida necesaria para construir, en el término de un año contado a partir de la notificación de esta providencia, una sala de necropsias en el cementerio local que reúna los requerimientos previstos en el Decreto 786 de 1990. 3.- Reconócese, en favor del actor y a cargo del Municipio de Iquira el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de diez

(10) salarios mínimos legales mensuales. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General