CE-41001-23-31-000-2002-11420-01(AP)-2005

ACCION POPULAR - Carga de la prueba / CARGA DE LA PRUEBA - Acción popular La finalidad de la acción popular impone, de una parte, la carga para el actor popular de precisar y probar los hechos de los cuales se deriva la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegada en la demanda y, de otra, la obligación para el juez de verificar que, de los hechos planteados en ella, sea posible deducir dicha amenaza o vulneración. EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Instrumentos de medición de consumo / MEDICION DEL CONSUMO - Derecho de los usuarios de servicios públicos domiciliarios La medición del consumo es un derecho de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y que, para efectuar dicha medición se deben utilizar los instrumentos que la técnica haya hecho disponible, con el fin de que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al usuario. Ahora bien, se debe resaltar que este no es un derecho absoluto respecto del cual los usuarios no tengan un deber correlativo, pues el artículo 144 citado, establece también que, en los contratos de condiciones uniformes, se podrá exigir que los usuarios o suscriptores adquieran, instalen, mantengan o reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos. Para el caso concreto, la Electrificadora del Huila hizo uso de la facultad establecida en el artículo 144 de la Ley 142 de 1994, ya que el numeral 6º de la cláusula novena del contrato de condiciones uniformes determina que es obligación del suscriptor “adquirir, instalar, mantener y reparar, cuando sea necesario, los instrumentos para medir los consumos”. En

consecuencia, los usuarios a quienes la Electrificadora del Huila presta el servicio público domiciliario de energía eléctrica, tienen la obligación de asumir los costos que implican adquirir e instalar los instrumentos de medición, para que, de esta manera se materialice el derecho a que su consumo sea medido. Este deber surge del texto mismo de la Ley 142 de 1994 y del contrato de condiciones uniformes. Ahora bien, tratándose de usuarios de estratos 1, 2 y 3, la ley señala que las empresas prestadoras del servicio público domiciliario deben invertir en planes de adquisición y financiación de instrumentos de medición en dichos estratos; deber que, según la parte demandante, ha sido incumplido por la Electrificadora del Huila. PROMEDIO DE ESTRATO - Medición del consumo de energía eléctrica / MEDICION DEL CONSUMO - Promedio de estrato La misma Ley 142 de 1994 dispone que, en los eventos en que sin acción u omisión de las partes del contrato de servicios públicos, durante un período no sea posible medir el consumo o cuando no exista medición, éste puede ser determinado: -con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario; -con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares o; -con base en aforos individuales. Se entiende entonces que, cuando no existen medidores, la empresa prestadora del servicio puede determinar el consumo de acuerdo con consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, lo cual equivale a un “promedio de estrato”, que es la metodología que en el caso concreto, ha

utilizado la Electrificadora del Huila. En el evento en que la medición no pueda efectuarse por acción u omisión del usuario, la empresa puede, de manera justificada, suspender el servicio, terminar el contrato o determinar el consumo de conformidad con alguna de las metodologías antes descritas. En el caso bajo estudio, la parte demandante sugiere que la falta de medidores es atribuible a la electrificadora. Para la Sala es claro que en lugar de existir pruebas que sustenten dicha posición, fueron allegadas otras que la refutan. MASIFICACION DEL USO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOSPosibilidad de las entidades territoriales Debe aclararse, en primer lugar, que el artículo 97 de la Ley 142 de 1994, no señala como obligación a cargo de las entidades territoriales, la asunción directa del costo de conexión domiciliaria, acometida y medidor de los estratos 1, 2 y 3, sino la posibilidad de cubrir este costo a través de aportes presupuestales que financien los subsidios otorgados a los residentes de estos estratos que se beneficien con el servicio. Para la Sala es claro que, como bien lo señaló el Tribunal, esta norma establece una autorización que hace el legislador para que los ordenadores del gasto puedan, en el evento de contar con los recursos necesarios, apoyar el desarrollo de los servicios públicos en beneficio de los habitantes. De la norma no se desprende ninguna obligación perentoria a cargo de las entidades territoriales. Adicionalmente, de una lectura detallada de la demanda sólo es posible inferir que la pretensión formulada en contra de las entidades territoriales se fundamenta en el incumplimiento de lo que se considera es una

obligación legal, la cual, como ya se dijo, no existe como tal. Para la Sala no hay motivos a partir de los cuales se puede concluir que las acciones u omisiones de las entidades territoriales demandadas constituyen una vulneración a los derechos colectivos. En consecuencia, tampoco existen razones para acceder a estas pretensiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 41001-23-31-000-2002-11420-01(AP)

Actor: PERSONERIA MUNICIPAL DE NEIVA

Demandando: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A. E.S.P. Y OTROS Referencia: ACCION POPULAR Resuelve la Sala los recursos de apelación interpuestos por la Personería Municipal de Neiva, quien actúa como demandante, y por el Equipo Gestor de Red de Veedurías Ciudadanas del Departamento del Huila y otros coadyuvantes, contra la sentencia del 23 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. La demanda El nueve de diciembre de 2002, la Personería Municipal de Neiva, en ejercicio de la acción popular, demandó a la Electrificadora del Huila S.A E.S.P., al departamento del Huila y al municipio de Neiva, con fundamento en los siguientes hechos: La Electrificadora del Huila ha adoptado como política permanente en los

estratos 1, 2 y 3, la instalación del servicio público domiciliario de energía eléctrica de forma directa, es decir, sin medición del consumo, aplicando la metodología del promedio de estrato, sin tener en cuenta las condiciones y las restricciones establecidas en la Ley 142 de 1994. La Personería Municipal de Neiva ha efectuado visitas de verificación a usuarios de los estratos 1 y 2, encontrando que éstos normalmente consumen entre 25 y 35 kilovatios por mes. Sin embargo, la Electrificadora factura un consumo promedio de 99 kilovatios o más, lo cual afecta su situación económica y vulnera derechos e intereses colectivos. La forma como se ha determinado el consumo no ha sido adecuada; existen grandes diferencias entre el promedio establecido para facturación y el consumo real de cada usuario. La empresa demandada ha determinado los consumos de manera arbitraria, violando los artículos 148 de la Ley 142 de 1994 y 39 del Decreto 1842 de 1991, que prohíben el cobro de los servicios no prestados y la facturación de energía no suministrada. Adicionalmente, este procedimiento va en contra de los principios de solidaridad y redistribución consagrados en la Ley 142 de 1994, y puede llegar incluso a constituir una trasgresión a normas de carácter fiscal, puesto que genera una sobrevaloración de los dineros que la empresa demandada puede reclamar por concepto de subsidios para los estratos citados, lo que podría resultar en un aprovechamiento indebido de recursos públicos. Lo descrito constituye una violación de las normas vigentes en materia de servicios públicos domiciliarios, y de los siguientes derechos colectivos: moralidad

administrativa; acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública; libre competencia económica; acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y derechos de los usuarios y consumidores (folios 3 a 9, cuaderno 1). La parte actora concluyó afirmando que: “La Personería Municipal de Neiva, consciente de la magnitud del problema, que en parte tiene su origen en la situación anormal, inequitativa y contraria a la legislación vigente, en que se viene prestando el servicio, quiere buscar una solución adecuada dentro de los criterios y parámetros de la mismo normatividad reguladora de los servicios públicos domiciliarios, que genere hacia el futuro, estabilidad, equidad y justicia tanto en la prestación y cobro del servicio de energía, como en su oportuno y racional pago en el que se beneficien ambas partes” (folio 6, cuaderno 1). Con base en los anteriores hechos, formuló las siguientes pretensiones: En relación con la Electrificadora del Huila:

1. Facturar y cobrar en forma permanente a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, la energía realmente consumida, medida con instrumentos técnicamente aceptables.

2. Corregir en su sistema de información los cobros facturados y efectuados a todos los usuarios sin medición real de consumo de energía eléctrica, así como el estado de la deuda a que hubiere lugar, dando aplicación al artículo 146 de la Ley 142 del 1994.

3. Abstenerse de cobrar y facturar, de aquí en adelante, el consumo de energía a los usuarios que no tengan sistema de medición a partir del séptimo mes posterior a la conexión real del servicio.

4. Restituir los cobros efectuado a los usuarios que no cuentan con la medición real de su consumo que se hayan efectuado desconociendo los parámetros del artículo 146 de la Ley 142 de 1994 (folio 9, cuaderno

1). En relación con los entes territoriales demandados:

1. Apropiar las partidas presupuestales necesarias, con el fin de cubrir los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidores del servicio de energía de los estratos 1, 2 y 3 de la población huilense y neivana al tenor del articulo 97 de la Ley 142 de 1994 (folio 10, cuaderno 1).

La demanda fue admitida el 18 de diciembre de 2002 y notificada en debida forma (folios 26 a 30 y 46 a 50, cuaderno 1).

2. Contestación de la demanda 2.1 El departamento del Huila se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que existe “imposibilidad presupuestal para asumir los costos que se solicitan”. En su criterio, la mayoría de hechos y pretensiones se relacionan únicamente con la Electrificadora del Huila y no con la entidad territorial que no presta el servicio público domiciliario de energía eléctrica.

Si bien el artículo 97 de la Ley 142 de 1994 dispone que los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor de los estratos 1, 2 y 3 podrán ser cubiertos por el municipio, el departamento o la Nación, se trata de una facultad y no una obligación de las entidades territoriales, que, en todo caso, está supeditada

a la disponibilidad presupuestal. Para el caso concreto, el presupuesto del departamento del Huila, para la vigencia 2003, incluye todas las apropiaciones para los gastos de conformidad con los lineamientos de la Ley 617 de 2000, pero no incluye partidas disponibles para atender lo pretendido por el actor (folios 51 a 53, cuaderno 1). 2.2 El municipio de Neiva estimó que no es de su competencia pronunciarse sobre los hechos y las pretensiones de la demanda, pues, quien presta el servicio de energía eléctrica es la Electrificadora del Huila, mediante contratos de condiciones uniformes a los que se acogen los usuarios. El municipio no desconoce su deber de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad y por ello, en el “anexo del decreto de liquidación del presupuesto general de rentas e ingresos y recursos de capital y gastos e inversiones del municipio de Neiva para la vigencia 2003” existe un programa denominado “servicios públicos” con dos rubros para “estudios, diseño, mejoramiento y construcción de redes de servicios públicos en centros poblados rurales” y “subsidios para los servicios públicos en saneamiento básico de la población más pobre y vulnerable”, cada uno con una apropiación de cien millones de pesos. Agregó que el artículo 97 de la Ley 142 de 1994, establece la posibilidad, pero no la obligación, de que las entidades territoriales asuman los costos de conexiones domiciliarias, acometidas y medidores de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3. Además, de conformidad con el contrato de condiciones uniformes, la resolución 108 de 1997 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG,

y el Decreto 1842 de 1991, es obligación de los usuarios adquirir, instalar, mantener y reparar cuando sea necesario, los instrumentos para medir los consumos (folios 61 a 64, cuaderno 1). 2.2 La Electrificadora del Huila precisó que algunos asentamientos, a que hace referencia la demandante, cuentan con equipos de medición y que, en otras zonas, el servicio de energía ha sido conectado de manera ilegal por los propios habitantes. Adicionalmente que, en los censos de carga realizados a las viviendas de los usuarios de estratos 1, 2 y 3, se ha determinado que la energía facturada es inferior a la realmente consumida. En el año 2001 la electrificadora celebró un contrato con la firma UTENUN para que se instalaran medidores a los usuarios con cargo a las facturas, pero éstos se rehusaron a la implementación del programa. Concluyó que la pretensión de la comunidad es evadir el pago del servicio y de las deudas atrasadas, pese a que lo cobrado ha sido autorizado por la Ley 142 de 1994 (folios 68 a 72, cuaderno 1).

3. Coadyuvancia Dentro del trámite de la acción, se aceptaron las coadyuvancias presentadas por los Directivos del Comité de Vivienda Buenos Aires, los Directivos del Equipo Gestor de la Red de Veedurías Ciudadanas del departamento del Huila, los Directivos de la Junta de Acción Comunal del asentamiento Panorama y los residentes del Asentamiento Villa Colombia, quienes corroboraron la posición expuesta por la Personería Municipal de Neiva (folios 107 a 109, 120 a 122, 124, 125, 130, 136 a 141 cuaderno 1).

4. Audiencia de pacto de cumplimiento Conforme a lo ordenado por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en auto del siete de febrero de 2003, se citó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, que se celebró el 20 de marzo siguiente, la cual fue suspendida dada la necesidad de realizar un trabajo de campo y presentar presupuestos sobre el valor de los medidores, acometidas y conexión. El 26 de mayo del mismo año se reanudó y fue declarada fallida ya que las partes no llegaron a ningún acuerdo

(folios 106, 132 a 135, 156 a 158 cuaderno 1).

5. Alegatos de conclusión Practicadas las pruebas decretadas mediante auto del 21 de julio de 2003, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, término dentro del cual el departamento del Huila guardó silencio (folios 172, 293 y 309 a 326 cuaderno 1). 5.1 La Electrificadora del Huila señaló que la acción presentada es improcedente, pues busca la aplicación del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, por lo cual la acción procedente sería la de cumplimiento. Afirmó que la empresa está dando aplicación a la Ley 142 de 1994 y la regulación de la CREG, especialmente en lo referente al porcentaje de usuarios que deben contar con un sistema de medición.

La empresa ha financiado las deudas y ha condonado intereses de mora de los usuarios de estratos 1, 2 y 3. El 75 % de estos usuarios se encuentran actualmente al día con la empresa o han suscrito acuerdos de pago. También se ha desarrollado una campaña de instalación de medidores en los que la empresa

ofrece asumir la mayor parte del costo de conexión y el resto es cobrado a los usuarios en la factura del servicio público, en cuotas de aproximadamente dos mil pesos mensuales (folios 294 a 302, cuaderno 1). 5.2 El municipio de Neiva informó que la Electrificadora del Huila ha venido implementando y asumiendo parte de los costos de sistemas de medición; los usuarios sólo han pagado una mínima parte para obtener el servicio, que ha sido financiado en cuotas muy favorables. El municipio ha estudiado la situación para el mejoramiento en la prestación de los servicios públicos, ha subsidiado y promovido una excelente prestación del servicio. La ley no le obliga a asumir los costos de la instalación de sistemas de medición y, además, no cuenta con el presupuesto necesario para ello (folios 309 a 310, cuaderno 1). 5.3 El Ministerio Público solicitó acceder a las pretensiones propuestas contra la Electrificadora del Huila puesto que es un derecho del usuario y un deber de la empresa facturar el consumo de energía efectiva y realmente suministrado. Las pretensiones relacionadas con las entidades territoriales deben ser desestimadas porque éstas no tienen la obligación de asumir, con recursos públicos, los costos de compra e instalación de medidores, máxime cuando no cuentan con dichos recursos (folios 311a 320 cuaderno 1). 5.4 La Personería Municipal resaltó que los hechos de la demanda fueron plenamente demostrados (folios 321 a 326, cuaderno 1).

6. Sentencia de primera instancia En sentencia del 23 de marzo de 2004, el Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:

La pretensión en la que se solicita la restitución de los cobros indebidos efectuados a los usuarios sólo podría ser objeto de una acción de grupo, por tener un carácter indemnizatorio. No se acreditó la vulneración a la moralidad administrativa pues los hechos de la demanda no hacen referencia a situaciones que permitan evidenciar el mal manejo de fondos por parte de la entidades demandadas, como tampoco se allegaron pruebas que acreditaran dicha vulneración; lo mismo ocurre con los derechos al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública y a la libre competencia. Con respecto a los derechos de consumidores y usuarios, expresó que por mandato del artículo 69 de la Ley 142 de 1994, “las relaciones relativas al estatuto del consumidor se tramitan como acciones de grupo por lo que no procede a analizar su violación en la presente acción.” En consecuencia, estudió únicamente las alegadas violaciones al derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. La pretensión de que se instalen medidores no está llamada a prosperar, como quiera que la empresa demostró haber realizado diversas campañas para proporcionar dichos medidores a los accionantes a precios bastante favorables. La instalación de los medidores es un deber de la entidad prestadora del servicio y un derecho del usuario, quien debe, en todo caso, cancelar su valor. En el presente caso, los usuarios no han accedido a dicho pago y así, la misma normatividad permite la prestación del servicio sin contar con la instalación del respectivo medidor. Señaló que, de conformidad con el artículo 24, literal f) de la resolución 108

de 1997 de la CREG, es potestativo de la empresa suspender el servicio, terminar el contrato o continuar con la prestación del servicio determinando los consumos en la forma dispuesta en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, en los casos en que los usuarios no cancelen el costo de los medidores. No obstante al negar las pretensiones de la demanda, el Tribunal recomendó a la Electrificadora del Huila continuar con su política de promocionar la instalación de los medidores en las viviendas de los usuarios en cuestión (folios 60 a 78, cuaderno principal).

7. Recurso de apelación El Equipo Gestor de Red de Veedurías Ciudadanas del Departamento del Huila y otros coadyuvantes, y la Personería Municipal de Neiva, interpusieron recursos de apelación contra la anterior providencia, los cuales fueron concedidos el 16 de abril y el 31 de mayo de 2004, respectivamente, y admitidos el 29 de marzo de 2005 (folios 128, 136, 137, 188 y 189, cuaderno principal). 7.1 En la sustentación del recurso, la parte demandante manifestó que la metodología aplicada por la Electrificadora para determinar el consumo, podía constituir una trasgresión a normas de carácter fiscal, por lo que la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa sí encontraba sustento fáctico en la demanda.

No discute el carácter potestativo de subsidiar los costos de la conexión domiciliaria, acometida y medidor, por parte de las entidades territoriales. Sin embargo, considera que ello no constituye un eximente para que estos entes no

puedan comprometerse con su cumplimiento, aunque sea de manera progresiva. El déficit fiscal no puede convertirse en excusa para no garantizar los derechos e intereses colectivos de los habitantes. Por ultimo manifestó la necesidad de aplicar la metodología de carga instalada para determinar el consumo, pues ésta permite una medición acorde con la realidad (folios 104 a 113, cuaderno principal). 7.2 El Equipo Gestor de Red de Veedurías Ciudadanas del Departamento del Huila y los demás coadyuvantes resaltaron la importancia y la prevalencia de la prestación de los servicios públicos y su especial protección, así como la situación especial de los estratos 1, 2 y 3. Destacaron que el Tribunal no se pronunció de fondo sobre las pretensiones, pues se limitó a aceptar las condiciones y facilidades de pago aducidas por la Electrificadora del Huila para el suministro de medidores, desconociendo así, el contenido del artículo 146 de la Ley 142 de 1994 sobre medición del consumo (folios 88 a 93, cuaderno principal).

8. Trámite en segunda instancia En el traslado para alegar de conclusión presentaron escrito el Ministerio Publico y la Electrificadora del Huila (folios 188 y 189, cuaderno principal). 8.1 La Electrificadora del Huila reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. Agregó que las pretensiones de la demanda son inviables, toda vez que es imposible restituir los cobros efectuados a los usuarios, quienes efectivamente han recibido la prestación del servicio y el artículo 99 de la Ley 142 de 1994 consagra como prohibición la exoneración del

cobro de los servicios (folios 199 a 205, cuaderno principal). 8.2 La Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado manifestó que la pretensión que contiene un carácter indemnizatorio, es decir, aquella mediante la cual se pretende la restitución de los cobros efectuados a los usuarios que no cuentan con un sistema de medición, es improcedente a la luz de la acción incoada. Con respecto a las demás pretensiones manifestó que se debe garantizar la protección y defensa de los derechos colectivos invocados en beneficio de los usuarios y/o suscriptores de la Electrificadora del Huila de los estratos 1, 2 y 3 que no gozan del sistema de medición de sus consumos, para lo cual debe ordenarse, a dicha empresa, disponer lo pertinente para que asuma la iniciativa de instalar los correspondientes medidores individuales en los estratos mencionados, en un término no mayor a 3 años. La adquisición y financiación de los medidores será un costo asumido por los usuarios beneficiarios o, en su defecto, será cargado a los recursos que previamente se presupuesten para las próximas vigencias, de manera progresiva, por el departamento del Huila y el municipio de Neiva (folios 150 a 175, cuaderno principal). CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y por los coadyuvantes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, toda vez que el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción popular en segunda

instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado conocer, por reparto, de las acciones populares que versen sobre contratos estatales y las que pretendan la protección de la moralidad administrativa. Para resolver el asunto de fondo, la Sala procederá, en primer lugar a pronunciarse sobre las generalidades de las acciones populares; en segundo lugar, estudiará, del caso concreto, el material probatorio con el fin de determinar si los hechos en que se fundamenta la presente acción se encuentran acreditados y, así, proceder al análisis de la vulneración de los derechos colectivos por parte de las entidades demandadas.

1. Generalidades sobre acciones populares Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas.

Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares, las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que haya violado o amenace violar ese tipo de derechos o intereses.

c) Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o para restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de estas acciones son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto pueden ser ejercidas por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. Lo anterior supone que la finalidad de esta acción es, como ya se precisó, la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares1; entonces, su procedencia requiere que, de los hechos alegados en la demanda, pueda, al menos, deducirse una amenaza a los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad2. Entonces, el juez de la acción popular tiene el deber de determinar si los hechos alegados en la demanda dan lugar a la amenaza o a la vulneración de los derechos e intereses colectivos, como objeto de protección de esta acción; de allí

la exigencia de que la acción se dirija contra el particular, la persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, en tanto que “este requisito supone que tal acción u omisión sea probada por el actor, o que del expediente el juez pueda deducir de qué acción u omisión se trata, pues, de lo contrario, el juez de la acción popular no podrá ordenar nada en su sentencia, pues no conocerá la conducta respecto de la cual debe dar la orden en cuestión”3. Siendo ello así, la finalidad de la acción popular impone, de una parte, la carga para el actor popular de precisar y probar los hechos de los cuales se deriva la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegada en la demanda y, de otra, la obligación para el juez de verificar que, de los hechos planteados en ella, sea posible deducir dicha amenaza o vulneración.

2. El caso concreto

1El artículo 9 de la Ley 472 de 1998 prevé: “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de lo particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos colectivos”. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP-001 de 2000. 3Ibíd. La parte demandante pretende la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa; al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública; a la libre competencia económica; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y; a los derechos de usuarios y consumidores; derechos que, a su juicio, fueron vulnerados por la

forma como la Electrificadora del Huila ha determinado y cobrado el consumo de energía a los usuarios de estratos 1, 2 y 3. Considera que la empresa demandada ha omitido dar cumplimiento a la normatividad aplicable, lo cual ha permitido que se cobre a los usuarios una energía que no ha sido realmente consumida. Si bien en la demanda no se precisa qué conductas vulneran uno u otro derecho colectivo invocado, la Sala considera que la alegada vulneración a la moralidad administrativa se halla contenida, principalmente, en la afirmación que hace la parte demandante en relación con la metodología que la Electrificadora aplica para determinar el consumo, “puede llegar a constituir una transgresión a las normas de carácter fiscal, pues para efectos de la reclamación de los subsidios que la ley otorga a los usuarios clasificados en los estratos a los que nos referimos especialmente en la presente acción popular, las empresas prestadoras, al solicitar el cubrimiento de los subsidios otorgado en la facturación periódica del servicio, al Estado colombiano, incluyen en las cuantías objeto de reclamación, una cantidad de energía que ha sido facturada pero no ha sido suministrada realmente, para los casos de suministro permanente de energía sin medición, lo que al parecer puede generar