CE-41001-23-31-000-2002-1178-01(AP)-2003

ACCION POPULAR - Incentivo económico / INCENTIVO ECONOMICO EN ACCION POPULAR - Reconocimiento al actor por la iniciativa frente a una situación que amenaza o vulnere derechos de la colectividad / PACTO DE CUMPLIMIENTO - No impide el reconocimiento del incentivo El legislador al crear la figura del incentivo económico, buscó, fundamentalmente, ofrecer un estímulo a los demandantes en las acciones populares por haber procurado la defensa de los derechos colectivos consagrados en la ley y, de esta forma, conseguir que las demás personas naturales o jurídicas ejerzan ese mecanismo judicial para efectivizar los derechos e intereses de la comunidad. No debe entenderse que el mencionado incentivo constituya un castigo al demandado, como tampoco que esté encaminado a resarcir los perjuicios sufridos por la comunidad; se trata, simplemente, de un reconocimiento al actor popular por haber tenido la iniciativa frente a una situación que vulneraba o amenazaba los derechos de una colectividad. De otro lado, el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 no prevé ningún caso que constituya excepción para el reconocimiento del referido incentivo económico a favor del demandante. Sin embargo, han sido reiterados los pronunciamientos jurisprudenciales en los que se ha considerado que, en el caso de terminar el conflicto con pacto de cumplimiento suscrito por las partes, no hay lugar a acceder al citado estímulo. No obstante lo anterior, el criterio jurisprudencia que actualmente sostiene el Consejo de Estado en materia de incentivos en las acciones populares, es la de reconocerlo sin importar la forma como termine el proceso, siempre y cuando prosperen las pretensiones de la

demanda, aunque, no es relevante para el caso que la conclusión del proceso obedezca a la aprobación de un pacto de cumplimiento o, que sea el resultado de la valoración del caso por parte del juez. En esta oportunidad, la Sala comparte la posición jurisprudencial que sostiene que el incentivo procede sea cual fuere la forma de terminación del proceso de acción popular en el que prosperen las súplicas de la demanda, pues, lo que importa es la iniciativa que tuvo el actor popular encaminada a proteger los derechos colectivos que consideró violados o amenazados a la comunidad, actitud que el legislador consideró justo premiar, por cuanto, además de colaborar con la solución de una situación en concreto, motiva a otros ciudadanos a proceder de igual forma. Conforme con lo anterior, se tiene que el tribunal decidió acertadamente al reconocer a favor del actor el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, por cuanto hay lugar al reconocimiento de éste aún cuando la acción popular haya terminado, como en este caso, por pacto de cumplimiento en audiencia especial. Por consiguiente, la Sala confirmará la decisión de instancia en todas sus partes. Nota de Relatoría: Ver sentencias AP-067, AP-061 y AP-090 de 2000; AP-010 y AP-034 de 2001, sobre no procedencia del incentivo si hay pacto de cumplimiento; AP-080 y AP142 de 2001, sobre procedencia del incentivo aún con pacto de cumplimiento Sentencia 01178(AP) del 03/07/17. Ponente: GERMAN RODRIGUEZ

VILLAMIZAR. Actor: DOLLY ROJAS MORERA. Demandado: MUNICIPIO DE

NEIVA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003) Radicación numero: 41001-23-31-000-2002-01178-01(AP)

Actor: DOLLY ROJAS MORERA

Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA Referencia: ACCION POPULAR Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 26 de febrero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en la cual se aprobó el pacto de cumplimiento suscrito entre las partes en la audiencia especial celebrada, se integró un comité para la verificación del cumplimiento del fallo y, se fijó a favor de la actora un incentivo de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 15 de octubre de 2002 a la Oficina Judicial de Neiva con destino al Tribunal Administrativo del Huila (fls. 3 a 6), la señora Dolly Rojas Morera, obrando en nombre propio, formuló acción popular en contra de la Alcaldía Municipal de Neiva y la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte de Neiva, sin hacer mención de los derechos colectivos cuya protección solicita; no obstante, de los hechos descritos en la demanda, se colige que la actora persigue la protección del derecho colectivo relacionado con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el que considera vulnerado por las entidades demandadas debido al abandono en que se encuentran los alrededores de la Villa Olímpica del Coliseo Cubierto Alvaro Sánchez Silva y el Estadio Guillermo Plazas Alcid de la ciudad de Neiva.

2. Los hechos En síntesis, la actora manifiesta que el estado de abandono en que se encuentran los alrededores de la Villa Olímpica del Coliseo Cubierto “Alvaro Sánchez Silva” y el Estadio “Guillermo Plazas Alcid” de la ciudad de Neiva (Huila), imposibilitan el disfrute del lugar por parte de las personas que, como ella, acuden diariamente a hacer deporte.

Señala la señora Rojas Morera que en los lugares mencionados hay residuos de materiales de construcción, se queman basuras y que los pisos de las canchas se encuentran deteriorados; así mismo, asegura que las canchas están a la orilla de la carretera, por lo que no ofrecen ninguna seguridad a los usuarios. Agrega que la obligación de mantener aquellas instalaciones en buen estado y proporcionar a sus usuarios un ambiente acogedor, limpio, saludable y seguro, corresponde a la alcaldía municipal de Neiva a través de la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte, más ninguna de éstas entidades han cumplido con tal deber.

3. Actuación de la alcaldía municipal de Neiva El apoderado de esa entidad, en memorial presentado el 4 de diciembre de 2002 (fls. 42 a 46), se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando

para el efecto que la alcaldía de Neiva, por intermedio de la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte, ha venido desarrollado varias obras tendientes a la recuperación, la conservación y el mantenimiento de los espacios públicos destinados a la recreación y el deporte, como consta en los contratos N° 012 de 2001, 014 de 2001 y, 028 de 2002. Agregó que dichas obras seguirán realizándose de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la entidad.

4. Actuación de la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte de Neiva Debidamente notificada de la admisión de la presente acción (fl. 23), esa dependencia guardó silencio respecto de la demanda.

5. Audiencia especial Mediante auto del 6 de diciembre de 2002 (fl. 97), el tribunal citó a las partes a la audiencia especial prevista en el artículo 27 de la ley 472 de 1998, la que fue celebrada el 7 de febrero de 2003 y dio origen al siguiente acuerdo entre las partes: “El municipio de Neiva propone retirar el área objeto de éste pacto tres (3) juegos consistentes en canchas múltiples, dos (2) de basquetbol y una (1) de microfutbol (sic) para que se pueda garantizar la seguridad de los ciudadanos y se propone a través de la Dirección Administrativa de Deportes y Recreación se efectúen campañas de sensibilización de las personas que han practicado deporte en esta área, la realicen en el centro o mejor en el sector ubicado en la parte trasera u oriental del Coliseo Cubierto “Alvaro Sánchez Silva”, la cual ha sido sub-utilizada y reune las condiciones técnicas y específicas tanto en placa como

en la cancha múltiple. La campaña se realizaría durante noventa (90) días contados a partir de la aprobación de este pacto por parte del Tribunal, que incluye el cumplimiento total del mismo. El Municipio se compromete que cada dos (2) meses se haga una limpieza general de las zonas verdes de la villa olímpica, salvo la parte correspondiente a la propiedad del Departamento del Huila a través de su ente deportivo Inder-Huila, es decir, las cabañas de alojamiento y el escenario de gimnasia y lucha. La demandante expresamente acepta la propuesta anterior hecha por el Municpio de Neiva a través de su apoderada.” (fl. 108).

6. El fallo apelado El Tribunal Administrativo del Huila mediante sentencia del 26 de febrero de 2003 (fls. 120 a 125), aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes el 7 de febrero de 2003 y, fijó a favor de la actora un incentivo equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, a cargo del municipio de

Neiva.

7. La apelación El municipio de Neiva apeló parcialmente la decisión de instancia, en cuanto concedió el incentivo económico a favor de la actora, manifestando para el efecto que dicho incentivo no procede cuando la sentencia es aprobatoria de pacto de cumplimento (fls. 128 a 133).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Naturaleza de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen

como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, a términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4° de la citada Ley, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, según lo dispuesto en el inciso penúltimo de esa misma norma. Ahora bien, aunque con este mecanismo de defensa judicial se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, no significa que el mismo pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o colectiva, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase del artículo 88 constitucional, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razón por la que en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la

amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”.

2. El caso concreto En el asunto bajo análisis, las pretensiones de la actora encaminadas a que se ordenara a la alcaldía municipal de Neiva, a través de la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte, realizar las labores necesarias que garantizaran el buen estado de los alrededores de la Villa Olímpica del Coliseo Cubierto Alvaro Sánchez Silva y el Estadio Guillermo Plazas Alcid de la ciudad de Neiva y, a que las canchas ubicadas a la orilla de la carretera ofrecieran mayor seguridad a sus usuarios, fueron discutidas en la audiencia especial celebrada el 7 de febrero de 2003.

Las partes llegaron a un acuerdo en el que la alcaldía se comprometió a retirar las canchas cercanas a la avenida y animar a los usuarios a utilizar las que se encuentran dentro de las instalaciones del estadio y del coliseo y, a realizar una limpieza general cada dos meses en los lugares objeto de la controversia. Dicho pacto fue aprobado por el tribunal de instancia mediante sentencia del 26 de febrero de 2003, providencia en la que también se fijó a favor de la actora un incentivo equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, a cargo del municipio de Neiva. Como ya se dijo, la entidad demandada apeló la decisión del a quo en cuanto concedió el incentivo económico a la actora, para lo cual manifestó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular, dicho incentivo no procede cuando la sentencia es aprobatoria de pacto de

cumplimento. 2.1. El incentivo económico en las acciones populares El artículo 39 de la Ley 472 de 1998, consagra lo siguiente: “Artículo 39: El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta salarios mínimos mensuales. “Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al fondo de defensa de interés colectivo.” El legislador al crear la figura del incentivo económico, buscó, fundamentalmente, ofrecer un estímulo a los demandantes en las acciones populares por haber procurado la defensa de los derechos colectivos consagrados en la ley y, de esta forma, conseguir que las demás personas naturales o jurídicas ejerzan ese mecanismo judicial para efectivizar los derechos e intereses de la comunidad. No debe entenderse que el mencionado incentivo constituya un castigo al demandado, como tampoco que esté encaminado a resarcir los perjuicios sufridos por la comunidad; se trata, simplemente, de un reconocimiento al actor popular por haber tenido la iniciativa frente a una situación que vulneraba o amenazaba los derechos de una colectividad. De otro lado, la norma citada no prevé ningún caso que constituya excepción para el reconocimiento del referido incentivo económico a favor del demandante. Sin embargo, han sido reiterados los pronunciamientos jurisprudenciales en los que se ha considerado que, en el caso de terminar el conflicto con pacto de cumplimiento suscrito por las partes, no hay lugar a acceder al citado estímulo.1 Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia AP-067 de 27

de julio de 2000, manifestó lo siguiente: “Si bien es cierto que el juez tiene poderes amplios para regular el proceso conciliatorio, también lo es que aquellos acuerdos conciliatorios en los cuales no se observe objeción alguna para su aprobación, es decir que no adolezcan de ilegalidad, serán el instrumento que determine la forma como las partes consideran satisfechos sus extremos litigiosos. En esas condiciones, aprobado el pacto de cumplimiento, que es una conciliación, solo las obligaciones y derechos allí consignados serán los que pueden ser objeto de la sentencia mediante la cual se imparte aprobación del pacto de cumplimiento sin perjuicio de que el juez conserve competencia para vigilar su ejecución. Si bien la ley 472 de 1998 en su artículo 39 prevé que el demandante en acción popular tendrá derecho a un incentivo que fijará el juez como parte de la indemnización, debe entenderse que cuando el proceso se ha terminado anormalmente mediante un “Pacto de Cumplimiento”, no hay lugar a ello puesto que, todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos en que queden conciliados y posteriormente aprobados.” (resalta la Sala). No obstante lo anterior, el criterio jurisprudencia que actualmente sostiene el Consejo de Estado en materia de incentivos en las acciones populares, es la de reconocerlo sin importar la forma como termine el proceso, siempre y cuando prosperen las pretensiones de la demanda, aunque, no es relevante para el caso que la conclusión del proceso obedezca a la aprobación de un pacto de cumplimiento o, que sea el resultado de la valoración del caso por parte del juez.

1 Sobre el particular, las sentencias AP-010 de 2001, AP-034 de 2001, AP-061 de 2000 y AP-090 de 2000 del Consejo de Estado. Siguiendo ese derrotero, la Sección Cuarta de esta Corporación en la sentencia AP-142 del 25 de octubre de 2001 con ponencia de la doctora Ligia López Díaz, manifestó lo siguiente: “El artículo 39 de la Ley 472 de 1998, para el reconocimiento del incentivo, no establece distinciones en relación con la forma en que el proceso haya terminado; por el contrario, fue previsto como un estímulo económico para que la comunidad participe en defensa de los derechos e intereses colectivos, además resulta ser la compensación por la labor que asumen las personas que inician esta acción en beneficio, no individual, sino de una colectividad. En el caso en estudio, la controversia fue dirimida mediante un “Pacto de Cumplimiento”, el cual reúne el acuerdo celebrado entre las partes, cuyo fin es lograr el amparo de los derechos e intereses colectivos precisados por la parte accionante como vulnerados o amenazados. Dentro de las facultades del juez popular, se desprenden la de aprobar el “Pacto de Cumplimiento” celebrado entre las partes, mecanismo a través del cual se da aplicación a los principios de celeridad y de economía procesal; así como también la de decidir sobre el incentivo previsto en el ordenamiento legal. La Sala considera que el incentivo señalado por la Ley es un derecho, no negociable, el cual es concedido de manera discrecional por el juez de conocimiento, pero sólo en cuanto al monto.”

En igual sentido, en otro pronunciamiento anotó: “Como se observa la norma no hace distinción alguna en cuanto a la forma de terminación del proceso para el reconocimiento de tal derecho, por el contrario la ley prevé el incentivo como un estímulo económico previsto por el legislador para que la comunidad participe en defensa de los derechos e intereses colectivos, además es la compensación a la labor que asumen las personas que ejercitan una acción en beneficio de la comunidad. Por lo anterior, la Sala considera que el incentivo procede aún en los eventos en los que la acción popular termina por pacto de cumplimiento, así aquél no haya sido objeto de la conciliación y el juez en caso de la terminación anticipada del proceso fijará el monto del incentivo acorde con la actividad desarrollada por el demandante en procura de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados. La labor adelantada por la actora fue la que condujo a la protección de los derechos e intereses colectivos por lo que se revocará el numeral que negó el incentivo y se fijará en diez (10) salarios mínimos a favor de la demandante y a cargo del Municipio de Neiva.”2 2 Consejo de Estado, sentencia AP-080 de 18 de mayo de 2001, Ponente Dra. María Inés Ortiz Barbosa. 2.2. Conclusión En esta oportunidad, la Sala comparte la posición jurisprudencial que sostiene que el incentivo procede sea cual fuere la forma de terminación del proceso de acción popular en el que prosperen las súplicas de la demanda, pues, lo que importa es la iniciativa que tuvo el actor popular encaminada a proteger los derechos colectivos que consideró violados o amenazados a la comunidad,

actitud que el legislador consideró justo premiar, por cuanto, además de colaborar con la solución de una situación en concreto, motiva a otros ciudadanos a proceder de igual forma. Conforme con lo anterior, se tiene que el tribunal decidió acertadamente al reconocer a favor del actor el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, por cuanto hay lugar al reconocimiento de éste aún cuando la acción popular haya terminado, como en este caso, por pacto de cumplimiento en audiencia especial. Por consiguiente, la Sala confirmará la decisión de instancia en todas sus partes. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO. Confírmase la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 26 de febrero de 2003. SEGUNDO. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo. TERCERO. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER EDUARDO HERNANDEZ

ENRIQUEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA