CE-41001-23-31-000-2003-00015-02(AP)-2011

ACCION POPULAR - Incidente de desacato / DESACATO - Razones económicas no justifican la vulneración de los derechos colectivos amparados Al ser ordenada a la entidad territorial demandada dentro de la acción popular objeto de desacato la realización de las obras necesarias para garantizar el suministro de agua potable a la población de Oporapa, se encuentra dentro del proceso que han pasado siete (7) años y seis (6) meses sin que se haya cumplido la orden judicial impartida por el Tribunal Administrativo del Huila el 28 de julio de

2003. Para la Sala no son de recibo las explicaciones dadas por el Municipio, quien justificó su tardanza señalando que no contaba con los recursos necesarios para su cumplimiento, toda vez que esta Corporación en reiteradas ocasiones ha venido sosteniendo que las razones puramente económicas no excusan ni justifican la vulneración de derechos colectivos pues corresponde a los responsables adoptar sin dilación alguna todas las medidas pertinentes para garantizarlos, buscando los medios necesarios en pro de superar la afectación ocurrida.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011) Radicación número: 41001-23-31-000-2003-00015-02(AP)

Actor: ASOCIACION DE USUARIOS DE SERVICIOS PUBLICOS

DOMICILIARIOS DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA

Demandado: MUNICIPIO DE OPORAPA

Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 19 de julio de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Cuarta de Decisión, mediante el cual se sancionó al Municipio de Oporapa (Huila), con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por haber incurrido en desacato a la sentencia calendada el 28 de julio de 2003. I-. ANTECEDENTES El señor GUSTAVO MORA PEREA, en representación de la Asociación de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios del Departamento del Huila, promovió acción popular contra el MUNICIPIO DE OPORAPA con miras a obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al goce de un ambiente sano. Mediante sentencia proferida el 28 de julio de 2003, el Tribunal Administrativo del Huila accedió a las pretensiones formuladas en la demanda de acción popular e impartió al demandado las órdenes de protección y restablecimiento de los derechos colectivos conculcados, de la siguiente manera: “PRIMERO.- Proteger los derechos colectivos a “La seguridad y salubridad públicas” y “El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” de la comunidad del Municipio de Oporapa-Huila. SEGUNDO.-En consecuencia, se ordena al Alcalde del Municipio de

Oporapa, que dentro del término máximo de seis (6) meses, proceda a desarrollar las obras necesarias en orden a garantizar el suministro de agua potable a la comunidad de dicha localidad. TERCERO.- Con el fin de verificar el cumplimiento de esta sentencia, en los términos previstos por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se designa a la Secretaría de Salud del Departamento del Huila. Para tal fin, el jefe de la referida Secretaría y el alcalde de Oporapa, al finalizar el mes de febrero de 2004 rendirán a esta Corporación un informe en el que hagan un recuento de las acciones emprendidas para satisfacer su cumplimiento. Comuníquese tal designación al titular de la referida cartera, para lo de su cargo. CUARTO.-Denegar las demás pretensiones de la demanda” (fl. 71). Teniendo en cuenta el memorial presentado por el representante legal de la Asociación de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios del Huila, en el que presentó los informes rendidos por la Secretaría de Salud del Departamento y la empresa Aguas del Huila S.A E.S.P., el a - quo, mediante auto del 10 de mayo de 2010, dispuso la apertura del incidente de desacato.

II. LA CONTESTACION DEL INCIDENTE DE DESACATO 2.1. EL MUNICIPIO DE OPORAPA, en escrito visible a folios 41 a 45 del expediente, señaló que cuenta con ingresos anuales no superiores a 5000 salarios mínimos legales mensuales, los cual limita sus aportes y funcionamiento para el cumplimiento de sus obligaciones.

Recalcó que no se pueden desconocer las consideraciones relativas a la gran

carga presupuestal que le asiste a los entes territoriales como consecuencia de la descentralización administrativa. En ese sentido, precisó que no cuenta con los recursos necesarios para atender la necesidad de cubrir a toda la comunidad con un sistema adecuado y eficiente que suministre el agua potable a la población. Indicó que el Concejo Municipal de Oporapa aprobó pignorar al Plan Departamental de Aguas (PDA), la construcción, el manejo y distribución del servicio público de agua, con el fin de acceder a una mejor prestación del mismo y así propender por avanzar en la calidad del agua suministrada. Manifestó que la empresa Aguas del Huila S.A. E.S.P., en su calidad de Gestor del PDA, contrató mediante licitación pública los “estudios y diseños de los sistemas de Agua Potable, Alcantarillado y Aseo en el área urbana del Municipio”, proceso que se encuentra en la etapa de publicación de pliegos definitivos. III-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante providencia del 19 de julio de 2010 (fls. 49 a 56), el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Cuarta de Decisión, resolvió: “PRIMERO.-Declarar que el MUNICIPIO DE OPORAPA desacató el cumplimiento del fallo proferido por esta corporación el 28 de julio de 2003. SEGUNDO.-Imponer al MUNICIPIO DE OPORAPA una multa equivalente a diez salarios mínimos legales vigentes ($5.150.000).que serán canceladas dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de esta providencia a favor de la Defensoría del PuebloFondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos”.

Para adoptar las anteriores decisiones, tuvo en cuenta lo siguiente: - Consideró que el informe visible en el folio 39 a 43 del cuaderno primero del expediente, al ser rendido por una persona extraña al Municipio de Oporapa no sería tenido en cuenta. -Resaltó el análisis elaborado por el Laboratorio de Salud Publica del Huila, por el cual la Secretaría de Salud del Departamento emitió concepto sanitario desfavorable a la calidad del agua del Municipio de Oporapa. -Infirió que a pesar de haber trascurrido 6 años y 10 meses de la fecha de ejecutoria de la sentencia, no se evidencian gestiones realizadas por la administración municipal para garantizar a sus habitantes el suministro de agua según como ordena la normatividad vigente. -Señaló que si se aceptara el informe presentado por quien dice ser el apoderado del Municipio, este documento se limita a afirmar que ha realizado gestiones tendientes a garantizar el cumplimiento del fallo, pero sin presentar pruebas de ello.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al Municipio de Oporapa, por el Tribunal Administrativo del Huila, de quien el Consejo de Estado es su superior jerárquico.

En consecuencia, por contemplarlo así la norma antes citada, corresponde determinar si debe revocarse o no la aludida sanción.

4.2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR

El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone:

“Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo”. El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la

renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento de la sentencia, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija, o a aquellos respecto de quienes se infiera alguna responsabilidad en la desatención de lo ordenado, para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso. 4.3. EL CASO BAJO ESTUDIO Corresponde a la Sala determinar si resulta ajustada a derecho la multa impuesta al Municipio de Oporapa, por haber incurrido en desacato al compromiso adquirido

en la sentencia de 28 de julio de 2003 relacionado con el desarrollo de las obras necesarias para garantizar el suministro de agua potable en el ente territorial. Al efecto se recordará la decisión y, de conformidad con las pruebas existentes, se resolverá sobre su acatamiento o no. La orden fue la siguiente: “SEGUNDO.-En consecuencia, se ordena al Alcalde del Municipio de Oparopa, que dentro del término máximo de seis (6) meses, proceda a desarrollar las obras necesarias en orden a garantizar el suministro de agua potable a la comunidad de dicha localidad. TERCERO.- Con el fin de verificar el cumplimiento de esta sentencia, en los términos previstos por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se designa a la Secretaría de Salud del Departamento del Huila. Para tal fin, el jefe de la referida Secretaria y el alcalde de Oporapa, al finalizar el mes de febrero de 2004 rendirán a esta Corporación un informe en el que hagan un recuento de las acciones emprendidas para satisfacer su cumplimiento”. En consecuencia con el fin de verificar el cumplimiento de la misma, la Sala analizó el material probatorio allegado al proceso, encontrando lo siguiente:

A. Mediante oficio No. 1131 de 23 de abril de 2003, suscrito por la Secretaría de Salud del Departamento del Huila, se dio respuesta a la petición presentada por la Asociación de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios del mismo departamento, en el sentido de informarle que no se trata el agua que se suministra a la zona urbana del Municipio (fls. 4 a 9). “Acción popular radicado 41001-23-31-003(sic)-2003-00015, julio 28 del

-03, AUSPUDH vs. Municipio de Oporapa: No se trata el agua que se suministra a la zona urbana del municipio a la fecha. Agua suministrada en el 2009 Riesgo Alto. Se anexa copia del ‘último resultado de agua analizado por el Laboratorio de la Secretaría de Salud y del Concepto sanitario sobre la calidad del agua suministrada por la persona prestadora en el municipio durante el año 2009” (Negrillas y subrayado de la Sala).

B. Según el informe de análisis de calidad del agua, realizado por el Laboratorio de Salud Pública del Huila, el agua se clasifica en nivel de riesgo alto presentando valores para color, pH, Cloro Residual, Coliformes Totales que la apartan de los valores aceptables desde el punto de vista fisicoquímico y microbiológico (fl. 8).

C. Copia del resultado de los índices de evaluación de calidad, expedido el 12 de febrero de 2010, por la Secretaría de Salud de Departamental del Huila, donde manifestó que se expide concepto sanitario desfavorable para la Empresa Prestadora del servicio de Acueducto en la zona urbana del Municipio de Oporapa (fl. 9).

D. La Empresa Aguas del Huila S.A E.S.P., el 19 de abril de 2010, al contestar el derecho de petición presentado por la entidad actora, relacionó los proyectos de agua potable y saneamiento básico que en ese momento habían realizado y que estaban ejecutando, sin que dentro del mismo se encontrara el proyecto que relacionado con el Municipio de Oporapa

(fls. 10 a 32). Al ser ordenada a la entidad territorial demandada dentro de la acción popular

objeto de desacato la realización de las obras necesarias para garantizar el suministro de agua potable a la población de Oporapa, se encuentra dentro del proceso que han pasado siete (7) años y seis (6) meses sin que se haya cumplido la orden judicial impartida por el Tribunal Administrativo del Huila el 28 de julio de 2003. Para la Sala no son de recibo las explicaciones dadas por el Municipio, quien justificó su tardanza señalando que no contaba con los recursos necesarios para su cumplimiento, toda vez que esta Corporación en reiteradas1 ocasiones ha venido sosteniendo que las razones puramente económicas no excusan ni justifican la vulneración de derechos colectivos pues corresponde a los 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 29 de julio de 2010. Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. Rad. 2005 – 00416. responsables adoptar sin dilación alguna todas las medidas pertinentes para garantizarlos, buscando los medios necesarios en pro de superar la afectación ocurrida. Por lo demás, no se observa acción encaminada a cumplir las ordenes impartidas, todo lo contrario las muestras de agua tomadas recientemente por la Secretaría de Salud Departamental del Huila demuestran que el agua que es distribuida por la empresa de acueducto para el Municipio de Oporapa aún no es apta para el consumo humano y la califica como de riesgo alto. En este sentido, la Sala evidencia no sólo un constante incumplimiento sino también un retraso de la Administración Municipal para dar efectivo cumplimiento a los compromisos adquiridos por las partes protegiendo así los derechos e intereses colectivos invocados.

En efecto, el proceder de la administración municipal resulta ajeno a los principios de eficacia y celeridad que, por mandato constitucional, deben orientar la función administrativa, y de manera alguna refleja el ánimo de atender de manera oportuna y cabal lo pactado. En consecuencia, en el sub lite, se encuentran reunidos los dos presupuestos necesarios para la aplicación de la medida de sanción por desacato, por una parte, el elemento objetivo relacionado con el incumplimiento de las órdenes proferidas y, de otra, el elemento subjetivo, esto es, la conducta culposa de quien tenía a cargo el cumplimiento de las mismas. Por consiguiente, la Sala confirmará la providencia materia de consulta, a través de la cual se sancionó al Alcalde del Municipio de Oporapa por no haber cumplido lo requerido en la sentencia. Finalmente, la Sala exhortará a la Secretaría de Salud del Departamento del Huila, para que vigile el cumplimiento la sentencia, en aras de garantizar los derechos de la población, de acuerdo con la parte resolutiva de la sentencia de instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMASE el proveído consultado, esto es, el proferido por el Tribunal Administrativo del Huila el 19 de julio de 2010, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: EXHORTESE a la Secretaría de Salud del Departamento del Huila, para que vigile el cumplimiento de la sentencia de instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3º de la parte resolutiva de la misma.

TERCERO: Ejecutoriado este proveído, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de febrero de 2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO