CE-41001-23-31-000-2003-00331-00(AP)-2006

INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION POPULAR - Sanciones; trámite incidental; grado jurisdiccional de consulta; responsabilidad subjetiva; medida disciplinaria El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 “Por la desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” establece que la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Así mismo, establece la citada disposición que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. La sanción por desacato es una medida disciplinaria impuesta por el juez que profirió el fallo dentro de la acción popular y exige que se reúnan dos requisitos: uno objetivo, referido al incumplimiento de la orden, y otro subjetivo, relativo a la culpabilidad de la persona encargada de su cumplimiento. En efecto, el desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el juez, implica que el fallo no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, que existe negligencia comprobada de la persona para encargada del cumplimiento de la decisión, no pudiendo, por

tanto, presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento, pues es menester acreditar una responsabilidad subjetiva, reflejada en la intención o marcado ánimo caprichoso e injustificado de desatender la orden impartida.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional T421 de 23 de mayo de 2003

INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION POPULAR - Revocación de la sanción ante cumplimiento de la orden judicial; falta de prueba de responsabilidad subjetiva Del examen de los elementos de prueba obrantes en la actuación, advierte la Sala que el hecho que dio lugar a la imposición de la sanción al representante legal del municipio de Neiva ya ha sido superado, razón por la cual revocará la medida adoptada en el auto objeto de consulta. En efecto, aunque por fuera del término concedido por el Tribunal Administrativo del Huila, la autoridad demandada en este asunto ha dado cumplimiento a la orden del juez constitucional, procediendo, en primer lugar, a la compra de las mejoras realizadas en el inmueble de la calle 3 # 14-02 - el cual ocupaba zona de espacio público -, a la demolición de dicho inmueble y, luego, a la adecuación de la vía con miras a permitir el transito vehicular y peatonal por la calle 3ª del municipio de Neiva, y de esta forma garantizar el derecho e interés colectivo al goce del espacio público. Ahora bien, como antes se dijo, la responsabilidad de quien incurra en desacato es una responsabilidad subjetiva, es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la

responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. En este asunto no existe elemento de prueba alguno que permita deducir válidamente que la tardanza en el cumplimiento de la orden contenida en el fallo del 30 de septiembre de 2003 obedezca al capricho o a la negligencia de la Administración Municipal de Neiva, quien sobre el particular aduce, sin ser controvertida, que circunstancias de tipo presupuestal le impidieron cumplir de manera estricta con dicha providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 41001-23-31-000-2003-00331-00(AP)

Actor: VIVIANA CRISTINA MONTEALEGRE ROJAS

Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA Referencia: CONSULTA AUTO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia del 12 de agosto de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, a través de la cual sancionó al Municipio de Neiva al pago de una multa por valor de cinco millones setecientos siete mil quinientos pesos ($ 5.707.500.oo), equivalentes a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por desacatar la orden contenida en la sentencia del 30 de septiembre de 2003.

I.- Antecedentes I.- El Tribunal Administrativo del Huila, mediante fallo del 30 de septiembre de

2003, amparó el derecho e interés colectivo relacionado con el goce del espacio público, ordenando al Municipio de Neiva como medida para proteger dicho derecho que, en un término que no supere el 30 de julio de 2004, efectúe los trámites legales pertinentes y necesarios para hacerse del inmueble ubicado en la calle 3 # 14-02 de ese municipio, fuera del parámetro de la vía, para convertirlo en bien de uso público y que pueda cumplir con el cometido para el cual fue afectado (proyección de la calle 3). La demanda de acción popular se fundó, en síntesis, en el hecho de que en el barrio Áltico de la ciudad de Neiva, exactamente en la Calle 3 # 14-02, se encuentra ubicado un inmueble que obstruye el tránsito de peatonal y vehicular, siendo dicha vía muy concurrida, al punto que desemboca en una de las avenidas principales de la ciudad haciéndose más angosta justamente en dicho sitio, lo que provoca gran cantidad de accidentes y pone en peligro la vida e integridad física y patrimonial de quienes transitan por allí. II.- El 17 de agosto de 2004 la demandante promovió incidente de desacato contra el municipio de Neiva por considerar que había incumplido el fallo del 30 de septiembre de 2003, puesto que si bien se compraron las mejoras realizadas en el inmueble de la calle 3 # 14-02 y procedieron luego a su demolición, hasta esa fecha no habían nivelado el terreno ni construido la vía pública y el andén, no permitiendo, por tanto, su utilización para el transito vehicular como peatonal.

III.- Mediante auto del 18 de enero de 2005 el Tribunal decidió el incidente formulado en el sentido de “desestimarlo”, considerando que si bien objetivamente se halla probado el incumplimiento de lo ordenado en la sentencia 30 de septiembre de 2003, no sucede lo mismo en relación con el aspecto subjetivo, ya que la Administración Municipal, en cabeza del Alcalde de Neiva, ha realizado las gestiones tendientes a cumplir con la orden contenida en dicha providencia, siendo muestra de ello la compra de las mejoras, la demolición del inmueble, y la iniciación del trámite para adquisición de la mezcla de concreto para adecuar la vía. IV.- Nuevamente, el 11 de mayo de 2005, la demandante promueve incidente de desacato contra el municipio de Neiva, ya que transcurrido casi un año desde la fecha límite otorgada para terminar con la construcción de la vía pública de la calle 3 ésta aún no se ha ejecutado, en perjuicio de la comunidad. II.- Argumentos de la entidad incidentada El Municipio de Neiva dio contestación al nuevo incidente de desacato propuesto por la demandante, aduciendo que ha adelantado todos los trámites legales y de orden contractual para darle cumplimiento a la sentencia, pero que por inconvenientes ajenos a la voluntad de los funcionarios encargados los mismos no han culminado, principalmente en atención a la crisis presupuestal por la que atraviesa dicha entidad territorial. Señaló que la ejecución de las obras de recuperación de la vía se podrán iniciar en el término de un (1) mes, con una duración aproximada de sesenta (60) días,

obra para la cual se requiere de los siguientes elementos: “17 metros cúbicos de concreto; 35 metros cúbicos de recebo; 19 metros lineales de sardinel y 10 metros cuadrados de demolición de anden”; precisó que además se requiere un relleno equivalente a 75 metros cúbicos y la construcción de un muro de contención de 4 metros de largo y 50 centímetros de altura, para sostener el relleno que resultó por la demolición del inmueble objeto de la acción popular. Por lo anterior, solicitó al Tribunal abstenerse de imponer en su contra sanción por desacato. III.- La Decisión sancionatoria El Tribunal Administrativo del Huila mediante providencia de fecha de 12 de agosto de 2005 declaró que el municipio de Neiva incurrió en desacato de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2003, y en consecuencia, lo sancionó con el pago de una multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. De igual forma, ordenó que cumpliera de inmediato con la referida sentencia, teniendo en cuenta que el ente demandado en enero de 2004 había iniciado todas las gestiones necesarias para el cumplimiento del fallo objeto del trámite incidental, y si la ejecución dependía de un término de sesenta días, tal y como lo estimó en la contestación a éste segundo incidente de desacato, la obra debería estar culminada. Señaló que para acreditar el cumplimiento de la sentencia el municipio informó lo siguiente: - En oficio del 5 de octubre de 2004 el Secretario de Vías e Infraestructura del

Municipio de Neiva le informó a la Jefe de la Oficina Jurídica de dicho ente territorial en el cual informa que ya se tomaron “cartas en el asunto”; con este oficio se anexó copia del estudio técnico de la obra. - En oficio del 30 de diciembre de 2004 la misma Secretaria informó a la Secretaría del Tribunal que había gestionado la compra de la mezcla de concreto para la adecuación de las vías del municipio, dentro de las cuales se encuentra la que es objeto de la demanda, y que la ejecución de las obras se iniciaría a finales de enero de 2005. - En oficio del 21 de junio de 2005 expedido por la Secretaría de Vías e Infraestructura del municipio de Neiva dirigido a la Oficina Jurídica de esa localidad se informó que el presupuesto para la ejecución de la obra ya se había realizado, y que en el mes de julio se realizaría la contratación de la obra y en agosto su ejecución. Destacó que es evidente que el municipio de Neiva ha venido actuando frente a las inconformidades manifestadas por la demandante y no como respuesta a la orden impuesta por el Tribunal, demostrando con ello falta de diligencia en su actuar, siendo prueba de ello los dos oficios presentados ante el Despacho luego de haberse tramitado el primer incidente de desacato, así como el tercer oficio remitido en el segundo trámite incidental. Precisó que la apoderada del municipio de Neiva no probó las dificultades presupuestales o de iliquidez del ente territorial que le impidieran el cabal obedecimiento del mandato judicial.

IV. Contestación a la sanción

El municipio de Neiva se opuso a la sanción por desacato impuesta en su contra, en consideración a que lo que ha impedido el cabal cumplimiento del fallo del 30 de septiembre de 2003 son razones de orden contractual y presupuestal, y no la falta de diligencia de los funcionarios encargados de realizar las obras respectivas. Destacó que el Tribunal en la providencia que resolvió el incidente de desacato no tuvo en cuenta que las entidades territoriales se encuentran sometidas a un ajuste fiscal en virtud de lo dispuesto en la Ley 617 de 2000. Precisó que confluyeron muchas situaciones de hecho que obstaculizaron la ejecución y finalización de la obra, puesto que “La obra ordenada no se encontraba incluida dentro de los Programas y Proyectos del Plan de Desarrollo de las diferentes administraciones y aún más, no estaba registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Municipio de Neiva y por supuesto, no se contaba con los recursos indispensables para su ejecución. Por lo cual en principio se debió resolver este aspecto y destinar recursos para dicha obra”, y agregó que “No obstante lo anterior, la Administración adelantó todas y cada una de las diligencias encaminadas a dar cumplimento al mismo, pero en todo caso cumpliendo y atacando las disposiciones, los trámites, los procedimientos y teniendo en cuenta los términos legales, lo que incidió notoriamente que el cumplimiento del fallo no fuera posible efectuarse dentro del plazo otorgado.” (fls. 76 y 77 de este cuaderno). Señaló que para dar cumplimiento al fallo realizó las siguientes gestiones: “- El ajuste presupuestal con el propósito de adquirir el predio ordenado.

• La consecución de recursos para ejecutar la obra pública ordenada en el fallo objeto del presente desacato. - El trámite contractual a efectos de adquirir el material necesario para la ejecución de la correspondiente obra. - El proceso contractual, para la contratación de mano de obra no calificada, se declaró desierto. - Iniciar nuevamente el proceso contractual, para tales fines, lo cual incidió en el retardo de la ejecución de la obra dentro del plazo otorgado. - Contrato de Obra Pública sin las formalidades plenas No. 424 del 19 de julio de 2005, celebrado con Fernando Villareal Gordo. - En la actualidad se encuentra debidamente terminada la obra respectiva.” (fls. 79 y 80 de este cuaderno).

Advirtió, en ese orden, que en el presente caso no se cumplen los presupuestos para la procedencia de la sanción en un trámite incidental, puesto que el municipio no ha sido renuente a cumplir con la sentencia del Tribunal. Finalmente, informó que la vía de la calle 3ª de la ciudad de Neiva ya se encuentra debidamente pavimentada, según se aprecia en el registro fotográfico anexo. V.- Consideraciones de la Sala 1.- El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 “Por la desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” establece que la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los

Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Así mismo, establece la citada disposición que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. 2.- La sanción por desacato es una medida disciplinaria impuesta por el juez que profirió el fallo dentro de la acción popular y exige que se reúnan dos requisitos: uno objetivo, referido al incumplimiento de la orden, y otro subjetivo, relativo a la culpabilidad de la persona encargada de su cumplimiento. En efecto, el desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el juez, implica que el fallo no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, que existe negligencia comprobada de la persona para encargada del cumplimiento de la decisión, no pudiendo, por tanto, presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento, pues es menester acreditar una responsabilidad subjetiva, reflejada en la intención o marcado ánimo caprichoso e injustificado de desatender la orden impartida. 3.- La Corte Constitucional en la sentencia T421 de 23 de mayo de 2003 realizó las siguientes precisiones respecto de la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela, consideraciones éstas que, en criterio de la Sala, también son aplicables en tratándose de la acción popular, como quiera que la naturaleza y la finalidad del desacato en ambas acciones es la

misma. Al respecto, precisó la Corte Constitucional que: “Del texto subrayado [refiriéndose a la parte final del artículo 27 del Decreto ley 2591 de 1991] se puede deducir que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia. Al ser así, el accionante que inicia el incidente de desacato se ve afectado con las resultas del incidente puesto que éste es un medio para que se cumpla el fallo que lo favoreció. “Segundo, la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. “En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. Al contrario, si el accionado no acepta la existencia de desacato y el juez, por incorrecta apreciación fáctica, determina que éste no existió, se desdibujará uno de los medios de persuasión con el que contaba el accionado para que se respetara su derecho fundamental. Al tener un carácter persuasivo, el incidente de desacato sí puede influir en la

efectiva protección de los derechos fundamentales del accionante y en esa medida existiría legitimación para pedir la garantía del debido proceso a través de tutela.” (se resalta). 4.- Del examen de los elementos de prueba obrantes en la actuación, advierte la Sala que el hecho que dio lugar a la imposición de la sanción al representante legal del municipio de Neiva ya ha sido superado, razón por la cual revocará la medida adoptada en el auto objeto de consulta. En efecto, aunque por fuera del término concedido por el Tribunal Administrativo del Huila, la autoridad demandada en este asunto ha dado cumplimiento a la orden del juez constitucional, procediendo, en primer lugar, a la compra de las mejoras realizadas en el inmueble de la calle 3 # 14-02 - el cual ocupaba zona de espacio público -, a la demolición de dicho inmueble y, luego, a la adecuación de la vía con miras a permitir el transito vehicular y peatonal por la calle 3ª del municipio de Neiva, y de esta forma garantizar el derecho e interés colectivo al goce del espacio público. En relación con lo primero nada se discute en este asunto, pues de ello precisamente da cuenta la misma demandante en el escrito a través del cual promovió el incidente de desacato (fls. 1 a 7 de este cuaderno). Sobre el segundo aspecto, se allegó con el memorial de oposición a la sanción por desacato copia auténtica del CONTRATO DE OBRA PÚBLICA SIN FORMALIDADES PLENAS No. 424 de 19 de junio de 2005 (parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993; artículo 25, incido 3º del Decreto 679 de 1994, y

parágrafo del artículo 11 del Decreto 2170 de 2002), cuyo objeto consiste en “la construcción de losas para la terminación de la construcción en concreto rígido de la calle 3 entre carrera 14 y 15 del barrio Áltico de la ciudad de Neiva – Huila”, de conformidad con los términos de referencia elaborados por el Secretario de Infraestructura y Vías del municipio de Neiva y la propuesta presentada por el contratista (fls. 88 a 90 de este cuaderno). Igualmente, se aportó copia auténtica del oficio SIV 820 del 5 de septiembre de 2005 suscrito por el Secretario de Infraestructura y Vías del municipio de Neiva, en el cual se informa que la obra objeto del contrato mencionado ya fue concluida en su totalidad (fl. 84). Con dicho oficio se acompaña un registro fotográfico compuesto por un total de seis (6) fotografías, en las cuales se aprecia que en efecto se construyeron las obras civiles referidas en el contrato 424 de 2005 (fls. 85 a 87). 5.- Ahora bien, como antes se dijo, la responsabilidad de quien incurra en desacato es una responsabilidad subjetiva, es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. En este asunto no existe elemento de prueba alguno que permita deducir válidamente que la tardanza en el cumplimiento de la orden contenida en el fallo del 30 de septiembre de 2003 obedezca al capricho o a la negligencia de la Administración Municipal de Neiva, quien sobre el particular aduce, sin ser

controvertida, que circunstancias de tipo presupuestal le impidieron cumplir de manera estricta con dicha providencia. 5.- En ese contexto, se impone entonces revocar la providencia objeto de consulta, por encontrarse acreditado que la autoridad demandada acató la orden del Tribunal. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: REVÓCASE el auto proferido el 12 de agosto de 2005 por el Tribunal Administrativo del Huila y, en su lugar, DECLÁRASE que no hay lugar a imponer sanción alguna al Municipio de Neiva, según las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior decisión fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 24 de agosto de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN