CE-41001-23-31-000-2003-0509-01(ACU)-2003

CESIÓN GRATUITA DE PREDIOS - Requisitos de procedencia. Excepciones. Marco legal / ENTIDAD PÚBLICA - Cesión de inmuebles de su propiedad a título gratuito. Requisitos / ASENTAMIENTOS HUMANOS INFORMALESLegalización. Requisitos / DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA - Legalización de asentamientos humanos informales Para que opere la cesión a título gratuito de los inmuebles de propiedad del Estado, establecida en el artículo 58 de la ley 9° de 1989, debe observarse lo siguiente: a) Que se trate de bienes fiscales, excepto cuando éstos se encuentran destinados a desarrollar actividades relacionadas con salud y educación, evento en el cual no procederá la cesión. b) Que los bienes hayan sido ocupados ilegalmente con anterioridad a julio 28 de 1988 y, que la ocupación hubiera ocurrido para constituir viviendas de interés social. y c) Que los inmuebles no se encuentren ubicados en zonas insalubres o que representen peligro para la población. De otra parte, la norma en comento fue objeto de un análisis de constitucionalidad luego del cual la Corte Constitucional la declaró exequible mediante sentencia C-251 de 1996. En aquella oportunidad, la Corte abordó principalmente los aspectos relacionados con la potestad del Estado para ceder gratuitamente el dominio de ciertos bienes de su propiedad, la cesión prevista en la norma como una forma de legalización de las viviendas de interés social creadas en asentamientos informales y, la improcedencia de la cesión, aparte de los casos que la misma disposición prevé, cuando se trate de sociedades de

economía mixta. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Demandantes no acreditaron cumplimiento de requisitos para que procediera cesión de predios / CESIÓN GRATUITA DE PREDIOS - Improcedencia. Ausencia de requisitos de procedencia / ENTIDAD PÚBLICA - Requisitos para que proceda cesión de inmuebles de su propiedad a particulares En el presente asunto los actores solicitan que se ordene a la Aeronáutica Civil el cumplimiento del artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, en el sentido de efectuar a su favor la cesión gratuita mediante escritura pública, del predio que está siendo actualmente ocupado por ellos, en el cual constituyeron sus viviendas desde antes de 1988. Los demandantes afirman que su situación satisface la totalidad de los requisitos previstos en esa misma norma para que opere la cesión del predio ubicado en el barrio “Aeropuerto” de la ciudad de Neiva (Huila) y, que es del caso proceder a la misma. Para acreditar lo anterior, cada uno de los actores aportó con la demanda una serie de documentos tendientes a demostrar que la ocupación ilegal se remonta a una época anterior a 1988. Pero, si bien esas pruebas permiten establecer, en la mayoría de los casos, que los demandantes se encuentran asentados en el barrio “Aeropuerto” de Neiva antes de 1988, ésta situación es tan sólo una de las de obligatoria observancia para que opere la cesión. Respecto de los requisitos restantes previstos en el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989 para que se lleve a cabo la cesión, no obran pruebas en el expediente

que permitan corroborar que: a) en el terreno objeto de controversia no se desarrollan actividades de educación o salud; b) la zona sea insalubre o represente peligro para la población. La insuficiencia probatoria del proceso impide determinar con claridad la obligatoriedad del deber que se dice incumplido, por cuanto la norma invocada, si bien es clara en disponer la cesión de inmuebles de propiedad del Estado, es lo cierto que ella misma consagró los supuestos o requisitos que deben observarse para que pueda aplicarse, requisitos éstos que el juez de cumplimiento no puede entrar a establecer, por cuanto existe un trámite que debe surtirse para esos efectos, que corresponde adelantar a la entidad pública del orden nacional correspondiente y que termina con el otorgamiento de la escritura pública respectiva a favor del ocupante. Así las cosas, no es posible determinar claramente que la Aeronáutica Civil está en la obligación de ceder el predio alegado a favor de los actores, toda vez que la norma cuyo cumplimiento se exige, para poder aplicarse, requiere la satisfacción de los supuestos que ella misma prevé, los cuales, como ya se dijo, no se estructuraron en el sub-lite.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil tres (2003) Radicación número: 41001-23-31-000-2003-0509-01(ACU)

Actor: CÁNDIDA CERQUERA DE NARANJO Y OTROS

Demandado: AERONÁUTICA CIVIL Se decide la impugnación presentada por los actores, contra la sentencia del 27 de agosto de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que rechazó por improcedente la acción de cumplimiento presentada.

I. ANTECEDENTES

1. DE LA ACCIÓN Mediante escrito presentado el 28 de mayo de 2003 a la Oficina Judicial de Neiva con destino al Tribunal Administrativo del Huila (fls. 3 a 7), los señores Cándida

Cerquera, Victor Manuel Alvarez Villareal, Elvia Aroca Robayo, Rosa María Bermeo, Olga María Borrero, Susana Cardozo, Luis Alberto Dussan, Mariela Dussan, Jaime Escobar Perdomo, José Ferney Forero Covaleda, Nelcy Guaca Meneses, Lilia Herrera Peralta, José Lavao Fierro, Zoila Maria Liscano, Belén Morales de Dussan, Floralba Ortiz Perdomo, Leticia Perdomo, José Alfonso Polo Silva, María Julia Poveda Guilombo, Judith Ramírez de Quintero, Isidro Romero, Israel Sanabria y Misael Sánchez Dussan, obrando a través de un mismo apoderado judicial, demandaron en ejercicio de la acción de cumplimiento a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, para lo cual formuló la siguiente: I.1. Petición Ordenar a la demanda el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989 y, en consecuencia: “Ordene o condene a la entidad demandada AERONAUTICA CIVIL, como responsabilidad del representante legal y Gerente General actualmente JUAN CARLOS URIBE VELEZ realizar la titulación del respectivo predio, según ordena la Ley 9 de 1989,

en una Notaría de Neiva, a cada uno de los demandantes quienes tienen su vivienda y residencia en el barrio Aeropuerto de Neiva.” Lo anterior, con fundamento en los siguientes: 1.2. Hechos a) Los terrenos donde se encuentra ubicado el barrio “Aeropuerto” de la ciudad de Neiva pertenecen a la Aeronáutica Civil y, han venido siendo ocupados ilegalmente por los actores desde antes de 1988, quienes construyeron en ese lugar sus respectivas viviendas familiares. b) Cada uno de los actores elevó una petición al Gerente General de la Aeronáutica Civil solicitándole la titulación legal de aquellos predios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989. c) Afirman los demandantes que los terrenos por ellos ocupados no se encuentran incursos en las excepciones consagradas en la citada norma, por lo que les asiste el derecho a que el Estado les ceda el predio.

2. CONTESTACIÓN La Aeronáutica Civil contestó las pretensiones de la demanda extemporáneamente (fls. 232 a 236).

3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 27 de agosto de 2003 (fls. 257 a 263), rechazó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada por los demandantes.

Consideró el a quo que de la norma cuyo cumplimiento se depreca no emerge una obligación “clara, expresa y actualmente exigible” de parte del demandado, porque aquella prevé ciertos supuestos para que pueda aplicarse, pero a través

de esta acción no puede verificarse si cada uno de los actores cumple con dichos supuestos. El doctor Enrique Dussan Cabrera, magistrado integrante de la Sala del Tribunal de instancia que profirió el fallo, aclaró el voto porque, si bien comparte la decisión adoptada, no adhiere al criterio según el cual “para que prospere la acción de cumplimiento la ley o acto administrativo que se pide se cumpla debe tener las características de un título ejecutivo” (fls. 264 y 265).

4. LA IMPUGNACIÓN Los actores soportaron su disentimiento frente al fallo de primera instancia manifestando que “La ley 9/89 tiene previsto que se trata de la titulación al ocupante ilegal de un bien de una entidad del orden nacional. Y es también la ley la que dispone que tal asunto se tramita por la vía de la acción de cumplimiento.”.

Por lo tanto, consideraron que debe accederse a sus pretensiones.

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. LA NORMA CUYO CUMPLIMIENTO SE RECLAMA Los actores invocaron como norma desatendida por la Aeronáutica Civil, la siguiente: “Ley 9 de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones

“Artículo 58: Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al veintiocho (28) de julio de mil novecientos ochenta y ocho (1988). La cesión gratuita mediante escritura pública, se efectuará a favor de los ocupantes. Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados. “En ningún caso procederá la cesión anterior en el caso de los bienes de uso público ni en el de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población.” De lo anterior se desprende que para que opere la cesión a título gratuito de los inmuebles de propiedad del Estado, debe observarse lo siguiente: - Que se trate de bienes fiscales, excepto cuando éstos se encuentran destinados a desarrollar actividades relacionadas con salud y educación, evento en el cual no procederá la cesión. - Que los bienes hayan sido ocupados ilegalmente con anterioridad a julio 28 de 1988 y, que la ocupación hubiera ocurrido para constituir viviendas de interés social. - Que los inmuebles no se encuentren ubicados en zonas insalubres o que representen peligro para la población. De otra parte, la norma en comento fue objeto de un análisis de constitucionalidad luego del cual la Corte Constitucional la declaró exequible mediante sentencia C251 de 1996. En aquella oportunidad, la Corte abordó principalmente los

aspectos relacionados con la potestad del Estado para ceder gratuitamente el dominio de ciertos bienes de su propiedad, la cesión prevista en la norma como una forma de legalización de las viviendas de interés social creadas en asentamientos informales y, la improcedencia de la cesión, aparte de los casos que la misma disposición prevé, cuando se trate de sociedades de economía mixta. Es de especial interés el argumento de la Corte Constitucional que explica la finalidad de la norma cuya exequibilidad se analizó: “La norma acusada es uno de los mecanismos por medio de los cuales la ley de reforma urbana busca normalizar los asentamientos humanos informales de estos sectores pobres, para lo cual se permite que adquieran la propiedad de los inmuebles fiscales quienes los hubieran ocupado ilegalmente para vivienda de interés social, antes de determinada fecha. “La finalidad perseguida por estas normas es de gran importancia, no sólo porque se busca satisfacer el derecho a una vivienda digna de las personas de escasos recursos, que merecen una especial protección del Estado sino además, por cuanto hace parte de un programa de reforma urbana, cuya trascendencia ya había sido reconocida por la Corte Suprema de Justicia mientras ejerció en el país el control constitucional y ha sido reiterada por la Corte Constitucional. En efecto, la normalización de estas situaciones irregulares de ocupación ilegal de bienes fiscales permite racionalizar el uso del suelo urbano y mejorar los procesos de planificación de las ciudades. De esa manera, además, las autoridades evitan la continuación de situaciones irregulares que podrían generar graves conflictos sociales. A pesar de establecer una transferencia gratuita de la

propiedad de un bien fiscal, la norma acusada no viola el artículo 355 de la Carta pues busca garantizar el derecho a una vivienda digna de las personas de escasos recursos, dentro de programas de reforma y planeación urbana, objetivos que cuentan con un fundamento constitucional expreso.”

3. EL CASO CONCRETO En el presente asunto los actores solicitan que se ordene a la Aeronáutica Civil el cumplimiento del artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, en el sentido de efectuar a su favor la cesión gratuita mediante escritura pública, del predio que está siendo actualmente ocupado por ellos, en el cual constituyeron sus viviendas desde antes de 1988.

Los demandantes afirman que su situación satisface la totalidad de los requisitos previstos en esa misma norma para que opere la cesión del predio ubicado en el barrio “Aeropuerto” de la ciudad de Neiva (Huila) y, que es del caso proceder a la misma. Para acreditar lo anterior, cada uno de los actores aportó con la demanda una serie de documentos tendientes a demostrar que la ocupación ilegal se remonta a una época anterior a 1988. Pero, si bien esas pruebas permiten establecer, en la mayoría de los casos, que los demandantes se encuentran asentados en el barrio “Aeropuerto” de Neiva antes de 1988, ésta situación es tan sólo una de las de obligatoria observancia para que opere la cesión. Respecto de los requisitos restantes previstos en el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989 para que se lleve a cabo la cesión, no obran pruebas en el expediente que

permitan corroborar que: a) en el terreno objeto de controversia no se desarrollan actividades de educación o salud; b) la zona sea insalubre o represente peligro para la población. La insuficiencia probatoria del proceso impide determinar con claridad la obligatoriedad del deber que se dice incumplido, por cuanto la norma invocada, si bien es clara en disponer la cesión de inmuebles de propiedad del Estado, es lo cierto que ella misma consagró los supuestos o requisitos que deben observarse para que pueda aplicarse, requisitos éstos que el juez de cumplimiento no puede entrar a establecer, por cuanto existe un trámite que debe surtirse para esos efectos, que corresponde adelantar a la entidad pública del orden nacional correspondiente y que termina con el otorgamiento de la escritura pública respectiva a favor del ocupante. Así las cosas, no es posible determinar claramente que la Aeronáutica Civil está en la obligación de ceder el predio alegado a favor de los actores, toda vez que la norma cuyo cumplimiento se exige, para poder aplicarse, requiere la satisfacción de los supuestos que ella misma prevé, los cuales, como ya se dijo, no se estructuraron en el sub-lite. El juez de cumplimiento no puede entrar a sustituir la carga probatoria que corresponde a las partes, por cuanto en ésta acción se trata de confrontar el tenor de una norma o de un acto administrativo que impone un deber a la administración, con la actuación surtida por ésta última frente a ese deber. Sobre ese punto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado: “Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar el fin de la acción de

cumplimiento, como su nombre lo indica, es el de hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente, por parte de las autoridades competentes, para hacer efectivo el Estado social de derecho, pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir. Lo que indica que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconocen. “Así las cosas, no es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante. “La acción de cumplimiento, está prevista, precisamente, para ordenar el cumplimento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute.”1 (resalta la Sala). 1 Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente ACU-020, sentencia del 17 de octubre de 1997. En consecuencia, la Sala modificará la decisión de instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 27 de agosto de 2003, por cuanto el a quo “rechazó por improcedente” la acción incoada, cuando lo que correspondía era denegarla, toda vez que la razón para desestimar la acción no es la improcedencia de la misma, sino, que no se observa incumplimiento por parte del demandado de las normas invocadas por el demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 27 de agosto 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, la cual quedará así: DENIÉGASE la acción de cumplimiento instaurada por los señores Cándida Cerquera, Victor Manuel Alvarez Villareal, Elvia Aroca Robayo, Rosa María Bermeo, Olga María Borrero, Susana Cardozo, Luis Alberto Dussan, Mariela Dussan, Jaime Escobar Perdomo, José Ferney Forero Covaleda, Nelcy Guaca Meneses, Lilia Herrera Peralta, José Lavao Fierro, Zoila Maria Liscano, Belén Morales de Dussan, Floralba Ortiz Perdomo, Leticia Perdomo, José Alfonso Polo Silva, María Julia Poveda Guilombo, Judith Ramírez de Quintero, Isidro Romero, Israel Sanabria y Misael Sánchez Dussan. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General