CE-41001-23-31-000-2004-00308-01(AP)-2011

SEGURIDAD PUBLICA - Vulneración por insuficiente señalización vial. Vulneración por inexistente iluminación vial El informe de visita técnica suscrito por el Director Territorial Huila del Instituto Nacional de Vías desvirtúa la afirmación del Municipio, en el sentido de que la Carrera 5, entre Calles 3ª y 20, costado sur, no se encuentra debidamente señalizada, pues se constató que sólo existe una señal metálica preventiva tipo SP-56, al terminar el separador en sentido norte –sur, y unos delineadores plásticos con cinta plástica de demarcación en tres líneas antes de iniciar el separador en concreto; no existe iluminación artificial que garantice una visibilidad adecuada, y de ese modo la seguridad vial, al transitar por las dos calzadas, falta de lámparas y postes de alumbrado público sobre los lados de la vía; y la demarcación sobre el pavimento y la pintura tipo cebra sobre el separador carece de la reflectividad requerida. Consta que la señalización de la zona debatida es insuficiente para garantizar la utilización de la vía en condiciones seguras de movilidad y se advierte que la poca señalización que existe no es visible. Asimismo, no existe prueba que el municipio haya realizado gestión administrativa con miras a instalar la señalización reglamentaria. Advierte la Sala que la señalización horizontal y vertical existente es insuficiente para garantizar la movilidad de la ciudadanía en condiciones seguras.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil once (2011)

Radicación número: 41001-23-31-000-2004-00308-01(AP)

Actor: CARLOS EDUARDO CARDOZO ORDOÑEZ Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA Y OTRO Se decide la impugnación interpuesta por el apoderado del municipio de Neiva contra la sentencia proferida el 8 de febrero de 2006, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila, estimó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 24 de marzo de 2004, el ciudadano CARLOS EDUARDO CARDOZO ORDOÑEZ ejerció acción popular contra el Municipio de Neiva - Secretaría de Tránsito y Transporte para reclamar protección a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

1.1. Hechos En la Carrera 5ª, entre Calles 3ª y 20, costado sur, frente a las instalaciones de la empresa Bavaria del Municipio de Neiva, se construyó un separador que carece de señalización vial e iluminación, razón por la que representa amenaza para la movilidad segura de los ciudadanos. Por lo demás, indican que a causa de la omisión de las autoridades municipales en el ejercicio de su función de vigilar la observancia de las normas de tránsito, los índices de accidentes en el sector son muy altos. 1.2. Pretensiones Que se ordene al Municipio: Instalar las señales de tránsito preventivas de que trata el artículo 1101 de la Ley 769 de 20022 en la Carrera 5, entre Calles 3ª y 20, costado sur.

Reconocer a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACION 1 “Artículo 110. Clasificación y definiciones. Clasificación y definición de las señales de tránsito: (…) Señales preventivas: Tienen por objeto advertir al usuario de la vía la existencia de un peligro y la naturaleza de éste. (…) Señales transitorias: Pueden ser reglamentarias, preventivas o informativas y serán de color naranja. Modifican transitoriamente el régimen normal de utilización de la vía.

Parágrafo 1°. Las marcas sobre el pavimento constituyen señales de tránsito horizontales. Y sus indicaciones deberán acatarse. Parágrafo 2°. Es responsabilidad de las autoridades de tránsito la colocación de las señales de tránsito en los perímetros urbanos inclusive en las vías privadas abiertas al público. Las autoridades locales no podrán ejecutar obras sobre las vías públicas sin permiso especial de las autoridades de tránsito que tendrán la responsabilidad de regular los flujos de tránsito para que no se presenten congestiones. (…)” 2 “Por el cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” El Municipio, mediante apoderado, argumentó que la Carrera 5, entre Calles 3ª y 20, costado sur, se encuentra debidamente señalizada, y que como consecuencia de la instalación del separador, el índice de accidentalidad en el sector ha disminuido. Puso de presente que con base en estudios técnicos que se han adelantado en el sector se requiere la construcción de un “Guarda rueda” o especie de andén que

impida que los carros que por allí transitan se acerquen demasiado a la división de la calzada.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 12 de noviembre de 2004 con la asistencia del actor, el apoderado del Municipio, el Secretario de Vías e infraestructura, el Secretario de Tránsito, el representante del Ministerio Público y la Representante de la Defensoría del Pueblo. Se acordó pacto de cumplimiento, improbado mediante aprovidencia de 15 de abril de 2005.

4. ALEGATOS DE CONCLUSION 4.1 El actor ratificó los argumentos expuestos en la demanda. 4.2 El Municipio de Neiva no alegó de conclusión.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 8 de febrero de 2006, el Tribunal Administrativo del Huila estimó las pretensiones, al encontrar probada la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad pública y al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, a causa de la insuficiente señalización vial de la

Carrera 5, entre Calles 3ª y 20, costado sur, del Municipio de Neiva. Ordenó al Municipio señalizar e iluminar la Carrera 5, entre Calles 3ª y 20, en las condiciones establecidas en el Código Nacional de Tránsito y Transporte3, dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 3 El Tribunal no especificó las normas.

III. IMPUGNACION

3. El Municipio de Neiva apeló la decisión y manifestó que las vías que motivaron

la presentación de la acción popular se encuentran debidamente señalizadas. Replicó que la señalización que ha instalado en la vía ha sido hurtada en repetidas ocasiones. Sostuvo que los índices de accidentalidad en el sector han disminuido desde que se construyó el separador de concreto.

IV. CONSIDERACIONES El artículo 88 de la Constitución Política dispone: « Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella.» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así: «Artículo 2. Las acciones populares son los medios procésales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». 4.1Precisión preliminar Acerca de la alegada violación al goce de un ambiente sano y la salubridad pública. La Sala se abstendrá de examinar la violación de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la salubridad pública, pues el actor no la sustentó ni probó sus supuestos fácticos. No basta con afirmar un hecho para que este se tenga por cierto, pues este tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de

sus alegaciones. 4.2. Caso concreto. Los derechos cuyo amparo se pretenden son, ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales j) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante el ejercicio de la acción popular. El actor pretende que se ordene al municipio de Neiva instalar la señalización vial en la Carrera 5, entre Calles 3ª y 20, costado sur. El Tribunal accedió a las pretensiones por encontrar probado que la zona debatida carece de señalización e iluminación, conforme lo ordenan las normas de tránsito, lo que representa amenaza para el derecho colectivo a la seguridad pública. El Municipio consideró que las vías se encuentran debidamente señalizadas y que, por lo tanto, no ha violado los derechos colectivos invocados. Corresponde a la Sala determinar si se probó la alegada vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y si además el municipio ha omitido el deber de velar por la observancia de las normas de tránsito. 4.3 Marco normativo de la Señalización Vial. Según el artículo 3° de la Ley 769 de 20024 son autoridades de tránsito: (i) El Ministerio de Transporte. (ii) Los Gobernadores y los Alcaldes, (iii) Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital, (iv) La Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito y Transporte, (v) Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga

4 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, modificado por la ley 1383 de 2010 (16 de marzo) “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 – Código Nacional de Tránsito y se dictan otras disposiciones” sus veces en cada ente territorial, (vi) La Superintendencia General de Puertos y Transporte, (vii) Las fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o. de este artículo, (viii) Los agentes de Tránsito y Transporte. Los Alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deben expedir las normas de tránsito y tomar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a sus disposiciones.5 Las señales de tránsito se definen como dispositivos físicos o marcas especiales preventivas, reglamentarias e informativas, que indican la forma correcta como deben transitar los usuarios de las vías.6 Las señales de tránsito se clasifican así: (i) Señales reglamentarias: Tienen por objeto indicar a los usuarios de las vías las limitaciones, prohibiciones o restricciones sobre su uso y cuya violación constituye falta que se sancionará conforme a las normas del Código Nacional d Tránsito, (ii) Señales preventivas: Tienen por objeto advertir al usuario de la vía la existencia de un peligro y la naturaleza de éste, (iii) Señales informativas: Tienen por objeto identificar las vías y guiar al usuario, proporcionándole la información que pueda necesitar, (iv) Señales transitorias: Pueden ser reglamentarias, preventivas o informativas y

serán de color naranja. Modifican transitoriamente el régimen normal de utilización de la vía.7 De acuerdo con el parágrafo 2º8 del artículo 110 de la Ley 679 de 2002, compete a las autoridades de tránsito instalar las señales de tránsito en los perímetros urbanos, inclusive en las vías privadas abiertas al público. 5 Artículo 6° de la Ley 769 de 2002: “(…) Parágrafo 3°. Los gobernadores y los alcaldes, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito. 6 Artículo 2º ídem. 7 Artículo 110 ídem. 8 “Parágrafo 2°. Es responsabilidad de las autoridades de tránsito la colocación de las señales de tránsito en los perímetros urbanos inclusive en las vías privadas abiertas al público. Las autoridades locales no podrán ejecutar obras sobre las vías públicas sin permiso especial de las autoridades de tránsito que tendrán la responsabilidad de regular los flujos de tránsito para que no se presenten congestiones.“ Por su parte, el artículo 115 de la misma Ley dispone que compete Ministerio de Transporte diseñar y definir las características de las señales de tránsito, su uso, su ubicación y demás características que estime conveniente. Estas señales serán de obligatorio cumplimiento para todo el territorio nacional. Además, cada organismo de tránsito responderá en su jurisdicción por la instalación y el mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado

control de tránsito que serán determinadas mediante estudio que contenga las necesidades y el inventario general de la señalización en cada jurisdicción.9 En desarrollo de éste mandato, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 1050 de 2004 (5 de mayo), por la cual adopta el Manual de Señalización Vial para el territorio colombiano y los “dispositivos para la regulación de tránsito, en calles y ciclorutas de Colombia”. 10 En lo pertinente, el manual regula temas de: (i) señalización vertical: contiene la clasificación y definición de las señales verticales, especificaciones a tener en cuenta para su diseño tales como tamaño, forma, color, ubicación, etc. Para el diseño de textos en señales informativas se indica el procedimiento a seguir y los tipos de alfabeto a utilizar; igualmente se indica la secuencia a tener en cuenta para la ubicación de las señales en las intersecciones, (ii) señalización horizontal: se manifiesta la función que desempeña la señalización horizontal y su clasificación, especificaciones para el diseño, símbolos, letreros, dimensiones, color, materiales y la forma de realizar un proyecto de señalización, (iii) Otros dispositivos para la regulación del tránsito: Se mencionan otros elementos utilizados en la regulación del tránsito que no están contenidos en los demás capítulos del Manual, y que hacen referencia a señales de guía, diferentes tipos de reductores de velocidad, delineadores de piso y señales portátiles de Pare, etc. De lo anterior se concluye que es deber de las autoridades de tránsito la adecuada señalización del territorio nacional para garantizar la seguridad de la ciudadanía al transitar por él.

Del acervo probatorio se destaca: 9 Artículo 115 ídem. 10 “Por la cual se adopta el Manual de Señalización Vial - Dispositivos para la Regulación del Tránsito en Calles, Carreteras y Ciclorrutas de Colombia, de conformidad con los artículos 5°, 113, 115 y el parágrafo del artículo 101 de la Ley 769 del 6 de agosto de 2002” Oficio 037 de 2005 (28 de enero)11 suscrito por la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal en que certifica que verificadas las estadísticas correspondientes a los accidentes ocurridos en la ciudad de Neiva en el año 2003 y 2004, antes de la instalación del separador removible ubicado en la vía al sur, no se encontró registro de accidente. Oficio DTHUI 139 de 2005 (9 de febrero) suscrito por el Director Territorial Huila del Instituto Nacional de Vías. Se constata: “[…] En atención al oficio No. 133 del 25 de enero pasado, comedidamente me permito manifestar lo siguiente:

PUNTO PRIMERO: El separador ubicado en la Carrera 5 Sur con Calle 3° A. cumple con las especificaciones como separador de las calzadas que conforman la avenida.

PUNTO SEGUNDO: Sí es compatible con la zona industrial por que redujo del índice de accidentalidad, evitando la invasión de la calzada por parte de los vehículos, con el separador se eliminaron los cruces existentes los cuales producían alta accidentalidad, y congestión debido a la salida de vehículos de la zona industrial.

No se justifica el cambio de separador existente, habrá que realizar

señalización vertical y horizontal para este tipo de obra, además de la construcción de pasos o puentes peatonales para garantizar al peatón un tránsito seguro además de terminar la construcción del separador hasta Sur Abastos, así como dar una iluminación completa al sector.

PUNTO TERCERO: Para el I.N.V no hay impacto puesto que se ha transitado sin inconvenientes y no se ha afectado la infraestructura de la vía. […] “ (Enfasis fuera de texto) Informe de visita DTHUI 1209 de 2005 (9 de noviembre) suscrito por el Director Territorial Huila del Instituto Nacional de Vías. Se constata: “[…] Para su conocimiento y fines pertinentes y de conformidad con la solicitud formulada mediante el oficio de la referencia, me permito

informarle que se hizo visita a la carrera 5 entre calle 3 y 20 de la vía al sur, frente a las instalaciones de Bavaria, con el fin de determinar las condiciones de señalización vertical y visibilidad en que se encuentra dicho tramo vehicular, especialmente referido al separador en concreto existente. Se concluye de la visita efectuada el día 8 de noviembre del presente año al sitio en horas de la noche que la señalización vertical y visibilidad del tramo es muy pobre encontrándose una señal metalica 11 Folio 68. preventiva tipo SP-56 al finalizar en el sentido norte sur vía a Campoalegre que indica el cambio de sección de la vía y por otra parte de regreso en sentido sur norte a la entrada a Neiva se disponen unos delineadores plásticos con cinta plástica de demarcación en tres líneas antes de iniciar el separador en concreto. La demarcación sobre el pavimento y la pintura tipo cebra sobre el separador carecen de la

reflectividad necesaria dado su estado de deterioro incumpliendo lo ordenado en el Manual de Señalización Vial del Ministerio de Transporte 2005 que normaliza los dispositivos para la regulación del tránsito en las calles, carreteras y ciclorutas de Colombia. Sumado a lo anterior no existe iluminación artificial para garantizar una visibilidad adecuada y una seguridad vial conveniente al transitar por las dos calzadas por falta de lámparas y postes de alumbrado público sobre los lados de la vía. Para mayor ilustración se adjunta un registro fotográfico de la visita y un video en VCD de 9 minutos que ilustra el recorrido en el sentido norte sur entre las 7:19 p.m. a las 7:23 p.m. y el recorrido en el sentido sur - norte entre las 7:24 p.m. hasta las 7:33 p.m. […] “ El informe de visita técnica suscrito por el Director Territorial Huila del Instituto Nacional de Vías desvirtúa la afirmación del Municipio, en el sentido de que la Carrera 5, entre Calles 3ª y 20, costado sur, no se encuentra debidamente señalizada, pues se constató que sólo existe una señal metálica preventiva tipo SP-56, al terminar el separador en sentido norte –sur, y unos delineadores plásticos con cinta plástica de demarcación en tres líneas antes de iniciar el separador en concreto; no existe iluminación artificial que garantice una visibilidad adecuada, y de ese modo la seguridad vial, al transitar por las dos calzadas, falta de lámparas y postes de alumbrado público sobre los lados de la vía; y la demarcación sobre el pavimento y la pintura tipo cebra sobre el separador carece

de la reflectividad requerida. Consta que la señalización de la zona debatida es insuficiente para garantizar la utilización de la vía en condiciones seguras de movilidad y se advierte que la poca señalización que existe no es visible. Asimismo, no existe prueba que el municipio haya realizado gestión administrativa con miras a instalar la señalización reglamentaria. Advierte la Sala que la señalización horizontal y vertical existente es insuficiente para garantizar la movilidad de la ciudadanía en condiciones seguras. Se confirmarán los numerales 1 °, 3 °, 4°, 5° y 6° de la sentencia apelada y se modificará el numeral 2° en el sentido de ordenar al Municipio para que dentro de quince (15) días, y a más tardar en los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria del presente fallo, adopte un plan de acción, con su respectivo cronograma, encaminado a que antes de la expiración de la presente vigencia fiscal adelante las acciones y medidas legales para instalar la señalización de tránsito requerida en el Municipio de Neiva, conforme al informe técnico presentado por el Director Territorial Huila del Instituto Nacional de Vías, y adoptando las disposiciones del Manual de señalización vial.12 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO.- CONFIRMANSE los numerales 1 °, 3 °, 4°, 5° y 6° de la sentencia apelada. SEGUNDO.- ADICIONASE el numeral segundo (2°), en el sentido de ordenar al

Municipio de Neiva que dentro de quince (15) días, y a más tardar en los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria del presente fallo, adopte un plan de acción, con su respectivo cronograma, encaminado a que antes de la expiración de la presente vigencia fiscal adelante las acciones y medidas legales para instalar la señalización de tránsito requerida en el Municipio, conforme al informe técnico presentado por el Director Territorial Huila del Instituto Nacional de Vías, y adoptando las disposiciones del Manual de señalización vial. TERCERO.- INSTASE a las entidades demandadas para que en lo sucesivo se abstengan de realizar las acciones y omisiones que dieron lugar a la presente acción. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en la fecha. 12 Adoptado mediante Resolución 1050 de 2004 (5 de mayo).

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA

GONZALEZ