CE-41001-23-31-000-2004-00369-01(AP)-2007

ACCION POPULAR - Contrato estatal. Nulidad absoluta / CONTRATO ESTATAL - Acción popular. Nulidad absoluta / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Acción popular En observancia de lo anterior, y en relación con el punto concreto de la viabilidad de la acción popular para la declaración de la nulidad absoluta del contrato estatal, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha intentado armonizar las disposiciones legales del Código Contencioso Administrativo con las normas constitucionales. En efecto, la jurisprudencia de esta Sala ha dispuesto reiteradamente la procedencia de la acción popular para tales fines, en aquellos eventos en los que no se haya intentado una acción contractual con anterioridad y hayan comparecido al juicio popular todas las partes involucradas en el asunto, de suerte que no resulten vulnerados sus derechos. Lo anterior aunado a la circunstancia que la nulidad sea manifiesta y conlleve la vulneración de derechos colectivos faculta al juez contencioso administrativo a tomar la medida tendiente al restablecimiento del derecho, esto es, la declaratoria de nulidad del contrato estatal. No significa lo anterior que sólo bajo tales supuestos sea procedente la acción popular para la declaración de nulidad absoluta de un contrato estatal, sin embargo, habida cuenta de que en el caso sometido a estudio se han hecho presentes, como sujetos del proceso, las partes contractuales, y que no se ha incoado acción contractual alguna, la Sala encuentra claramente procedente la presentación de la acción popular como herramienta para demandar la nulidad absoluta de los contratos estatales referidos, y se abstiene de pronunciarse respecto de la viabilidad de la acción en aquellos casos que no encuadran en el supuesto fáctico que ahora la convoca. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de 31

de octubre de 2002, Radicación número: AP-01059-01; Sentencia de 5 de octubre de 2005, Radicación AP-01588-01; Consejero Ponente Dr. Ramiro Saavedra Becerra. COBRO COACTIVO - Procedimiento / COBRO COACTIVO - Características En términos generales, las características o eventos principales del cobro coactivo, desde su inicio hasta la satisfacción de la acreencia, son: El funcionario competente produce el mandamiento de pago, por medio del cual se ordena al contribuyente la cancelación de las obligaciones pendientes, más los intereses respectivos. La administración se halla facultada para adelantar las investigaciones sobre los bienes del deudor, con las mismas atribuciones que la asisten para la fiscalización de impuestos. La administración puede decretar las medidas de embargo y secuestro preventivo. El deudor, dentro de los 15 días siguientes a la notificación del mandamiento, deberá pagar o presentar las excepciones correspondientes. En caso de que no se pague, no se propongan excepciones, o las excepciones propuestas sean rechazadas, se ordenará el remate de los bienes embargados. El remate de los bienes, como etapa final del cobro coactivo, tendrá lugar una vez el avalúo correspondiente esté en firme, y terminará con el remate efectivo de los bienes, o con la adjudicación de los mismos a favor de la administración. La celebración de acuerdos de pago entre la administración y el deudor, en cualquier momento del proceso, dará lugar a la suspensión del procedimiento. COBRO COACTIVO - Participación de particulares / COBRO COACTIVOContrato con particulares Tal como la Sala lo ha explicado, cualquier forma de participación de los particulares en el cobro coactivo debe estar sujeta a un rígido escrutinio de la base constitucional y legal que se invoque como sustento. En ese sentido, la sentencia estudiada respecto de la fiscalización y determinación de impuestos, aun cuando no hace referencia al cobro coactivo, sí impone una restricción a la contratación de particulares para la ejecución de algunas actividades tributarias. Es necesario entonces estudiar el argumento presentado en la sentencia estudiada, consistente en que el funcionario público no puede atribuir a particulares actividades tributarias, sin que exista autorización constitucional o legal para ello. En efecto, la atribución de las labores relacionadas con el cobro coactivo no está autorizada por ninguna norma tributaria consultada, no obstante, esta constatación no es suficiente para que la Sala concluya que una contratación con este objeto es ilegal. La Sala debe ir más allá y determinar cuáles son las formas mediante las cuales el particular colabora con la administración para el desarrollo del cobro coactivo, y, con base en esa constatación, concluir la viabilidad jurídica de cada una de ellas en función de la existencia o no de normas que las sustenten. Existen tres supuestos principales: en primer lugar, la asunción de los particulares de la jurisdicción coactiva por atribución íntegra de funciones de la administración; en segundo lugar, la atribución parcial de funciones de la administración; y, en tercer lugar, la celebración de un contrato estatal cuyo objeto sea la colaboración del particular con la administración en el desarrollo de la jurisdicción coactiva, sin que la administración esté atribuyendo la función

administrativa correspondiente. Las posibilidades que se desprenden de las tres opciones son de la más compleja variedad, por cuanto la libertad de configuración de los contenidos contractuales, con la cual se encuentran investidas las partes, abrirá el espacio a la celebración de toda clase de convenios para conferir funciones administrativas a particulares, contratos de prestación de servicios profesionales, contratos de concesión, o cualesquiera otros negocios jurídicos típicos o atípicos. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS - Particulares. Límite / PARTICULARESFunciones administrativas. Límite La Constitución Política prevé en sus artículos 123 y 210, la posibilidad de que los particulares desempeñen funciones administrativas, y remite a la ley la determinación del régimen respectivo. En la actualidad, los artículos 110 a 114 de la ley 489 de 1998, comprenden las normas referidas al ejercicio de funciones administrativas por particulares. De lo dispuesto en la norma y de la jurisprudencia se extraen fácilmente los requisitos que debe cumplir la administración para la atribución de las funciones, esto es, la expedición de un acto administrativo que regule todos los aspectos de la atribución, y la celebración de un convenio mediante el procedimiento de convocatoria pública. En relación con el tema se ha presentado una serie de inquietudes acerca del alcance que puede tener la atribución de funciones administrativas a favor de los particulares y, por consiguiente, de los linderos que se deben establecer para limitar el campo de acción de estas facultades. La Corte Constitucional ha precisado que “…no todo tipo de funciones pueden ser atribuidas a los particulares”, y ha señalado, entre otros, los límites que a continuación se refieren: La Constitución Política y las leyes

pueden restringir el ejercicio de funciones administrativas por parte de los particulares, al prescribir competencias exclusivas y excluyentes a favor de determinada autoridad. Las únicas funciones que pueden ser atribuidas, son aquellas propiamente administrativas, y no las de contenido político, gubernamental, legislativo o jurisdiccional. Los funcionarios públicos sólo pueden delegar o atribuir aquellas funciones que sean suyas y no las de otros funcionarios. La atribución de funciones a particulares, no puede llegar al punto de vaciar de contenido la competencia que se ha otorgado al funcionario, de modo tal que éste último sea reemplazado totalmente en sus funciones. Las funciones atribuidas deben estar específicamente determinadas con base en criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros, que resulten útiles para evitar desbordamientos o usurpación de la función pública; para ello, la administración habrá de expedir un acto administrativo de carácter particular y además suscribir un convenio en el cual el precisen y acepten claramente las funciones y su atribución. La duración máxima del convenio será de cinco años, los cuales no podrán ser prorrogados. Finalmente, la Corte hace énfasis en la importancia de que la administración continúe atenta a la función atribuida al referir el inciso 2 del artículo 110 de la ley 489 de 1998. Nota de Relatoría: Ver Concepto del 4 de noviembre de 2004, Exp. 1592, C.P. Enrique Arboleda y Gustavo Aponte; de la Corte Constitucional, Sentencia C-866/99, M.P. Vladimiro Naranjo; Sentencia C-776/03, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;

Sentencia C-866/99, M.P. Vladimiro Naranjo; y Sentencia C-702/99, M.P. Fabio

Morón Díaz COBRO COACTIVO - Particulares. Funciones administrativas / FUNCIONES ADMINISTRATIVAS A PARTICULARES - Cobro coactivo La Sala concluye que no hace falta una norma tributaria expresa que permita tal atribución, y que corresponderá definir su procedencia mediante la confrontación del procedimiento de cobro coactivo con las limitaciones dispuestas por la Corte Constitucional al ejercicio de funciones públicas por particulares. Con tal propósito, es necesario recordar que el proceso de cobro coactivo comprende, en términos generales, los siguientes pasos o eventos: mandamiento de pago; investigaciones sobre los bienes del deudor; decreto de las medidas de embargo y secuestro preventivo; notificación del mandamiento de pago; decisión de las excepciones presentadas por el deudor; remate de bienes embargados; celebración de acuerdos de pago entre la administración y el deudor. Todos los pasos o eventos referidos contienen al menos dos partes, ámbitos o módulos: uno de preparación, instrumentación o de proyección de documentos, constituido por las actuaciones previas, concomitantes o posteriores que deben surtirse como base del cobro coactivo, y otra de decisión, representada por los actos de cobro coactivo, en sentido propio. El análisis sobre la viabilidad de la atribución de funciones administrativas debe diferenciar, respecto de cada paso o evento, las dos partes referidas. Así, en relación con las actuaciones de instrumentación o de proyección de documentos, la Sala considera que serán susceptibles de atribución. Por el contrario, en relación con los

actos del cobro coactivo propiamente dichos, tales como expedición del mandamiento de pago, decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de los deudores, etc., la Sala considera que constituyen una función exclusiva de la administración en ejercicio de sus poderes soberanos de cobro coactivo, y como tal no puede ser atribuida a particulares. Concretamente, respecto de la facultad dada a los particulares por el artículo 8 de la ley 788 de 2002 (modificatorio del artículo 840 del Estatuto Tributario) de efectuar el remate de los bienes sujetos al proceso de cobro coactivo, la Corte Constitucional dijo que la función de los particulares en este caso es meramente instrumental y se limita a ejecutar las actuaciones ordenadas por el órgano público competente, razón por la cual consideró que la norma era exequible. En conclusión, con base en lo dispuesto en las normas jurídicas aplicables y en lo dicho por la jurisprudencia nacional, la Sala considera que puede haber una atribución parcial a favor de los particulares de las funciones administrativas relacionadas con el cobro coactivo, específicamente, de aquellas que atañen a la instrumentación del proceso y la proyección de documentos, siempre y cuando la administración conserve en todo momento la regulación, control, vigilancia y orientación de la función, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 110 de la ley 489 de 1998, y cumpla con el procedimiento dispuesto en la misma ley para la atribución. La Sala concluye también que no es jurídicamente viable la atribución total de funciones administrativas de cobro

coactivo debido a que, en tal supuesto, el funcionario estaría vaciando de contenido la competencia que la ley le ha otorgado, y sería reemplazado íntegramente en sus funciones, cuestiones que la Corte Constitucional calificó claramente como límites a la atribución. Nota de Relatoría: Ver Sentencia C-776/03, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa de la Corte Constitucional ELEMENTOS DEL CONTRATO - Naturales. Accidentales. Esenciales / CONTRATO - Elementos. Naturales. Accidentales. Esenciales / CONTRATOFormación. Interpretación. Calificación. Integración. Efectos / CONTRATO ESTATAL - Formación. Interpretación. Calificación. Integración. Efectos La Sala considera preciso hacer un análisis previo, desde la perspectiva de la teoría general del contrato, de conceptos fundamentales, como son “contenido”, “elementos”, “interpretación”, “calificación”, “integración” y “efectos”. Con seguridad, de entre los elementos mencionados, el que más inquietudes genera en el intérprete jurídico es el de los naturales, dado que su consagración en el derecho positivo y en las cláusulas contractuales no es tan clara como la de los esenciales y accidentales. En efecto, tratándose de los elementos esenciales del contrato, las normas legales correspondientes a cada tipo los determinan, mientras que respecto de los elementos accidentales, son las partes quienes con base en el ejercicio de su autonomía contractual definen el contenido del contrato agregando las cláusulas que consideren pertinentes. La naturaleza del contrato se presenta como relevante al momento de interpretarlo, tal como lo dispone el

artículo 1621 del Código Civil. Ahora bien, este análisis previo de teoría general de los contratos resulta aplicable en su totalidad a la contratación estatal, debido a que la ley 80 de 1993 hace referencia a la “naturaleza, objeto y cuantía” de los contratos en un buen número de disposiciones, y acoge, por incorporación del artículo que a continuación se transcribe, (Art. 40) lo dispuesto sobre la naturaleza del contrato en las normas civiles y comerciales. De la anterior exposición, se puede concluir que la naturaleza de los diferentes contratos de derecho privado y de los contratos estatales, tiene trascendencia jurídica, en todos los momentos que componen a cada uno de tales contratos como entidades jurídicas dinámicas, es decir: en la fase de su formación: para determinar el contenido del mismo con base en los elementos esenciales, accidentales y, especialmente, naturales; en la interpretación: para fijar el significado relevante que mejor cuadre con su naturaleza; en la calificación: para definir el tipo contractual al cual pertenece; en la integración: para el reconocimiento de los efectos que emergen de su misma naturaleza. Nota de Relatoría: Ver sobre ELEMENTOS NATURALES DEL

CONTRATO: Exp. 4322, Actor: Empresa Municipal de Teléfonos de Barranquilla,

Demandado: Sociedad Parrish y Asociados Ltda. Consultoría y Construcción,

Ponente: Julio César Uribe Acosta.

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Naturaleza jurídica / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Representación / REPRESENTACION - Contrato de prestación de servicios / CONTRATO DE

ARRENDAMIENTO DE SERVICIOS INMATERIALES - Representación

En la actualidad, el negocio jurídico de derecho civil conocido en Colombia como “contrato de prestación de servicios profesionales” es un negocio atípico e innominado, dado que no encuentra consagración normativa dentro de las disposiciones legales civiles. No obstante, existen dos supuestos que logran adecuar tal contrato dentro de la normatividad correspondiente al capítulo “Del arrendamiento de servicios inmateriales”: En primer lugar, el procedimiento de calificación jurídica, en virtud del cual el intérprete compara el contrato celebrado por las partes con la legislación vigente, y le asigna, en la medida de lo posible, la regulación íntegra del tipo contractual que coincida con lo acordado por ellas; en segundo lugar, la inclusión que usualmente hacen los contratantes de cláusulas que de manera expresa remiten a los artículos correspondientes al arrendamiento de servicios inmateriales. La Sala puede concluir de la exposición hecha hasta el momento que son parte de la naturaleza del contrato de arrendamiento de servicios inmateriales las siguientes características: bilateralidad, onerosidad, temporalidad, destinación a un propósito específico y la condición de ser una obligación de medio. En observancia del caso que convoca a la Sala, en el cual el contratista representaba al Municipio frente a los contribuyentes para efectos del cobro coactivo, cabe preguntarse si el arrendamiento de servicios inmateriales incluye la representación frente a terceros del contratante por parte del contratista como un elemento natural. Al respecto, la Sala anota que la representación no es un elemento que integre, en principio, el contenido del contrato de arrendamiento de servicios inmateriales ante el silencio de las partes, por cuanto dentro de la inmensa gama de posibilidades de configuración del contenido contractual serán

pocos los objetos que impliquen la representación del contratante por parte del contratista. Con base en lo anterior, la Sala concluye que la representación frente a terceros será válida en un contrato de arrendamiento de servicios inmateriales, en la medida en que sea consagrada expresamente, como elemento accidental, o cuando de acuerdo con el objeto del mismo resulte indispensable para su cumplimiento, caso en el cual integrará el contenido del contrato como elemento natural. No obstante, en los dos casos, habrá de atenderse si la representación dicha está en concordancia con las disposiciones legales imperativas, dado que, de no ser así, la cláusula correspondiente o el contrato en su totalidad, según el caso, estará viciado de nulidad. CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Naturaleza jurídica. Contrato estatal / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Persona jurídica / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Características. Persona jurídica La jurisprudencia del Consejo de Estado, en relación con el contrato de prestación de servicios profesionales, ha estado referida, principalmente, a aquellos casos en los cuales el contratista es una persona natural, y por ende, ha fijado su atención en zanjar las diferencias que presenta este contrato con el laboral más que en determinar la naturaleza jurídica del contrato de prestación de servicios celebrado con personas jurídicas. A pesar de lo anterior, de lo dispuesto en las normas, se pueden señalar como rasgos característicos del contrato de prestación de servicios celebrado con personas jurídicas los siguientes: el objeto del contrato estará constituido por las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Las prestaciones del contrato podrán comprender: servicios profesionales, trabajos artísticos, desarrollo directo de actividades

científicas o tecnológicas, apoyo a la gestión de la entidad; sólo procederá el contrato de prestación de servicios cuando no haya personal de planta suficiente o se requieran conocimientos especializados; en caso de que el objeto sea el apoyo a la gestión de la entidad, procederá cuando se tengan fines específicos o el personal de planta sea insuficiente; el término de duración será el estrictamente necesario; habrá lugar a contratación directa y no será necesario recibir varias ofertas. Nota de Relatoría: Ver sentencia de la Sala Especial Transitoria de Decisión 2 C, de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: Ligia López Díaz, Bogotá, D. C., tres (3) de octubre dos mil seis (2006), Radicación número: 01667-00(S), de diez (10) de agosto de dos mil seis (2006)., Radicación número: (4096-03), Actor: Miguel Emilio Azcárate Lucio, Demandado: Municipio de Santa Rosa de Cabal; de cinco (5) de mayo de dos mil cinco (2005)., Radicación número: (3731-03), Actor: Silvestre Mclean Martínez, Demandado: Servicio Nacional De Aprendizaje - Sena CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Interpretación / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Limitación / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Funciones administrativas / ATRIBUCION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS - Contrato de prestación de servicios La Sala considera que el sentido genuino de la expresión “…actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad” es la de servir de marco para las actividades que desarrollará el contratista, pero no la de hacer

viable cualquier contratación referida con tales actividades. En este caso puntual, asume una interpretación restrictiva por cuanto la expresión transcrita debe guardar relación con el literal d) del numeral 1 del artículo 24 de la ley 80 de 1993 y con el decreto 2170 de 2002. Este último, a pesar de ser reglamentario de la ley, aporta elementos que vistos en conjunto con la ley 80 de 1993 y la ley 489 de 1998 limitan la interpretación. De acuerdo con lo anterior, las entidades estatales estarán facultadas para celebrar contratos de prestación de servicios con personas jurídicas bajo las siguientes limitaciones, provenientes del mismo estatuto de contratación: que sean servicios profesionales o trabajos artísticos que sólo puedan ser encomendados a determinadas personas jurídicas; o que comprendan el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas; o que brinden apoyo a la gestión de la entidad cuando no hubiere personal suficiente para el servicio que se va a contratar, o cuando se trate de fines específicos; para todos los objetos señalados, que el contrato tenga una duración temporal, restringida a lo estrictamente necesario. Es decir, la naturaleza del contrato de prestación de servicios, vista desde la óptica de la contratación estatal y de los orígenes e historia de la figura contractual, no permite una interpretación e integración de contenido y efectos que llegue hasta la asunción de funciones administrativas propias de la entidad estatal por parte del contratista, ni a la representación de la misma frente a terceros, sin haberse dado cumplimiento a las prescripciones legales de índole imperativo, en este caso la ley 489 de 1998.

Nota de Relatoría: Ver de la Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 4 de

noviembre de 2004, Exp. Nº 1592. C.P. Enrique Arboleda y Gustavo Aponte CONCESION - Características / CONCESION - Contrato / CONCESIONAutorización o permiso / CONTRATO DE CONCESION - Concepto Implica una convención entre un ente estatal, concedente, y otra persona, concesionario. La entidad estatal otorga a un particular la operación, explotación, gestión, total o parcial de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial de una obra pública. Puede acudirse a ella también para la explotación de bienes del Estado o para el desarrollo de actividades necesarias para la prestación de un servicio. La entidad pública mantiene durante la ejecución del contrato la inspección, vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del concesionario. El concesionario debe asumir, así sea parcialmente, los riesgos del éxito o fracaso de su gestión, y por ello obra por su cuenta y riesgo. El particular recibe una contraprestación que consistirá, entre otras modalidades, en derechos, tarifas, tasas, valorización, participación en la explotación del bien. Deben pactarse las cláusulas excepcionales al derecho común, como son los de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad. El concesionario asume la condición de colaborador de la administración en el cumplimiento de los fines estatales, para la continua y eficiente prestación de los servicios públicos o la debida ejecución de las obras públicas. De tal forma, para efectos jurídicos, el término concesión tiene al menos dos significados: como contrato propiamente dicho y como autorización o permiso. En el

primer caso, hace referencia a aquellas modalidades de concesión que han sido tipificadas como contrato por la misma ley 80 de 1993, o por otras disposiciones legales, por ejemplo, concesión minera, concesión petrolera, concesión para la explotación de juegos de apuestas permanentes, concesión de servicios de telefonía de larga distancia nacional e internacional, concesión en contratos de aseo, concesión de las riberas de los ríos, concesión de servicios de radiodifusión sonora, etc. En el segundo caso, el vocablo “concesión” dentro de un texto, incluso legal, puede significar la autorización para la realización de un determinado objeto, sin que por ello se deba concluir que la mera utilización de esa palabra constituye la tipificación de la situación respectiva como contrato. En tal sentido se puede hacer referencia a las concesiones que se otorgan por acto administrativo o por otras modalidades legales. Nota de Relatoría: Ver sentencia de diciembre 9 de 2004, Radicación número: 27921, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; de 19 de junio de 1998, Radicación Número: 10217, C.P. Ricardo Hoyos Duque; de siete (7) de marzo de dos mil siete (2007), Radicación: 11542-00, Expediente: 11.542, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; de la Corte Constitucional, Sentencia C-250 / 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara; Sentencia C-711 / 1996, M.P. Fabio Morón Díaz RECAUDO DE CARTERA - Contrato de concesión / COBRO COACTIVOContrato de concesión / CONTRATO DE CONCESION - Cobro coactivo

De acuerdo con esta interpretación, el sentido del inciso analizado sería el reconocimiento a los particulares de la posibilidad de colaborar con la administración en el recaudo de impuestos, pero no estrictamente bajo la figura contractual de concesión, sino bajo aquella que corresponda de acuerdo con el ordenamiento constitucional y legal. En ese orden de ideas, y de manera congruente con lo explicado hasta el momento sobre la atribución de funciones administrativas para el desarrollo del cobro coactivo, la figura con la cual se concreta la concesión o autorización a favor de los particulares para participar en el recaudo de cartera es la expedición de un acto administrativo y la celebración de un convenio, de conformidad con la Ley 489 de 1998. Coadyuva a esta conclusión lo dicho por el Consejo de Estado al calificar el convenio de la Ley 489 de 1998 como un tipo especial de concesión. De acuerdo con el concepto de la corporación, en este caso el género es la concesión, y la especie o la modalidad que asume dentro del campo de la atribución de funciones administrativas es el convenio respectivo, precedido de la expedición del acto administrativo. Nota de Relatoría: Ver de la Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 4 de noviembre de 2004, Exp. Nº 1592. C.P. Enrique Arboleda y Gustavo Aponte. LEVANTAMIENTO DEL VELO CORPORATIVO - Consagración legal En conclusión, si la Alcaldía de Neiva quería contratar “…profesionales abogados de amplia experiencia en cobranza…”, como lo expresó en la “justificación” el Secretario de Hacienda Municipal, para la Sala queda claro que al suscribir el

Contrato 044 de 2002 contrató más a la persona natural que subyacía a la jurídica, que a esta última. Esta reflexión hace surgir un buen número de inquietudes respecto de la figura del “levantamiento del velo corporativo”, consagrado en nuestro derecho positivo colombiano en la ley 190 de 1995 (“por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”), A pesar de lo anterior, la Sala se abstendrá de un análisis más puntual sobre el tema del “levantamiento del velo corporativo”, habida consideración de que los demás elementos que se presentan en este caso son suficientes para tomar una decisión de fondo. COBRO COACTIVO - Particulares. Improcedencia / ACCION POPULARCobro coactivo por particulares El objeto del contrato, tanto en su clausulado original, como en el otrosí y en la ejecución práctica del mismo, comprende una atribución de funciones propias de la administración a favor de particulares, con vulneración del orden jurídico imperante. No otra conclusión puede tener la Sala al presenciar en todo el desarrollo del contrato, desde su etapa preparatoria hasta la de ejecución, el desempeño de la jurisdicción coactiva por los particulares. La cifra presentada por el mismo contratista de 751.045 diligencias cumplidas en un año es una demostración contundente de que la Alcaldía de Neiva cedió a particulares la prerrogativa exorbitante y excepcional, propia de las entidades estatales, de cobrar administrativamente sus acreencias. Aun cuando algunas cláusulas del contrato, el otrosí, y otros elementos aportados al proceso pretendan demostrar

que la función permanecía en el Estado, para la Sala es indiscutible que la situación era justamente la contraria: Quien tenía a su cargo el cobro coactivo era el contratista y la administración se limitaba a cumplir con una función accesoria, suplementaria, formal. A pesar de que se puede asegurar que la información es de propiedad exclusiva del Municipio, es inconcebible que la titularidad sobre la base de datos de deudores del Municipio y de sus bienes no haya sido objeto de una disposición contractual clara, precisa y completa que diera seguridad a la administración y a los contribuyentes sobre el manejo de los datos que a ellos más interesa. Más aún, es difícil de entender que no se haya incluido una obligación de confidencialidad y unos protocolos de manejo de la información, dado que usualmente, en este tipo de negocios, se llega hasta el detalle en los términos de conservación, transferencia y seguridad de la información. De nuevo, la administración de Neiva actuó ilegalmente y puso en peligro el patrimonio público del Municipio y de los contribuyentes. CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Funciones administrativas. Objeto ilícito / FUNCIONES ADMINISTRATIVAS - Contrato de prestación de servicios. Objeto ilícito / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Objeto ilícito / OBJETO IL