CE-41001-23-31-000-2004-00513-01(AP)-2008

SANCION POR DESACATO EN ACCION POPULAR - Cumplimiento parcial del pacto; reducción de la sanción de multa De los testimonios recibidos se sigue que si bien el Alcalde cumplió con su compromiso de rebanar el talud a ambos lados de la vía, de reubicar los postes y gestionar el proyecto de Acuerdo ante el Concejo Municipal de La Plata para crear el Fondo Rotatorio de Pavimento que fue aprobado y se convirtió en el Acuerdo 004 de 2005, pero no ha priorizado la pavimentación de la vía objeto de la acción popular, alegando falta de recursos económicos y de apoyo de la comunidad en el aporte de materiales para la construcción de la calle. De lo anterior se concluye que el Alcalde de La Plata no ha cumplido de manera eficaz con el compromiso adquirido en el Pacto de Cumplimiento de priorizar la pavimentación de la vía de acceso a los Barrios Rafael Ramírez Otálora y Primero de Mayo en la forma acordada, pese a habérsele asignado partidas presupuestales para el efecto. La omisión de la Administración Municipal por dejar de cumplir con la pavimentación de la vía y su renuencia a rendir informes al a quo, es conducta que merece sanción. La Sala considera que comoquiera que el Alcalde cumplió en parte de lo acordado en el Pacto de Cumplimiento, el monto de la sanción impuesta por el Tribunal debe modificarse, en el sentido de rebajarla a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil ocho (2008) Radicación número: 41001-23-31-000-2004-00513-01(AP)

Actor: DEFENSORIA DEL PUEBLO – REGIONAL HUILA

Demandado: ALCALDE DE LA PLATA – HUILA Referencia: CONSULTA AUTO – ACCION POPULAR Se revisa en el grado de consulta el auto de 19 de octubre de 2007 del Tribunal Administrativo del Huila, por el cual sancionó al Alcalde de La Plata con multa de doce (12) salarios mínimos mensuales vigentes, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por desacato al fallo de 29 de noviembre de 2004.

I. ANTECEDENTES

1. EL INCIDENTE DE DESACATO El Presidente, el Secretario y el Fiscal de la Junta de Acción Comunal del Barrio Rafael Ramírez Otálora, como coadyuvantes de la acción popular promovieron incidente de desacato contra el Alcalde de La Plata por incumplir el fallo de 29 de noviembre de 2004.

Por auto de 18 de mayo de 2006 se dispuso tramitar el incidente y se ordenó correr traslado al demandado por tres (3) días.

2. CONTESTACIÓN AL INCIDENTE El apoderado del Municipio de La Plata alega que el Alcalde cumplió con las obligaciones contraídas en el pacto de cumplimiento, pues entre éstas se comprometió a presentar al Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo

modificatorio del vigente, para mejorar y agilizar los programas de pavimentación y mejoramiento de las vías públicas con el concurso de la comunidad. El Concejo expidió el Acuerdo 004 de 2005 (24 de febrero), por el cual creó la Cuenta Fondo de Pavimentación del Municipio de La Plata. Para atender no solo las obligaciones contraídas en el pacto de cumplimiento sino las propias de su programa de gobierno, el Concejo Municipal, por Acuerdo 0027 de 2005 facultó al Alcalde para obtener un crédito por $1.200’000.000, destinado al mejoramiento de vías urbanas y rurales, repontenciación del alumbrado público, obras de desarrollo social y comunitario, electrificación rural y construcción de una biblioteca municipal. En cuanto a la pavimentación de vías urbanas, la Administración inició un programa denominado «Pavimentos Populares» en el cual la comunidad ejerce la veeduría sobre las obras y contribuye o cofinancia su ejecución, para un mejor rendimiento de los recursos, según lo previsto en el artículo 5º del Acuerdo 004 de 2005. El Alcalde, personalmente y a través de los medios de comunicación, invitó a la comunidad a presentar propuestas para la pavimentación de calles y se reunió con representantes de la Urbanización Villa Isabela y Primero de Mayo, ubicados en la parte alta del sector objeto de controversia, quienes se comprometieron a confinanciar la ejecución de la pavimentación de la calle que da acceso a las viviendas del sector. Debido a dificultades presentadas con la comunidad, que según el artículo 5º del Acuerdo 004 de 2005 debe contribuir con el costo de la obra, la Administración no

ha podido realizar la pavimentación de la vía. Si bien el Municipio suscribió el Convenio de Apoyo y Cooperación No. 1199 de 2005 (30 de noviembre), carece de recursos para pavimentar las calles; y al Alcalde, con apoyo del Departamento y de la comunidad, a través de convenios de confinanciación, le corresponde conseguir los recursos necesarios para la realización de las obras. El Alcalde cumplió con los compromisos contraídos en la diligencia de pacto de cumplimiento y, por tanto, el incidente de desacato obedece más a una persecución política que pretende desvincularlo del cargo que a otros móviles.

II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Para el Tribunal, de las pruebas allegadas, especialmente de los testimonios, puede deducirse que el municipio no ha cumplido con las obligaciones contraídas en el Pacto de Cumplimiento.

Según los declarantes citados por los promotores del incidente, la Administración Municipal abrió una calle que no correspondía, pues ya existía otra vía, y esto ocasionó problemas a la comunidad puesto que la calle no fue pavimentada, es muy pendiente y cuando llueve el agua baja con toda clase de residuos, piedras y lodo e inunda las viviendas, y la calle se torna intransitable y amenaza desbarrancarse. Pese a que la sentencia fue dictada hace dos años y nueve meses, el Alcalde se ha limitado a rebanar los taludes de la vía pero no ha pavimentado la vía. Por su parte los testigos citados por la entidad demandada expusieron que en varias oportunidades la Administración pidió la colaboración de los Presidentes de

las Juntas de Acción Comunal de los barrios que resultan beneficiados con la pavimentación de la vía y los convocó a través de los medios de comunicación; a la primera convocatoria solo asistieron representantes de dos de los siete barrios, y a la última apenas acudieron 6 habitantes de los barrios, con quienes se suscribió un acta donde se comprometieron a presentar una propuesta de ayuda que nunca llegó, pues no mostraron interés alguno. Los declarantes afirman que el municipio sí ha realizado obras, como cortar el talud a ambos lados para mermar la erosión evitando que la tierra se deslice y enlagune la parte baja de los barrios; también construyó obras para disminuir los efectos del agua. Cuando llueve mucho y se afecta la vía, el municipio envía maquinaria para que recebe la carretera. El Tribunal precisa que el incidente de desacato es una medida disciplinaria que debe reunir dos requisitos: uno objetivo respecto al incumplimiento de la sentencia; y otro subjetivo sobre la culpabilidad del funcionario responsable de la omisión. En el presente caso la Administración municipal se obligó a rebanar el talud a lado y lado de la vía, pero estos no se empradizaron, obligación que debía satisfacerse con la colaboración de la comunidad. Además, el 24 de febrero de 2005 ya se había creado el Fondo de Valorización para la Pavimentación de las calles, pero la Administración no había priorizado el arreglo de la vía objeto de esta acción, pese a haber transcurrido dos años y nueve meses; es decir que objetivamente incumplió su compromiso. En cuanto al requisito subjetivo del incumplimiento, se observa que la

pavimentación de la vía solo dependía de la creación, por el Concejo Municipal, del Fondo de Valorización, o de ajustar el acuerdo vigente sobre el Fondo Rotatorio de Pavimento. Por el Acuerdo 004 de 2005 se creó el Fondo pero el Alcalde se limitó a convocar a los presidentes de las juntas de acción comunal de los barrios beneficiados con la pavimentación, firmó un acta de compromiso con algunos moradores del sector para que estos contribuyeran con materiales u otros aportes y presentaran propuestas, y a cumplir con el compromiso de rebanar los taludes a lado y lado de la vía, pero sin darle prelación a su pavimentación. En conclusión, como la obra a que se comprometió la Administración Municipal no se ha realizado y la comunidad aún padece la violación de sus derechos colectivos a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el Alcalde incurrió en desacato. El compromiso del Alcalde no se limitaba a invitar a la comunidad beneficiada con las obras a formular propuestas de colaboración o a contribuir con tres bultos de cemento por familia o casa como se ha pretendido, so pretexto de la expedición del Acuerdo Municipal 004 de 2005, cuando para obtener la colaboración de los beneficiarios en los costos de las obras cuenta con las facultades otorgadas por los artículos 234 y 235 del Decreto Ley 1333 de 1986 para cobrar la contribución de valorización creado por la Ley 25 de 1921 y avalado por la Ley 103 de 1993 para la financiación de obras públicas. La falta de compromiso en la priorización de las obras de pavimentación de la

nueva vía que conduce del Barrio Rafael Ramírez Otálora al Barrio Primero de Mayo se concreta el requisito subjetivo necesario para imponer al Alcalde la sanción por desacato, máxime cuando se le brindó la oportunidad de esperar la expedición del Acuerdo 004 de 2005 que creó el Fondo de Pavimentación del Municipio y de planificar presupuestalmente el cumplimiento de la sentencia que aprobó el Pacto de Cumplimiento con los movimientos presupuestales en las vigencias fiscales de 2005, 2006 y 2007.

III. CONSIDERACIONES Por sentencia de 29 de noviembre de 2004 se aprobó el Pacto de Cumplimiento celebrado entre las partes el 22 del mismo mes y se nombró como Auditor a la

Personería Municipal de La Plata. En el Pacto de Cumplimiento, el Municipio se obligó a lo siguiente: – A rebanar el talud a ambos lados de la vía en un porcentaje de inclinación que garantice su estabilidad, empradizado con ayuda de la comunidad, a más tardar el 30 de marzo de 2005. – A requerir a TELECOM y a la ELECTRIFICADORA DEL HUILA para que reubiquen unos postes indebidamente instalados en el sector. – A elaborar, presentar y gestionar ante el Concejo Municipal un proyecto de acuerdo para crear el Fondo Rotatorio de Pavimento y que, en caso de ser aprobado le daría prioridad a la pavimentación de la vía objeto de la acción popular. El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 es del siguiente tenor: «Art. 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten

por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción.» Por auto de 18 de mayo de 2006 se ordenó correr traslado del incidente al demandado, por el término de tres (3) días y por autos de 31 de agosto y 28 de noviembre siguientes se decretaron las pruebas solicitadas por las partes. Durante el término probatorio se recibieron las declaraciones de los señores CARLOS NUÑEZ RODRÍGUEZ, GONZALO BUITRAGO DÍAZ, FERNANDO HIDALGO, HELBER TOLEDO GONZÁLEZ, JULIA INES THOLA DE RAMÍREZ y FERNANDO THOLA TORRES, habitantes del barrio Rafael Ramírez Otálora quienes manifestaron que instauraron Acción Popular contra el Alcalde de La Plata ante el incumplimiento en la pavimentación de la carrera 6ª que sube al Barrio Primero de Mayo, vía que en tiempo de lluvia se torna intransitable, peligrosa y amenaza con desbarrancarse poniendo en peligro la vida de los residentes. Precisan que esta vía es importante para el sector, ya que existen proyectos para la construcción de otros barrios cuya entrada principal sería por esta ruta.

El Ingeniero JUAN DIEGO POLANCO, citado por el demandado declaró que el municipio no ha cumplido con su compromiso de pavimentar la vía porque no cuenta con recursos. Por esta razón el Alcalde convocó a la comunidad para obtener su confinanciación, pero no logró su apoyo. Agregó que el compromiso del Alcalde estaba sujeto a la propuesta que presentaran los Presidentes de la Junta de Acción Comunal de los Barrios relacionada con el aporte de una determinada cantidad de cemento por parte de la comunidad, propuesta que nunca llegó, y por tanto, «tampoco el municipio adelantó esta actividad por falta de recursos». Sostuvo que dentro de su Plan de Gobierno el Alcalde contempló el plan denominado «Pavimentos Populares», que consiste en que los habitantes de los barrios aporten materiales para la pavimentación de sus calles con el fin de que los dineros del municipio rindan un poco más puedan arreglarse más vías. Como la comunidad no brindó apoyo al Alcalde, la vía en conflicto no se ha pavimentado, situación que causa perjuicio a los residentes de los barrios por la gran cantidad de agua lluvia que baja por esta calle, principalmente cuando la quebrada que surca unos pastizales cercanos se desborda y desemboca en la vía. No obstante, el municipio desbastó los taludes a lado y lado de la vía, para mitigar con estos trabajos el impacto negativo sobre la comunidad. Los señores JOSÉ ALIRIO RODRÍGUEZ, EDWARD LOZADA ALVIRA y JOSÉ JADER DÍAZ manifestaron que poco saben respecto de la convocatoria que hizo

el Alcalde a la comunidad para que esta brindara apoyo para la pavimentación de la vía, pero que el municipio solucionó el problema de desagüe y construyó una canaleta para que el agua baje por allí y disminuyó la pendiente del carreteable en las partes laterales para evitar los derrumbes y la inundación de la parte baja de los barrios. De los testimonios recibidos se sigue que si bien el Alcalde cumplió con su compromiso de rebanar el talud a ambos lados de la vía, de reubicar los postes y gestionar el proyecto de Acuerdo ante el Concejo Municipal de La Plata para crear el Fondo Rotatorio de Pavimento que fue aprobado y se convirtió en el Acuerdo 004 de 2005, pero no ha priorizado la pavimentación de la vía objeto de la acción popular, alegando falta de recursos económicos y de apoyo de la comunidad en el aporte de materiales para la construcción de la calle. Sin embargo, advierte la Sala que según el Convenio de Apoyo y Cooperación No. 1199 celebrado el 30 de noviembre de 2005 entre la Secretaría de Vías e Infraestructura del Departamento del Huila y el Municipio de La Plata, «el Municipio de La Plata cuenta con el certificado de disponibilidad presupuestal No. 985 denominado Pavimentación Vías Urbanas en el Municipio de la Plata, por valor de CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS DIECISEIS PESOS ($47.255.616.00) MCTE., expedido por el Secretario de Hacienda del Municipio y con la certificación por valor de SETENTA

Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL NOVENTA

PESOS ($74.275.090) MCTE. representado en bienes y servicios y en mano de obra calificada y no calificada.» De la misma forma el Concejo Municipal de La Plata por Acuerdo 005 de 2006 (24 de febrero) asignó al Fondo Rotatorio de Pavimento una partida por valor de $38’536.763 y un crédito para pavimentación de vías urbanas por $118’123.078. De lo anterior se concluye que el Alcalde de La Plata no ha cumplido de manera eficaz con el compromiso adquirido en el Pacto de Cumplimiento de priorizar la pavimentación de la vía de acceso a los Barrios Rafael Ramírez Otálora y Primero de Mayo en la forma acordada, pese a habérsele asignado partidas presupuestales para el efecto. La omisión de la Administración Municipal por dejar de cumplir con la pavimentación de la vía y su renuencia a rendir informes al a quo, es conducta que merece sanción. La Sala considera que comoquiera que el Alcalde cumplió en parte de lo acordado en el Pacto de Cumplimiento, el monto de la sanción impuesta por el Tribunal debe modificarse, en el sentido de rebajarla a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE el auto consultado en cuanto sancionó al Alcalde de La Plata por incurrir en desacato. MODIFÍCASE el auto en cuanto al monto de la sanción, en el sentido de imponerle una multa de cinco (5) salarios mínimos legales vigentes.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 21 de febrero de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN