CE-41001-23-31-000-2004-00540-01(AP)-2011

ACCION POPULAR - Control de la actividad contractual / ACCION POPULAR - Naturaleza. Objeto / ACCION POPULAR CONTRA CONTRATO ESTATALPresupuesto La acción popular procede con independencia de la clase de actuación administrativa, ello se desprende de la literalidad del artículo 2, disposición que preceptúa que su objeto es la de evitar un daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio de un derecho colectivo sin distinguir si se trata de acciones u omisiones de las autoridades y sin importar el instrumento mediante el cual estás pueden ocasionar el agravio (actos administrativos, contratos, operaciones o hechos administrativos). Así las cosas, la actividad contractual no se encuentra excluida de la utilización de este medio de defensa judicial, máxime cuando a través de la misma se deben cumplir los principios de igualdad, transparencia, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política. (…) Por ende, lo anterior no significa que entre la acción popular y la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A exista identidad, cosa diferente es que la Administración con la celebración y ejecución de contratos pueda vulnerar derechos colectivos como la moralidad administrativa o el patrimonio público, situación en la cual, la puesta en movimiento del aparato judicial no persigue la protección de derechos subjetivos sino la defensa de intereses o bienes jurídicos cuya titularidad corresponde a la comunidad. De ahí que pueda afirmarse que se trata de un mecanismo procesal autónomo y principal, pues a diferencia de lo que ocurre con la acción de tutela, no está condicionado a la inexistencia de otro

medio de defensa judicial. Por esta razón la Sala en anterior oportunidad afirmó que la acción popular no tiene un carácter supletorio o residual.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 15

NOTA DE RELATORIA: Sobre la acción popular contra contrato estatal, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 2004, Rad. AP-559, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Sobre la naturaleza de la acción popular, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de junio de 2008, Rad. AP618.

ACCION POPULAR - No se exige la demostración de un interés directo del actor / SENTENCIA DE ACCION POPULAR - Efectos La excepción propuesta no está llamada a prosperar, como quiera que tratándose de acciones públicas el ordenamiento jurídico no exige la demostración de un interés subjetivo para demandar. Esta regla es constatable en las acciones populares, en las que el actor y los titulares del derecho protegido generalmente no coinciden, tal como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, lo importante, es que los responsables de la afectación de los derechos colectivos sean los mismos, porque al ser estos de naturaleza difusa, la titularidad recae sobre la comunidad. En efecto, en el ámbito de los derechos colectivos, los intereses que se protegen desbordan el ámbito individual y encuentran un referente inmediato en la noción de grupo o de comunidad. Esta circunstancia incorpora en los ordenamientos jurídicos nuevos mecanismos de protección del Estado, para posibilitar precisamente que éste continúe siendo el representante de

la relación existente entre “poderes públicos y sociedad”. Esta circunstancia, pone de presente como, dado el objeto de las acciones populares, las respuestas en el plano de lo colectivo no pueden ni deben responder a las tradicionales construcciones que gravitan en torno a la persona como sujeto aislado. Por consiguiente, las situaciones de desprotección que se presentan no pueden solucionarse teniendo como recurso la clásica categoría de derecho subjetivo, ésta se torna vetusta y no da cabida a respuestas novedosas en las que lo importante no es demostrar un interés directo en las resultas de un proceso judicial sino en constituirse en representante de un grupo o colectividad. La subjetividad se replantea, el requisito de legitimación procesal da paso a una intervención sustentada en el principio de Estado democrático. La protección de derechos colectivos se soporta en un concepto amplio de ciudadano, ciudadano que no se ve de forma apartada sino como un elemento más del grupo; por tanto, su individualidad es trascendente para el derecho cuando es compatible con mecanismos procesales encaminados a proteger bienes no susceptibles de apropiación. (…) Así mismo, lo sostenido encuentra sustento en la regla según la cual los efectos de la sentencia no sólo vinculan a las partes sino al público en general. En otros términos, los efectos de los fallos proferidos en los procesos de acciones populares son erga omnes, los cuales, por otra parte, no son extraños en aquellas actuaciones judiciales que se inician con la intervención de cualquier persona y en las que se debe cumplir con la obligación de informar a la comunidad

mediante “un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz” para que, quien lo considere conveniente, intervenga como coadyuvante.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 21 / LEY 472 DE 1998ARTICULO 24

ACCION POPULAR - No tiene término de caducidad Dado el carácter público de la acción, el legislador no la sometió a término de caducidad alguno, de allí que pueda ejercitarse en cualquier tiempo, con el único condicionante de que subsista la amenaza o peligro al derecho o interés colectivo. Así las cosas, la norma trae una única limitante: la improcedencia del mecanismo judicial en aquellos supuestos en los que se trate de hechos superados; no obstante, como se desarrollará en apartes posteriores de esta sentencia, en aquellos eventos en que el supuesto fáctico que dio origen a la afectación del interés colectivo cesa en el transcurso del proceso, el juez no puede proferir un fallo condenatorio, pero esta situación no conlleva a que éste deje de pronunciarse sobre el alcance del derecho colectivo para delimitar su alcance, contenido y precisar qué clase de actuaciones lo colocan en entredicho.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la no caducidad, Corte Constitucional, sentencia C-215 de 14 de abril de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncalenao.

ACTOS ADMINISTRATIVOS - Fuerza ejecutiva y ejecutoria. Ejecutividad. Titulo ejecutivo / AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACION - Presupuesto constitucional y legal / JURISDICCION COACTIVA - Concepto. Función

administrativa. Potestad exorbitante La Constitución Política en su artículo 238 constituye el fundamento de la denominada fuerza ejecutiva y ejecutoria de los actos administrativos, como quiera que esta norma otorga competencia a la jurisdicción contencioso administrativa de suspender los efectos de aquellos actos administrativos que sean impugnados por vía judicial. Así mismo, el artículo 66 del código contencioso administrativo preceptúa que al concluir un procedimiento administrativo, los actos administrativos en firme son suficientes por sí solos, para que la autoridad adelante todas aquellas actuaciones que sean necesarias para asegurar su inmediato cumplimiento. Las dos disposiciones en comento constituyen el presupuesto constitucional o legal de la llamada autotutela administrativa, es decir que toda decisión de la administración se torna obligatoria aún cuando el particular sobre el que recaen sus efectos se oponga a su contenido y considere que es contraria al ordenamiento jurídico. Esta prerrogativa de la autoridad se desprende de la presunción de legalidad que acompaña todo acto administrativo, la cual sólo puede ser desvirtuada en sede judicial mediante la utilización de los cauces procedimentales que el ordenamiento jurídico arbitra para el efecto (acción de nulidad y acción de nulidad y restablecimiento del derecho). (…) Al anterior atributo del acto administrativo se le denomina ejecutividad, sin embargo, las decisiones de la administración no sólo son obligatorias y tienen la virtualidad de declarar el derecho sin la anuencia de la rama jurisdiccional, sino que además, también son ejecutorias, razón por la cual, otorgan a la administración la posibilidad de perseguir su cumplimiento incluso con el uso de la fuerza coercitiva

del Estado. De ahí que, se pueda señalar, que la denominada jurisdicción coactiva es una concreción de la autotutela administrativa, pues como ha observado el juez constitucional, su finalidad es el recaudo rápido de las deudas a favor de las entidades públicas a través del reconocimiento de un privilegio exorbitante que “… consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, (…) adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales.” Se trata de una función administrativa en la que se expresa el “imperium” del Estado, al ser un reconocimiento por parte del ordenamiento jurídico de una relación desigual entre el ciudadano y la administración; por ello, la jurisprudencia ha acogido de tiempo atrás la posición de Hauriou según la cual las acreencias públicas se encuentran amparadas por un privilegio general de cobranza, de ahí que las decisiones que contengan obligaciones constituyan un verdadero título ejecutivo. Así, las obligaciones que se recaudan han surgido a la vida jurídica de manera unilateral como una manifestación propia de la soberanía del Estado y no del comercio jurídico como ocurre en el caso de los particulares; de igual manera, se trata de una potestad excepcional o exorbitante porque, como ya se ha sostenido en apartes anteriores, la autoridad “ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin intermediación de los funcionarios judiciales.”

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 238 / CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 66

NOTA DE RELATORIA: Sobre la ejecutoria de los actos administrativos, Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. 35313, M.P. Enrique Gil Botero. Sobre el cobro coactivo, Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 25 de marzo de 1969, M.P. Hernando Gómez Mejía; Corte Constitucional, sentencia C-666 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; Corte Suprema de Justicia, Sala de negocios Generales ,sentencia de 13 de agosto de 1936.

ORGANISMOS DE TRANSITO - Competencias de cobro coactivo / SANCIONES DE TRANSITO - Procedimiento de cobro coactivo De otro lado, el ordenamiento jurídico reconoce competencia para adelantar cobro coactivo a los organismos de tránsito, para de esta manera hacer efectivas las multas impuestas por razón de las infracciones administrativas por el incumplimiento de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito. Se trata de una labor de ejecución que se radica en cabeza de las administraciones públicas que tengan competencia en el territorio en el que se cometió el hecho, y que se ejerce en aquellos supuestos en los que no se presente un pago voluntario. Como puede observarse, es una función que constituye una concreción de las funciones que en el nivel local corresponden a los alcaldes como suprema autoridad administrativa del municipio, puesto que a éste le “…corresponde ejercer jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro de las obligaciones a favor del municipio. Esta función puede ser delegada en los tesorerías municipales y se ejercerá conforme a lo establecido en la legislación contencioso administrativa y

de procedimiento civil.” En efecto, la imposición de multas y comparendos así como su cobro coactivo por parte de las autoridades municipales son una manifestación del carácter imperativo del ordenamiento jurídico. El ius puniendi del Estado no sólo se manifiesta a través de la delimitación de las infracciones de carácter administrativo sino que además se prevé una reacción de la administración: la conminación de un derecho individual (el patrimonio económico) o de una situación jurídica particular y concreta a través de un acto administrativo. No obstante, la delimitación de las sanciones así como su efectiva imposición no son suficientes para garantizar el respeto por la legalidad, específicamente de las normas que rigen un sector administrativo (tránsito), pues en muchos eventos no se presenta el cumplimiento voluntario por parte del destinario y se torna indispensable que se adelanten actividades de ejecución para que a través de operaciones administrativas y del uso de la fuerza coercitiva del Estado el derecho administrativo sancionatorio cumpla la función represiva, pero especialmente preventiva que le es encomendada. (…) Las formas procesales a las que aquí se alude se encuentran en el Estatuto Tributario, específicamente en el procedimiento administrativo de cobro coactivo consagrado en los artículos 823 a 843, disposiciones que deben aplicar los municipios para el cobro de las sanciones pecuniarias de acuerdo con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002. (…) la Sala ya ha tenido oportunidad de precisar las principales fases procedimentales del cobro coactivo desde el inicio de la actuación hasta el pago efectivo de la acreencia:“- El funcionario competente

produce el mandamiento de pago, por medio del cual se ordena al contribuyente la cancelación de las obligaciones pendientes, más los intereses respectivos.“- La administración se halla facultada para adelantar las investigaciones sobre los bienes del deudor, con las mismas atribuciones que la asisten para la fiscalización de impuestos.“- La administración puede decretar las medidas de embargo y secuestro preventivo.“- El deudor, dentro de los 15 días siguientes a la notificación del mandamiento, deberá pagar o presentar las excepciones correspondientes.“- En caso de que no se pague, no se propongan excepciones, o las excepciones propuestas sean rechazadas, se ordenará el remate de los bienes embargados.“- El remate de los bienes, como etapa final del cobro coactivo, tendrá lugar una vez el avalúo correspondiente esté en firme, y terminará con el remate efectivo de los bienes, o con la adjudicación de los mismos a favor de la administración.“- La celebración de acuerdos de pago entre la administración y el deudor, en cualquier momento del proceso, dará lugar a la suspensión del procedimiento.” Como puede observarse, el adelantamiento de cobro coactivo comprende diferentes actividades por parte de la autoridad administrativa, razón suficiente para preguntarse si la totalidad o parte de la prerrogativa puede confiarse a particulares a través de instrumentos de carácter contractual.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 823 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 843 / LEY 383 DE 1997 - ARTICULO 66 / LEY 383

DE 1997 / LEY 788 DE 2002 - ARTICULO 59 / LEY 769 DE 2002 - ARTICULO

140 / LEY 769 DE 2002 - ARTICULO 159 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 91

DESCENTRALIZACION POR COLABORACION - Ejercicio de funciones administrativas por los particulares. Características El texto político en sus artículos 123 y 210, dispone expresamente que los particulares pueden cumplir funciones administrativas de forma temporal, correspondiendo al legislador determinar el régimen aplicable a que hubiere lugar. Esta labor fue realizada en la Ley 489 de 1998, específicamente en sus artículos 110 a 114, desarrollando esta norma la institución que doctrinalmente se conoce como “descentralización por colaboración.” Así las cosas, se fijan los límites requisitos y procedimientos para que una entidad de carácter administrativo pueda confiar el ejercicio de algunas de sus competencias a personas tanto jurídicas como naturales. El primer aspecto que debe resaltarse es el carácter irrenunciable de la función encomendada, lo cual significa que la titularidad no se desplaza y al particular sólo se confía el ejercicio de la actividad. Por este motivo, las potestades de la entidad que atribuye alguna de sus competencias a un privado son intensas y continuas, y se manifiestan a través de una labor de control, vigilancia y orientación por medio de la impartición constante de directrices e instrucciones. Así mismo, la administración como directa responsable debe cerciorarse de que se cumplen por parte del particular los fines, objetivos, políticas y programas que ella en ejercicio de sus competencias debe alcanzar, y por ello puede dar por finalizada la autorización en cualquier momento si existen motivos de interés público o social que lo justifiquen.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 123 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 210 / LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 110 / LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 111

DESCENTRALIZACION POR COLABORACION - Procedimiento para su ejercicio. Requisitos. Limites. Temporalidad Por otra parte, el legislador condiciona la atribución de funciones administrativas al adelantamiento de un procedimiento obligatorio: 1. La autoridad debe expedir un acto administrativo en el que se determine las funciones específicas que se encomendaran a los particulares, las condiciones de ejercicio, la forma de remuneración (cuando sea el caso), la duración del encargo y las garantías que deben prestarse para asegurar la observancia y aplicación de los principios señalados en la constitución política y en la Ley que regula la actividad encomendada, y; 2. La suscripción de un convenio, cuyo plazo de ejecución es de cinco años, y para cuya celebración debe elaborarse un pliego de condiciones, formular convocatoria pública y aplicar los principios de contratación estatal consagrados en la Ley 80 de 1993. De igual manera, es obligatoria la inclusión de cláusulas excepcionales luego de finalizarse el proceso de selección. Una limitante debe ser subrayada por la Sala: no todas las funciones pueden ser atribuidas a los particulares, como quiera que, las normas constitucionales y legales no otorgan un cheque en blanco a las autoridades administrativas, las cuales deberán tener en cuenta que algunas competencias no pueden ser objeto de atribución por expresa prohibición del ordenamiento jurídico por considerarse exclusivas y excluyentes. Por tanto, las funciones que en principio pueden ser confiadas son aquellas de naturaleza estrictamente administrativa y no las de contenido político,

gubernamental, legislativo o jurisdiccional. Sin embargo, una segunda restricción debe colocarse de presente, no toda función administrativa puede ser objeto de atribución, pues al abarcar ésta multiplicidad de competencias y tareas, algunas de ellas son una manifestación directa de la soberanía estatal como ocurre, por ejemplo, con la potestad sancionadora, y solo pueden ser objeto de atribución cuando así lo señala de manera expresa el legislador. De la misma forma, la atribución de una función administrativa no puede implicar nunca un vaciamiento de la competencia de los funcionarios de la entidad depositaria de la misma, dado que, en el ordenamiento jurídico colombiano no se pretende un desplazamiento o un remplazo total, simplemente se trata de la implementación de un mecanismo encaminado a que el particular coadyuve en la materialización de los intereses públicos. Por esta razón dos características saltan a la vista: la excepcionalidad y la temporalidad de la atribución. En otros términos, la regla general está dada por una gestión directa de las competencias administrativas, de forma tal que el encargo de las mismas a personas naturales y jurídicas no pueden comprender la totalidad de las funciones confiadas a una entidad u organismo administrativo, así como tampoco puede implicar un traspaso definitivo o permanente. De ahí que se prohíba la posibilidad de prórroga del convenio. (…) En consecuencia, el contenido y alcance de lo que se atribuye debe ser determinado atendiendo criterios materiales (las actividades a ejercer), espaciales (el ámbito geográfico), temporales (la duración del encargo) y “…cualesquiera otros, que resulten útiles para evitar desbordamientos o usurpación de función pública.” De allí que la

expedición del acto administrativo sea un requisito ineludible para la entidad, pues ésta tiene la obligación de regular y precisar la función que se confía a un particular, para asegurar de este modo la irrenunciabilidad de sus competencias.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 111.2

NOTA DE RELATORIA: Sobre la descentralización por colaboración, Corte Constitucional, sentencia C866 DE 1999, sentencia SU-1010 de 2008, M.P.

Rodrigo Escobar Gil, sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz; Consejo de Estado, sentencia de 30 de Agosto de 2006, Rad. 14807, MP. Alier Eduardo Hernández Enríquez. COBRO COACTIVO - Etapas / COBRO COACTIVO - No puede atribuirse a los particulares Así las cosas, la función administrativa de cobro coactivo se concreta mediante un procedimiento que se divide en dos etapas: una de “…preparación, instrumentación o de proyección de documentos, constituido por las actuaciones previas, concomitantes o posteriores que deben surtirse como…” presupuesto de la potestad de ejecución que se radica en cabeza del Estado, y otra “… de decisión, representada por los actos de cobro coactivo, en sentido propio.” Por esta razón, la Sala en anterior oportunidad, señaló que precisamente son algunas actuaciones de instrumentación aquellas que pueden atribuirse, bajo el entendimiento que la Administración en estos supuestos no puede perder en momento alguno la regulación, control, vigilancia y orientación de la función confiada; cuestión que no ocurre con el cobro propiamente dicho, pues se trata del

ejercicio mismo de prerrogativas de poder, específicamente de la capacidad de coacción reconocida a la administración por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, no puede ser confiado a particulares “…la expedición del mandamiento de pago, el decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de los deudores, etc”. En cuanto a las actuaciones de instrumentación, se ha admitido por la jurisprudencia la posibilidad de colaboración de los particulares, Por consiguiente, tampoco es jurídicamente posible que se entregue el ejercicio total de funciones administrativas, toda vez que esto implicará que la competencia de la autoridad se vacíe completamente y se utilice de forma indebida un instrumento (la llamada descentralización por colaboración) diseñado para conseguir la colaboración del particular. Admitir, en gracia de discusión, que un privado asuma la materialidad de la totalidad de las fases de instrucción y cobro coactivo en estricto sentido, conlleva a asegurar que el ordenamiento jurídico admite que éste ocupe completamente el lugar de la autoridad, lo cual de suyo contraría abiertamente el artículo 122 de la Constitución pues se admitiría la existencia de empleos públicos que aún cuando cuenten con un titular y formalmente tenga detalladas sus funciones en la ley y el reglamento (manual específico de la entidad) en la praxis sean simplemente figuras decorativas al ejercerse las tareas propias que lo definen como un sujeto ajeno a la estructura de la Administración. Refuerza los argumentos expuestos, el que la Ley 1386 de 2010 haya prohibido de forma expresa confiar a los particulares, a través de contrato, la función de

cobro coactivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 122

NOTA DE RELATORIA: Sobre el ejercicio de cobro coactivo por particulares, Consejo de Estado, sentencia de 30 de Agosto de 2006, Rad. 14807, MP. Alier

Eduardo Hernández Enríquez. CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Características. Alcance. No se puede atribuir el ejercicio de las funciones administrativas El contrato de prestación de servicios es un instrumento de gestión utilizado por la Administración Pública para la ejecución de algunas de sus actividades e incluso para la prestación de algunos servicios públicos. Por ende, las características de autonomía del contratista, especialidad de la gestión y la excepcionalidad del contrato, son las determinantes en la conformación de este negocio jurídico tipificado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, se trata de un contrato que se ha caracterizado por tener un objeto amplio que en la praxis hace difícil su concreción y que lo acerca a otras tipologías contractuales, a relaciones jurídico - laborales e incluso al ejercicio mismo de funciones administrativas. Así las cosas, el artículo 32.3. de la Ley 80 de 1993, señala que el contrato de prestación de servicios se celebra para el desarrollo de actividades que se encuentren relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, expresión que parecería indicar que se puede adelantar sin restricción cualquier tarea encomendada o relacionada con el obrar administrativo. De forma tal que, esta primera lectura sugeriría que pueden realizarse actividades propias de las plantas de personal, incluso aquellas que implican el ejercicio de prerrogativas de poder, en virtud a que la creación de estos empleos públicos se encaminan

también a asegurar el cumplimiento de objetivos institucionales. Sin embargo, esta interpretación amplia resulta del todo incorrecta puesto que el ordenamiento jurídico restringe la utilización el contrato de prestación de servicios. En primer lugar, si estos son celebrados con personas naturales, debe tratarse de actividades que no puedan realizarse con personal de planta. Esta primera limitación resulta lógica, en un sistema constitucional en el que se establece la carrera administrativa como la regla general y en el que las funciones permanentes de la administración deben configurarse a través del empleo público como célula organizativa de la estructura de la administración. En consecuencia, esta prohibición se justifica precisamente por la necesidad de evitar fenómenos como la duplicidad de funciones, las llamadas plantas paralelas y las reestructuraciones administrativas realizadas con falsa motivación o desviación de poder, al no buscarse con éstas un mejoramiento del servicio sino la elusión de las normas laborales y de seguridad social. Esta prohibición, aún cuando la norma no lo manifieste de forma expresa, se extiende también a las personas jurídicas con la siguiente matización: la celebración de un contrato de prestación de servicios no puede conllevar que la entidad se despoje de la materialidad de sus competencias, sobre todo de aquellas que conllevan el ejercicio mismo de poder público y que por lo tanto tienen el carácter de irrenunciables e indelegables y que obligan a su ejercicio mediante la creación de los empleos públicos respectivos, máxime si se tiene presente que muchos de ellos constituyen verdaderos órganos y que en tal condición tienen la capacidad de obligar a la administración a la que pertenecen e incluso comprometer su responsabilidad. De igual manera, cobra

relevancia la categoría de empleado público sustentada en criterios orgánicos y funcionales: de un lado esta categoría se caracteriza por encontrarse vinculada a aquellas entidades que ejercen tradicionalmente funciones típicamente administrativas (Establecimientos Públicos, Ministerios, Superintendencias, etc.); del otro, sus actividades, en la mayor parte de los supuestos, no son materiales sino que se identifican con la sumatoria de saberes profesionales, responsabilidades, deberes y obligaciones encaminados a la concreción de pronunciamientos mediante diversidad de instrumentos (procedimientos administrativos, actos administrativos, contratos estatales, etc.) que conforman la voluntad de organismo al que pertenecen, voluntad que no puede ser trasladada a un privado sin que ello implique un vaciamiento de la misma. (…) Es precisamente este carácter excepcional y alternativo el que conduce a la Sala a afirmar que el contratista de prestación de servicios en sentido estricto (sea persona natural o jurídica) no adelanta funciones de carácter administrativo, pues las prestaciones por éste desplegadas no se traducen en el ejercicio mismo de las competencias administrativas atribuidas a la entidad por el ordenamiento jurídico sino en una colaboración o apoyo en su cumplimiento. Por ese motivo, la Corporación en su momento sostuvo que el entonces INCORA sólo podía utilizar este negocio jurídico “…para adelantar actividades relacionadas con los procedimientos administrativos de adjudicación de tierras baldías de la Nación, pero no para adelantar el procedimiento en sí mismo, porque éste debe ser atendido por empleados públicos del mismo instituto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 122 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 125 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 32

NOTA DE RELATORIA: Sobre el ejercicio de las funciones del contratista de prestación de servicios, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 13 de marzo

de 1997, Rad. 12748, M.P. Juan de Dios Montes Hernández. MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Principio. Derecho / MORALIDAD COMO PRINCIPIO - Alcance. Concepto La moralidad administrativa, entendida como concepto jurídico indeterminado - o norma en blanco - implica que, para establecer y determinar su contenido y alcance, debe ser integrada por el operador judicial, en cada caso concreto, de conformidad con las condiciones fácticas, probatorias y jurídicas que rodean la supuesta vulneración o amenaza endilgada. Lo anterior, como quiera que dada la textura abierta que ostenta la misma, su interpretación debe efectuarse con base en el contenido axiológico, político e ideológico del operador judicial que esté encargado de su aplicación. En efecto, la moralidad administrativa, como tantas veces se ha reiterado por la jurisprudencia y la doctrina, para el caso del ordenamiento jurídico colombiano, presenta dos diferentes rangos normativos: i) como principio de la función administrativa (art. 209 C.P.) y, ii) como derecho de naturaleza colectiva (art. 88 C.P.). I) Como principio de la función administrativa, debe entenderse como aquél parámetro normativo de conducta ética que radica, en cabeza de todos los funcionarios, servidores públicos y particular