CE-41001-23-31-000-2004-00819-01(AP)-2007

CONTRATO DE AUDITORIA EXTERNA DE GESTION Y RESULTADOSAcción popular. Nulidad absoluta del contrato / ACCION POPULARContrato de auditoria externa de gestión y resultados. Nulidad Corresponde establecer, en el asunto sub exámine, si la celebración de los contratos de Auditoría Externa de Gestión y Resultados por parte de los demandados, constituye una violación a los derechos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, en tanto que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-290 de 2002, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 6º de la ley 689 de 2001, norma que establece la obligatoriedad de celebrar dichos contratos, bajo el entendimiento que dicho deber no cobija a las empresas de servicios públicos de carácter oficial. Como quiera que el objeto de la controversia se deriva de los efectos producidos por la sentencia C-290 de 2002, corresponde a esta Sala, luego de efectuar el estudio de las pruebas que obran en el proceso, determinar el contenido y alcance de la sentencia de constitucionalidad antes mencionada, para finalmente realizar el estudio específico de la controversia. En ese contexto, el desconocimiento de la cosa juzgada absoluta y erga omnes, como sucedió en el caso que ocupa la atención de la Sala, respecto de los dos contratos mencionados, implica la vulneración del derecho colectivo al patrimonio público, sin que se pueda pensar que se trata de una simple divergencia interpretativa, pues la Corte Constitucional fue enfática al señalar, en la ratio decidendi, la “inadmisibilidad” jurídica de la celebración de los citados contratos tratándose de empresas de servicios públicos oficiales. No se

trata, se insiste, de un simple obiter dictum, sino por el contrario, del soporte fundamental de la modulación expresamente incorporada por la Corte en el ordinal sexto de la parte resolutiva de la mencionada providencia. Nota de Relatoría: Ver sentencia C-290 de 2002 de la Corte Constitucional ACCION POPULAR - Contrato estatal. Nulidad absoluta / CONTRATO ESTATAL - Acción popular. Nulidad absoluta / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL - Acción popular En tal sentido, la Sala reitera el criterio según el cual el juez de la Acción Popular puede decretar la nulidad absoluta del contrato siempre que constate efectivamente la amenaza o vulneración de un derecho de naturaleza colectiva. Negar la posibilidad que tiene el juez constitucional al decidir una Acción Popular, de declarar la nulidad de un contrato que quebranta derechos colectivos, supone el desconocimiento de los principios y valores constitucionales que sustentan el Estado Social de Derecho. Por lo anterior, la Sala revocará la decisión apelada para, en su lugar, acceder a la protección del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público y decretará la nulidad de los contratos celebrados con posterioridad a la ejecutoria de la Sentencia C-290 de 2002. Nota de Relatoría: Ver exp. 2000-1059 (AP-518), M. P. Ricardo Hoyos Duque NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Restituciones mutuas / RESTITUCIONES MUTUAS - Nulidad del contrato De conformidad con la jurisprudencia de la Sala, en manera alguna proceden las restituciones mutuas por cuanto resulta materialmente imposible que se puedan

retrotraer los contratos al punto tal, que la restitución por parte de la E. S. P., de los informes, documentos y demás productos elaborados en cumplimiento de los contratos de prestación de servicios de Auditoria, pueda implicar la devolución de las sumas pagadas a las contratistas. Por lo anteriormente expuesto, forzoso es concluir que, en el presente caso, no proceden las restituciones mutuas entre las partes de la relación contractual. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 4 de diciembre de 2006, Proceso número: 15.239, Actor: DATA BASE SYSTEM LTDA., Demandado: MUNICIPIO SANTIAGO DE CALI; Sentencia de 16 de febrero de 2006, Exp. 13414 (R-7186), M.P. Ramiro Saavedra Becerra. INCENTIVO ECONOMICO - Protección del patrimonio público Al encontrarse probada la vulneración alegada al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, se abre paso el reconocimiento y pago del incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en favor de la parte actora, el cual ascenderá a la suma de quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que deberán ser cancelados, in solidum, por los demandados

EMPITALITO E.S.P., ESPERANZA CUELLAR SERRANO y MARTHA CECILIA

RESTREPO VELASQUEZ.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil siete (2007) Radicación número: 41001-23-31-000-2004-00819-01(AP)

Actor: MARIA NUBIA ZAMORA

Demandado: EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE PITALITO Y OTROS Referencia: ACCION POPULAR - APELACION SENTENCIA Derrotada la ponencia elaborada por la Consejera Conductora del proceso, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, el 16 de diciembre de 2005, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

A través de escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Huila el 15 de julio de 2004 (fls. 2-12), la señora MARIA NUBIA ZAMORA interpuso Acción Popular contra la Empresa de Servicios Públicos de Pitalito E. S. P., H y G Asociados Contadores Públicos Ltda., Esperanza Cuellar Serrano y Martha Cecilia Restrepo Velásquez, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa y el patrimonio público, presuntamente afectados como consecuencia de la celebración de varios contratos de auditoría externa de gestión y resultados. 1.1. Pretensiones. En el libelo de demanda, el actor popular formuló las siguientes pretensiones: “En primer lugar, que se amparen los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público que están siendo vulnerados por las conductas activas y omisivas desplegadas por servidores que actúan a nombre de EMPITALITO ESP, entidad demandada. En segundo lugar, como consecuencia de lo anterior, que se dispongan las medidas necesarias y suficientes para que cesen las conductas

activas y omisivas que están produciendo la lesión de los derechos colectivos mencionados. En tercer lugar, como consecuencia de las anteriores pretensiones, que se ordene a EMPITALITO ESP no celebrar contratos de ninguna naturaleza que tengan por objeto la auditoría externa de gestión y resultados, ya que tal función la cumple la Contraloría Departamental del Huila. En cuarto lugar, como en la actualidad se ejecuta el contrato 002 de 2004, cuyo objeto es la auditoría externa de gestión y resultados, se debe ordenar su terminación y liquidación ya que su objeto es ilícito por razón de la suplantación de las funciones que cumple la Contraloría Departamental del Huila. En quinto lugar, que ordene a las personas que participaron en la celebración y ejecución de los contratos de auditoría externa de gestión y resultados, que reintegren a la tesorería de EMPITALITO ESP todos los valores pagados por razón del citado contrato. Respetuosamente solicito al Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, decretar el incentivo a favor del demandante y condenar en costas a los demandados.” 1.2. Fundamento de las pretensiones. Como fundamento fáctico y jurídico de las pretensiones contenidas en la demanda, expuso el actor popular que EMPITALITO E.S.P., como empresa oficial de servicios públicos, celebró los siguientes contratos de Auditoría Externa de Gestión y Resultados con la sociedad H y G Asociados Contadores Públicos Ltda., y con Esperanza Cuellar Serrano: - 039 de 2000, - 033 de 2001, - 063 de 2001,

• 011 de 2002, - 014 de 2003, - 002 de 2004.

Agregó que el objeto de los mencionados contratos, corresponde a las funciones que se encuentran asignadas a la Contraloría General de la República y a las Contralorías Territoriales, según lo establecido en el artículo 267 inciso 3° de la Constitución Nacional. Anotó además, que mediante las Leyes 42 de 1993, 610 de 2000, 689 de 2001 y los Decretos 266 y 267 de 2000, se regularon las competencias de las Contralorías y el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal, existiendo una evidente coincidencia entre las funciones de las Contralorías y el objeto de los contratos señalados. En consecuencia, indicó, la celebración y ejecución de contratos como los enunciados, comporta una clara vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público.

2. Trámite en la primera instancia.

Mediante auto del 16 de julio de 2004 (fl. 15), el Tribunal Administrativo del Huila admitió la demanda y ordenó notificar personalmente al gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Pitalito ESP, al representante de la firma H y G Asociados Contadores Públicos Ltda., a Esperanza Cuellar Serrano y a Martha Cecilia Restrepo Velásquez. La anterior providencia se adicionó mediante auto del 24 de agosto de 2004, ordenando el emplazamiento de los tres últimos demandados, a quienes posteriormente, por auto del 6 de diciembre de 2004, se les designó curador ad litem.

De conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, mediante auto del 24 de mayo de 2005 (fl. 138) se convocó a las partes a Audiencia de Pacto de Cumplimiento, diligencia que se llevó a cabo el 7 de julio de 2005 (fl. 145) y se declaró fallida por inasistencia de los curadores ad litem de la sociedad H y G Asociados y de Martha Cecilia Restrepo Velásquez. Por auto de 18 de julio de 2005 (fl. 147), se abrió el proceso a pruebas y mediante proveído del 16 de noviembre del mismo año (fl. 235), se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio, tal como se desprende de la constancia secretarial obrante a folio 236.

3. Posición de los demandados.

La Empresa de Servicios Públicos de Pitalito - EMPITALITO E. S. P., contestó oportunamente la demanda (fls. 33-35), oponiéndose a las pretensiones de la misma, por considerar que ni con los contratos celebrados ni con su ejecución se han vulnerado los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, sino que, por el contrario, EMPITALITO ha contado con un instrumento más de control empresarial que ha facilitado el ejercicio de sus funciones. En su defensa, explicó que la sentencia C-290 proferida por la Corte Constitucional en el año 2002, “en manera alguna prohíbe a las empresas de servicios públicos de carácter oficial contratar una auditoria externa de gestión y resultados. Lo decidido en dicha sentencia es la no obligación de contratarla,

situación muy distinta a prohibirla”. Por su parte, Esperanza Cuellar Serrano, a través de Curadora ad litem, contestó la demanda (fl. 122) y señaló que se acogería a lo que resultara probado dentro del proceso. A su turno, Martha Cecilia Restrepo Velásquez, a través de curadora ad litem, contestó oportunamente la demanda (fls. 129-130), oponiéndose a las pretensiones por considerar que carecen de fundamento legal y afirmó acogerse a lo que resulte probado dentro del proceso. Por su parte, la sociedad H y G Asociados Contadores Públicos Ltda., a través de Curador ad litem, contestó la demanda (fl.136) y argumentó que está permitido que las empresas de servicios públicos del Estado contraten auditorías con miras a evitar que durante la ejecución de los contratos se presenten situaciones que afecten el erario.

4. La providencia apelada.

Mediante sentencia del 16 de diciembre de 2005, el Tribunal Administrativo del Huila denegó las pretensiones de la demanda (fls. 237-248), al considerar que no se presentó la alegada vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, toda vez que el artículo 51 de la Ley 142 de 1994, efectivamente imponía a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios la obligación de contratar una auditoría externa de gestión y resultados con personas privadas especializadas en el campo, precepto que fue modificado por el artículo 6 de la Ley 689 de 2001. Advirtió que aunque aquella norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-290 proferida el 23 de abril de 2002, esta

providencia sólo quedó ejecutoriada el día 18 de julio de 2002 y, de acuerdo con la jurisprudencia del la Sección Tercera del Consejo de Estado, es a partir de este momento que cobra efectos vinculantes y no desde su expedición. Estimó al A quo que, en consecuencia, los contratos suscritos por EMPITALITO E.S.P., con anterioridad a la fecha de ejecutoria del fallo de constitucionalidad enunciado, fueron válidamente celebrados conforme a la normatividad para entonces vigente. En cuanto al contrato celebrado con posterioridad a la fecha de ejecutoria del mencionado pronunciamiento de constitucionalidad, juzgó que per se no constituye vulneración de la moralidad administrativa ni del patrimonio público, toda vez que no se acreditó que la administración incurriera en conductas deshonestas.

5. La impugnación.

Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante, interpuso recurso de apelación (fls. 251-260), con fundamento en el pronunciamiento de la Corte Constitucional, según el cual las ESP estatales no pueden celebrar contratos de auditoria externa, ya que dicha actividad corresponde, por mandato constitucional y legal, a las contralorías y es de carácter irrenunciable, indelegable e insustituible. Resaltó la recurrente que algunos de los contratos celebrados por la ESP demandada fueron suscritos con posterioridad a la sentencia de inexequibilidad enunciada, la cual, sostuvo, produjo efectos al día siguiente a la decisión y no a partir de la fecha de su notificación o ejecutoria. Agregó que, en consecuencia, los

funcionarios de la ESP demandada no pueden alegar que actuaron de buena fe, como quiera que se configuró la intención manifiesta de desconocer la ley. Mediante providencia del 8 de febrero de 2006 (fl. 262), el Tribunal concedió el recurso interpuesto y mediante auto del 28 de abril del mismo año, la Sección Tercera de esta Corporación (fl. 268), lo admitió. Durante el término concedido, por auto del 9 de junio de 2006 (fl. 270), para presentar los alegatos, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio, tal como se desprende del informe secretaria obrante a folio 271.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Estima la demandante que debido a la celebración de varios contratos de auditoría externa, se produjo la vulneración y actual amenaza de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, por cuanto, en su criterio, tales negocios jurídicos desconocieron los postulados legales y la cosa juzgada constitucional.

Para desatar el asunto, la Sala habrá de referirse inicialmente a la Acción Popular y a los derechos colectivos involucrados en la demanda, para posteriormente abordar los aspectos relativos al caso concreto.

1. Naturaleza y características de la Acción Popular.

La Acción Popular, considerada como una acción constitucional1, ha sido instituida como una vía adicional para el ejercicio efectivo del control judicial de la actividad de la Administración Pública y, por tanto, su objeto lejos de resultar extraño al que la Constitución y la ley han señalado de manera general a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, encuadra dentro del mismo. Por tal razón resulta

elemental que a esta Jurisdicción especializada se atribuya el conocimiento de aquellas acciones populares que tengan origen en la actividad de las entidades públicas y de los particulares que desempeñen funciones administrativas.2 Dentro de las características principales de esta acción, destacan las siguientes: Es una acción pública3, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa4, puede ser ejercida por “toda persona” y además, para afianzar un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el 1 “La constitucionalización de estas acciones obedeció a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad.” (Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999). 2 Ley 472 de 1998 Art. 15. 3 Desde las discusiones que se presentaron en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente ya se ponía de presente el carácter público de la acción popular: “... se justifica que se dote a los particulares de una acción pública que sirva de instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio común pueda

sufrir”. (Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11 de 1991, Pág. 3). 4 “Dentro del marco del Estado Social de Derecho consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.” (Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999). Procurador General, el Defensor del Pueblo, los Personeros y los servidores públicos. Es una acción principal, carácter que, de una parte, la dota de autonomía e identidad propias y resulta especialmente importante en tanto no permite que el juez eluda pronunciamiento de fondo alegando la existencia de otro mecanismo de defensa judicial y, de otra parte, permite su compatibilidad con otras acciones.5 Tiene como finalidad única la protección de los derechos e intereses colectivos. La acción popular se rige por la prevalencia del derecho sustancial6 y el principio iura novit curia7. La acción popular se puede ejercer tanto para evitar daño contingente, para hacer cesar el peligro o la amenaza a un derecho colectivo, o para hacer cesar la 5 “Ni del texto del artículo 88 de la Constitución Política ni del de norma alguna de la Ley 472 se

desprende que la acción popular tenga carácter subsidiario y que sólo proceda cuando no exista otra acción para ventilar judicialmente aspectos relacionados con el mismo tema. Para su procedencia basta que se pretenda la protección de un derecho colectivo vulnerado o amenazado por la acción y omisión de una autoridad pública o de un particular, independientemente de que, mediante el ejercicio de otra acción, también se puedan formular otras pretensiones y, consecuencialmente, en caso de prosperidad de las mismas puedan resultar protegidos derechos colectivos.” (Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección quinta, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla, Auto AP-495 del 14 de junio de 2002, Actor: Marcelino Rafael Corrales Larrarte, Demandado: Ministerio de Defensa Nacional.) 6 “Estando de por medio el ejercicio de acciones constitucionales, su inadmisión solo puede realizarse en los casos expresamente señalados en la ley, como quiera que el juez está obligado a asegurar la vigencia del principio constitucional de efectividad de los mecanismos de protección instituidos por la Constitución Política para garantizar los derechos e intereses colectivos y de acatar el mandato que el legislador instituyó en el artículo 5° de la ley 472 de 1998, conforme al cual su trámite se desarrolla con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial de modo que promovida la acción es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria”. (Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, Consejero Ponente: Camilo Arciniégas Andrade, Auto del 14 de marzo de 2002, Actor: Dinier

Sandoval Cardona, Demandado: Alcaldía municipal de Soledad). 7 “De acuerdo con el artículo 18 de la ley 472 de 1998, para promover una acción popular se debe presentar una demanda que cumpla, entre otros, con el requisito de indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado. Ello no significa que el juez deba negar la protección de un derecho colectivo, sin más, por el sólo hecho de que no fue señalado expresamente en la demanda. El juez no puede modificar el petitum de la demanda y los hechos que le sirvan de fundamento. Pero, si de tales hechos se deriva que hay un derecho colectivo comprometido, diferente del que se señaló expresamente, el juez, en cumplimiento de su deber de administrar justicia y procurar la vigencia de los derechos consagrados en la Constitución, deberá aplicar la ley como corresponda a lo alegado en la demanda y probado en el proceso, protegiendo el derecho colectivo que encuentre amenazado o vulnerado. Se trata solamente de la aplicación del antiguo principio da mihi factum dabo tibi jus, además de que, dado que la aplicación de la ley se debe hacer conforme a los hechos expuestos, conocidos por el demandado, no se vulnera su derecho de defensa. En otros términos, resulta imperioso la aplicación del principio iura novit curia a los procesos de la acción popular”. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Sentencia AP-166 del 17 de junio de 2001, Actor: Manuel Jesús Bravo). vulneración sobre él8. No obstante lo anterior, ha de precisarse que esta acción no

ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes9, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

2. Los derechos colectivos invocados en la demanda La demanda acusa la vulneración de los derechos colectivos consagrados en la Ley 472 de 1.998, Artículo 4°, literales b) moralidad administrativa y e) defensa del patrimonio público, a los cuales se referirá la Sala a continuación. 2.1. El derecho colectivo a la Moralidad Administrativa La Sala ha reconocido10 que la moralidad administrativa es un principio constitucional cuya aplicación, por parte del juez, supone un especial método de interpretación que permita garantizar, de una manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa con el valor de los principios generales proclamados por la Constitución.

Se trata de una tarea compleja y difícil, en tanto requiere de la aplicación directa de dichos principios, cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a priori, 8 Ley 472 de 1998, Art. 2°. 9 Sobre el particular esta Corporación ha sostenido: “…debe indicarse que la causa petendi del actor se dirige a que se declare que el TLC crea un marco jurídico supranacional que desvirtúa el Estado de Derecho, modificando la Constitución; luego se solicita que se declare que adolece de objeto ilícito, para finalmente pedir que se ordene al Presidente que no lo suscriba. Subsidiariamente, solicita el actor que se ordene a los demandados incluir una cláusula en el Tratado, en virtud de la cual, siempre que haya

incompatibilidad entre el Tratado y la Constitución Política de 1991 primará ésta, sin que ello implique para el país sanciones de carácter jurídico o económico. Tales pretensiones, así plasmadas, no se dirigen a la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, como aparentemente lo presenta el actor, sino que, en realidad, constituyen el deseo de éste dirigido a que se declare la inconstitucionalidad del Tratado, lo cual implica que dicha causa petendi no corresponde a la de una acción popular sino a la de una acción de inconstitucionalidad, para la cual no es competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. (Sección Tercera, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra, Sentencia del 6 de Julio de 2.006, Referencia 250002327000 2005 01725 01 (Ap), Actor: Efraín Barbosa Rojas, Demandado: Presidencia de la República y otros). 10 Consejo de Estado, Sección Tercera exp. AP-170 de 2001, AP-166 de 2001 y AP-0787 de 2002. pues de hacerlo se correrá el riesgo de quedarse en un nivel tan general que cada persona hubiera podido entender algo distinto y dar soluciones diversas11. La moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales, informa una determinada institución jurídica; por esta razón, para definir su contenido en un caso concreto es necesario remitirse a la regulación de esta última. De lo dicho se infiere que los principios constitucionales y las instituciones jurídicas se sirven los unos a los otros, dado que aquellos constituyen la fuente de regulación de

éstas y la definición del contenido de estas últimas implica regresar a dicha regulación. Esta Sala12, teniendo en cuenta la textura abierta del principio de moralidad administrativa y con la finalidad de lograr su aplicación, esbozó una solución que propone la concreción del mismo mediante ejemplos, de manera que dicha concreción se convierte en el elemento que proporciona al principio un alcance determinado en cada caso. Así, en sentencia de 6 de septiembre de 2001, esta Sala expresó: “Para evaluar la moralidad administrativa, no existen fórmulas de medición o análisis, se debe acudir al caso concreto, para sopesar la vulneración a éste derecho colectivo, derecho que en todos los casos debe estar en conexidad con otros derechos o principios legales y constitucionales para que pueda ser objeto de una decisión jurídica, a su vez, debe existir una transgresión al ordenamiento jurídico con la conducta ejercida por la autoridad. Sin estos elementos no se configura, la vulneración de éste derecho colectivo y las afirmaciones de los actores no pasarían de ser meras abstracciones, y los casos analizados se transformarían en dogmas. Sin embargo, como ya lo había manifestado esta Sala13, no toda ilegalidad atenta contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa, hace falta que se pruebe la mala fe de la administración y la vulneración a otros derechos colectivos. A su vez, las ilegalidades ayudan a determinar el alcance de la moralidad administrativa en un caso concreto, en esta valoración, el juez se nutre de principios constitucionales con los cuales se determina el contenido de la norma en blanco: la moralidad administrativa”. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP166 de 2001.

12 Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP 170 de 2001. 13 Ibíd. En esa línea de pensamiento, la Sala ha destacado la cercanía que se presenta entre la moralidad administrativa y la desviación de poder, tal como se desprende de los apartes consignados en la sentencia de noviembre de 2004, en la cual se sostuvo: “(… …) No puede concluirse que por la sola omisión en la transferencia de recursos de una entidad estatal a otra de la misma naturaleza, se afecte la moralidad administrativa, pues, tal como se indicó con anterioridad, el desconocimiento de ese derecho se presenta cuando la actuación de la administración se encuentra desligada de los fines y principios que regulan la administración, y obedece a finalidades de carácter particular con el objeto de favorecer intereses propios o de terceros con claro desconocimiento de los principios de la administración. “No puede olvidarse que la administración además de cumplir con las obligaciones que le impone el ordenamiento legal también debe tener en cuenta la conveniencia en el cumplimiento de sus obligaciones. Así, la conducta pudo estar fundada en criterios válidos en algún momento para la administración, como por ejemplo la falta de claridad en el precepto legal, lo que impedía contar con la certeza necesaria para cumplir con la norma. “Correspondía a los actores demostrar, además de la omisión, la presencia de elementos de carácter subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración, esto es: conductas amañadas, irregulares o corruptas que favorecen el interés particular a costa de ignorar los fines y principios de la recta administración. Esa prueba se

echa de menos.” Así mismo se encuentra el pronunciamiento contenido en la sentencia de 2 de junio de 2005, en la cual se afirmó: “La moral administrativa consiste en la justificación de la conducta de quien ejerce función pública, frente a la colectividad, no con fundamento en una óptica individual y subjetiva que inspire al juez en cada caso particular y concreto, sino en la norma jurídica determinadora de los procedimientos y trámites que debe seguir éste en el cumplimiento de la función pública que le ha sido encomendada. “Por contera la vulneración a la moral administrativa no se colige de la apreciación individual y subjetiva del juez en relación con la conducta de quien ejerce función pública; tal inferencia, como lo ha concluido la Sala surge cuando se advierte la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo fundamento legal, de las normas a las cuales debe atenerse el administrador en el cumplimiento de la función pública. Cabe agregar que la sola desatención de los trámites, procedimientos y reglamentos establecidos normativamente para el ejercicio de la función pública, en q