CE-41001-23-31-000-2004-01538-01(ACU)-2006

ACCION DE CUMPLIMIENTO - No procede contra convenciones colectivas / CONVENCION COLECTIVA - Naturaleza Jurídica. Son Acuerdos entre empleador y trabajadores enmarcados dentro de un contrato laboral / CONVENCION COLECTIVA - Carece de fuerza material de ley, razón por la cual no son ni actos administrativos ni leyes La parte actora solicita que se revoque la sentencia de 8 de febrero de 2005 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Huila denegó por improcedente la acción instaurada por considerar, principalmente, que la naturaleza jurídica de la convención colectiva impedía perseguir su cumplimiento a través de este medio procesal, en tanto que no responde al concepto de norma con fuerza material de ley ni de acto administrativo, como lo exige el artículo 1° de la Ley 393 de 1997. La demanda apunta al cumplimiento del artículo 29 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Servicio Seccional de Salud del Huila y la Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia - ANTHOC Seccional Huila sobre suministro de dotación. La Sala advierte que la pretensión de cumplimiento de una convención colectiva escapa al objeto de este medio judicial de origen constitucional, porque aquélla no encuadra dentro de los conceptos de “normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”, en los términos del artículo 1° de la Ley 393 de 1997. La convención colectiva de trabajo es un acuerdo de voluntades que se adopta entre patronos y sindicatos y, aun

cuando es cierto que sus cláusulas tienen carácter vinculante, el mismo sólo se extiende a las partes que la suscriben, porque carece de la condición de generalidad que caracteriza a la ley propiamente dicha. La Sala ha sostenido reiteradamente que son normas con fuerza material de ley las que parten del seno del Congreso o del Gobierno Nacional en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la Constitución Política y que, además, contienen imperativos de carácter general. En consecuencia, las convenciones colectivas no son normas con fuerza material de ley porque no emanan del legislador ordinario ni del extraordinario, como tampoco consagran previsiones aplicables al conglomerado social en abstracto. Por otra parte, el acto administrativo supone la imposición unilateral de la voluntad de la administración a fin de hacer imperativa la decisión que se adopte frente al particular involucrado. De manera que las convenciones colectivas de trabajo no son actos administrativos, porque carecen del componente unilateral que caracteriza a las decisiones de la administración. De acuerdo con lo previamente expuesto, la finalidad perseguida por la parte demandante, en tanto que pretende que se ordene a la E.S.E. Carmen Emilia Ospina la observancia de una cláusula establecida en una convención colectiva de trabajo, escapa al objeto de la acción de cumplimiento previsto en el artículo 1° de la Ley 393 de 1997, toda vez que, a pesar de ser una norma jurídica, aquélla tiene efectos restringidos aplicables sólo a las partes que suscriben el acuerdo, razón por la cual su contenido normativo se proyecta al contenido propio de los contratos de trabajo, pero nunca tendrá el alcance nacional del que goza la ley propiamente

dicha, emanada del órgano legislativo o del ejecutivo facultado constitucionalmente para ello. Tal razón es suficiente para denegar las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., diecisiete (17) de febrero de dos mil seis (2006) Radicación numero: 41001-23-31-000-2004-01538-01(ACU)

Actor: ASOCIACION NACIONAL SINDICAL DE TRABAJADORES Y

SERVIDORES PUBLICOS DE LA SALUD, SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL Y

SERVICIOS COMPLEMENTARIOS DE COLOMBIA SECCIONAL HUILAANTHOC

Demandado: CARMEN EMILIA OSPINA E. S. E.

Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 8 de febrero de 2005, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Huila denegó por improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1) La demanda Mediante escrito presentado el 2 de diciembre de 2004 a la Oficina Judicial de Neiva con destino al Tribunal Administrativo del Huila (fls. 1 a 8), la Presidenta de la Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia Seccional Huila - ANTHOC instauró acción de cumplimiento contra la Empresa Social del Estado Carmen Emilia Ospina, para que se le ordene el cumplimiento del artículo 29 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la parte actora

y el Servicio Seccional de Salud del Huila y, en consecuencia, la entidad demandada entregue a los trabajadores oficiales la dotación de que trata dicha disposición. En respaldo de la solicitud de cumplimiento, la Presidenta de la Asociación demandante relató haber solicitado ante el representante legal y el gerente de la E.S.E. Carmen Emilia Ospina, a través de peticiones de 16 de mayo de 2000 y 19 de marzo de 2002, respectivamente, la dotación a los trabajadores oficiales de 3 pantalones, 4 camisas, 3 pares de zapatos para los hombres y, 4 vestidos de labor y 3 pares de zapatos para las mujeres, como lo prescribe el artículo 29 de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre la ANTHOC y el Servicio Seccional de Salud del Huila, requerimientos que fueron contestados en forma desfavorable por la supuesta expiración de la convención, de acuerdo con el concepto emitido por el asesor jurídico de la empresa. La representante de la parte actora sostuvo en la demanda que la actitud de la E.S.E. demandada desconoce el concepto rendido por la Coordinadora del Grupo de Relaciones Laborales Individuales y Colectivas del Ministerio de la Protección Social, lo mismo que los artículos 475, 476, 477 y 478 del Código Sustantivo del Trabajo. 2) Intervención de la entidad demandada El gerente de la Empresa Social del Estado Carmen Emilia Ospina contestó la demanda (fls. 51 a 52), asegurando para el efecto que los trabajadores oficiales que devengan menos de 2 salarios mínimos y tienen más de 3 años de servicio

recibían cada 4 meses 1 par de zapatos y 1 vestido de labor, de conformidad con el artículo 1° de la Ley 70 de 1988. También señaló que la convención colectiva aludida en la demanda no fue suscrita por la E.S.E., sino por el Servicio Seccional del Huila, y que la ANTHOC no había negociado con la empresa. Finalmente, manifestó que no ha recibido el concepto solicitado sobre el particular al Ministerio de la Protección Social. 3) La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia de 8 de febrero de 2005 (fls. 67 a 74), denegó por improcedente la acción de cumplimiento. Para arribar a tal decisión, el tribunal expuso los siguientes argumentos: a) Las convenciones colectivas no pueden ser objeto de la acción de cumplimiento, en tanto que no son leyes ni actos administrativos de acuerdo con la definición contenida en el artículo 467 del C.S.T. y la naturaleza jurídica descrita por la jurisprudencia del Consejo de Estado. b) La dotación reclamada por la parte actora impone gastos a la administración. c) No hay claridad sobre el derecho reclamado por cuanto convención colectiva objeto de cumplimiento no fue suscrita por la entidad demandada y porque su vigencia está en discusión. 4) La impugnación La parte actora impugnó el fallo de instancia (fls. 77 a 80), por considerar que el tribunal desconoció la obligatoriedad de la Convención Colectiva de Trabajo y de las disposiciones concordantes del Código Sustantivo de Trabajo. Además, sostuvo que la pretensión no imponía gastos precisamente por el carácter

imperativo de las disposiciones que consagraban la entrega de la dotación reclamada.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1) Competencia Corresponde a esta Corporación, y en particular a esta Sala, conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, en virtud del parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y del artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003 que modificó el reglamento del Consejo de Estado. 2) Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.

Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º).

c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º). 3) El asunto sub examine La parte actora solicita que se revoque la sentencia de 8 de febrero de 2005 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Huila denegó por improcedente la acción instaurada por considerar, principalmente, que la naturaleza jurídica de la convención colectiva impedía perseguir su cumplimiento a través de este medio procesal, en tanto que no responde al concepto de norma con fuerza material de ley ni de acto administrativo, como lo exige el artículo 1° de la Ley 393 de 1997. La demanda apunta al cumplimiento del artículo 29 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Servicio Seccional de Salud del Huila y la Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad

Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia - ANTHOC Seccional Huila (fls. 27 a 41), que estableció lo siguiente: “Artículo 29.- Dotación de trabajo: “El SERVICIO NACIONAL DE SALUD DEL HUILA, suministrará a todos y cada uno de sus trabajadores las siguientes dotaciones de trabajo, y su entrega se hará una sola vez, al año: “HOMBRES Tres (3) pantalones Cuatro (4) camisas Tres (3) pares de zapatos “MUJERES Cuatro (4) vestidos de labor Tres (3) pares de zapatos” (fl. 38). Pues bien, la Sala advierte que la pretensión de cumplimiento de una convención colectiva escapa al objeto de este medio judicial de origen constitucional, porque aquélla no encuadra dentro de los conceptos de “normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”, en los términos del artículo 1° de la Ley 393 de 1997. Veamos por qué. a) Naturaleza jurídica de las convenciones colectivas de trabajo El artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo define la convención colectiva de trabajo como “la que se celebra entre uno o varios patronos o asociados patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia”. Dentro de ése marco legal, la convención colectiva ha sido reconocida por la Corte Constitucional como “un acuerdo bilateral celebrado entre una o varias asociaciones profesionales de trabajadores y uno o varios patronos para regular

las condiciones que regirán los contratos de trabajo, usualmente, buscando mejorar el catálogo de derechos y garantías mínimas que las normas jurídicas le reconocen a todos los trabajadores”, y en virtud de esa concepción, el Alto Tribunal ha considerado que es una norma jurídica que se produce por el acuerdo de voluntades entre la empresa y los trabajadores, y que constituye una fuente autónoma de derecho en cuanto a las condiciones individuales del trabajo.1 Quiere ello decir que la convención colectiva de trabajo es un acuerdo de voluntades que se adopta entre patronos y sindicatos y, aun cuando es cierto que sus cláusulas tienen carácter vinculante, el mismo sólo se extiende a las partes que la suscriben, porque carece de la condición de generalidad que caracteriza a la ley propiamente dicha. b) Las convenciones colectivas no son normas con fuerza material de ley El artículo 4° del Código Civil define la ley como “una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional” cuyo carácter general es “mandar, prohibir, permitir o castigar”. A partir de tal previsión, la doctrina ha distinguido entre ley en sentido formal y ley en sentido material, según se trate de una regulación expedida por el legislador (criterio orgánico) o de una norma jurídica que regula de manera general una multiplicidad de casos, independientemente del órgano emisor (criterio material o funcional). El artículo 87 de la Constitución Política estableció una figura procesal encaminada al cumplimiento de “una ley”, sin dar mayores indicaciones sobre el alcance de este concepto para efectos de determinar frente a cuáles disposiciones

1 Corte Constitucional. Sentencia SU-1185 de 2001. legales podía ejercerse la acción creada. Pero el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 fue más exacto al permitir el ejercicio de la acción de cumplimiento respecto de “normas con fuerza material de ley”. Según la Corte Constitucional “La expresión ‘con fuerza de ley’ o con ‘fuerza material de ley’ significa que un acto normativo, que no es formalmente una ley, por no haber sido expedido por el Congreso, tiene sin embargo, debido al sistema de fuentes desarrollado en la Carta, el mismo rango jerárquico de las leyes, y por ende puede derogar y modificar otras leyes y, a su vez no puede ser alterado sino por normas de igual o superior jerarquía, esto es, por la Constitución, por otras leyes, o por otras normas con fuerza de ley”2 (Resalta la Sala). Desde tal perspectiva, la Sala ha sostenido reiteradamente que son normas con fuerza material de ley las que parten del seno del Congreso o del Gobierno Nacional en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la Constitución Política y que, además, contienen imperativos de carácter general.3 En consecuencia, las convenciones colectivas no son normas con fuerza material de ley porque no emanan del legislador ordinario ni del extraordinario, como tampoco consagran previsiones aplicables al conglomerado social en abstracto. La Corte Constitucional ha descartado el carácter de ley que en principio pudiera atribuirse a la convención colectiva debido a su fuerza obligatoria: “La convención colectiva de trabajo, aun cuando puede ser considerada como fuente formal de derecho, no es una verdadera ley, con el valor y la significación que ésta tiene a la luz

de los textos constitucionales. Aun cuando materialmente la convención es por sus efectos un acto regla, creador del derecho objetivo, a semejanza de la ley, según lo admite la doctrina, no puede considerarse como producto de la función legislativa del Estado, desde los puntos de vista orgánico, funcional y formal, en que constitucionalmente aparecen estructurados y se manifiestan las funciones estatales.”4 En ese mismo sentido se pronunció esta Corporación dentro de una acción de cumplimiento en la que también se perseguía el acatamiento de una convención colectiva de trabajo: “Para la Sala es incuestionable que le asiste plena razón al Tribunal de primera instancia cuando como fundamento del rechazo de la acción señala que la Convención Colectiva de 2 Corte Constitucional. Sentencia C-893 de 1999. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencias de 10 de marzo y 21 de abril de 2005, proferidas dentro de los procesos ACU-2398 y 0263-02, respectivamente. 4 Corte Constitucional. Sentencia C-009 de 1994. Trabajo no es una ley. El punto ha quedado dilucidado mediante sentencia de constitucionalidad por la Corte Constitucional al expresar que “…la convención colectiva de trabajo, aún cuando puede ser considerada como fuente formal de derecho, no es una verdadera ley, con el valor y la significación que ésta tiene a la luz de los textos constitucionales...”, aserto que sustenta en que la convención,” por su origen proviene de una relación contractual surgida entre las partes, cuya finalidad no es propiamente producir, como sucede con la ley, una innovación en el ordenamiento jurídico por vía general...”; y en que “no corresponde

propiamente a la potestad legislativa del Estado”.”5 6 c) Las convenciones colectivas no son actos administrativos Mayoritariamente la doctrina define los actos administrativos como “las manifestaciones de voluntad de la administración tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos”.7 La jurisprudencia del Consejo de Estado se sirve de términos semejantes para entender por acto administrativo “toda manifestación de la administración con capacidad para crear, modificar o restringir situaciones jurídicas”8 e identificar en él los siguientes elementos, a saber: “a) El objeto (una decisión); b) la competencia (facultad o capacidad para producir el acto); c) los motivos (razones de hecho y de derecho que sirven de fundamento a la decisión); d) las formalidades (conjunto de requisitos sucesivos que integran un procedimiento para la expedición del acto); y e) la finalidad (objetivo o propósito que se busca alcanzar con el acto, la cual comprende una común a todo acto, que es el interés general, y las específicas de cada acto en particular).”9 Así, el acto administrativo supone la imposición unilateral de la voluntad de la administración a fin de hacer imperativa la decisión que se adopte frente al particular involucrado. De manera que las convenciones colectivas de trabajo no son actos administrativos, porque carecen del componente unilateral que caracteriza a las decisiones de la administración. d) Conclusiones 5 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 26 de agosto de 1999, expediente ACU-849. Además, Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente ACU-790, sentencia del 5 de agosto de 1999. Además:

Sección Cuarta, expediente ACU-338, sentencia del 17 de julio de 1998; y Sección Segunda, expediente ACU-1209, sentencia del 30 de marzo de 2000. 6 7 Rodríguez, Libardo. Derecho Administrativo, General y Colombiano. Decimocuarta edición. Editorial Temis, 2005. Pág. 235. 8 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado. Sección Segunda. ACU-993, sentencia de 28 de octubre de 1999. 9 Consejo de Estado. Sección Tercera. Exp. 12244, sentencia de 7 de septiembre de 2000. De acuerdo con lo previamente expuesto, la finalidad perseguida por la parte demandante, en tanto que pretende que se ordene a la E.S.E. Carmen Emilia Ospina la observancia de una cláusula establecida en una convención colectiva de trabajo, escapa al objeto de la acción de cumplimiento previsto en el artículo 1° de la Ley 393 de 1997, toda vez que, a pesar de ser una norma jurídica, aquélla tiene efectos restringidos aplicables sólo a las partes que suscriben el acuerdo, razón por la cual su contenido normativo se proyecta al contenido propio de los contratos de trabajo, pero nunca tendrá el alcance nacional del que goza la ley propiamente dicha, emanada del órgano legislativo o del ejecutivo facultado constitucionalmente para ello. Tal razón es suficiente para denegar las pretensiones de la demanda. En consecuencia, la sentencia impugnada será modificada en ése sentido, porque el tribunal de instancia denegó por improcedente la acción instaurada, cuando la situación advertida no se encuentra prevista dentro de las causales de

improcedencia expresamente previstas por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : Modifícase la sentencia de 8 de febrero de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda de cumplimiento formulada por la Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia Seccional Huila - ANTHOC contra la E.S.E. Carmen Emilia Ospina. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA