CE-41001-23-31-000-2005-00720-01(AP)-2010

COMITE LOCAL DE PREVECION Y ATENCION DE DESASTRES DEL MUNICIPIO DE ISNOS - No posee estudios de vulnerabilidad sísmica Estudiado el material probatorio allegado al expediente, la Sala advierte que si bien es cierto, el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres no funciona en el Edificio Municipal, si lo hace en la Unidad de Salud, de la cual solamente se informó que posee estudio de vulnerabilidad sísmica pero no fue allegado al proceso, tampoco se aportó ninguna prueba tendiente a determinar que el edificio en mención fue construido con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 400 de 1997, evento en el cual, se presume que se ajusta a la normativa correspondiente, dado que para obtener la respectiva licencia de construcción, la Secretaría de Planeación Municipal debió constatar que cumpliera los parámetros señalados en la Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios, por tal motivo, el Municipio no probó que la Unidad de Salud cuenta con los parámetros señalados en la normatividad de sismo resistencia. Puesto que el Decreto 33 de 1998 considera que el Comité para la Prevención y Atención de Desastres es una edificación de atención a la comunidad, lo que implica que después de la ocurrencia de un sismo debe estar en condiciones de atender la emergencia y preservar la salud y la seguridad de las personas, es imprescindible que se ubique en un lugar fijo y estable conforme a la legislación estudiada en el presente fallo, a fin de que los habitantes, en caso de presentarse un sismo o un evento natural que implique su intervención, puedan acudir a dichas instalaciones para recibir información o solicitar ayuda, pues la consagración que hace el

legislador respecto de éstas edificaciones no es caprichosa, ya que lo que se pretende es garantizar su servicio después de una calamidad para evitar consecuencias aún más graves. Es por lo anterior que se recomienda a la administración municipal de Isnos, que realice todas las actuaciones administrativas a fin de ubicar al Comité para la Prevención y Atención de Desastres, en una sede permanente que cumpla la normativa vigente sobre sismo resistencia.

FUENTE FORMAL: LEY 400 DE 1997 / DECRETO 33 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO (E)

Bogotá, D. C., dos (02) de septiembre de dos mil diez (2010) Radicación número: 41001-23-31-000-2005-00720-01(AP)

Actor: JORGE ALEXANDER BOHORQUEZ LOZANO Demandado: MUNICIPIO DE ISNOS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el accionado contra la sentencia de 11 de julio de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que amparó los derechos conculcados.

I.- ANTECEDENTES

1. La Demanda El ciudadano JORGE ALEXANDER BOHORQUEZ LOZANO, actuando en nombre propio, presentó acción popular contra el municipio de Isnos, en defensa de los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 1.1. Hechos El artículo 57 de la Ley 400 de 1997 por medio de la cual “se adoptan normas

sobre construcciones sismorresistentes”, dispuso que en el término de 3 años contados a partir de su vigencia, debe ser evaluada la vulnerabilidad sísmica de las construcciones existentes clasificadas por el uso como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad y, que se encuentren localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, de acuerdo a los procedimientos dictados por el Gobierno Nacional. Por lo anterior, el Gobierno Nacional profirió los decretos 33 de 1998 y 34 de 1999, en el primer Decreto, el departamento del Huila es considerado con una amenaza sísmica alta e intermedia y en particular el municipio de Isnos. La Ley 400 de 1997 define a las edificaciones de uso indispensable y atención a la comunidad1, por su parte, el Decreto 33 de 1998 enlista las edificaciones de uso indispensable y de atención a la comunidad, así pues, en el primer grupo están los hospitales de nivel de complejidad 2 y 3, clínicas y centros de salud que dispongan de servicios de cirugía y atención de urgencias, las edificaciones de centrales 1 “Artículo 4°. Definiciones. Para los efectos de esta ley se entiende por: (…) 15. Edificaciones de atención a la comunidad. Son las edificaciones necesarias para atender emergencias preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como: Cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares; instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia, etc. 16. Edificaciones indispensables. Son aquellas edificaciones de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno, tales como, hospitales de niveles de complejidad 2 y 3 y centrales

de operación y control de líneas vitales.” telefónicas, de telecomunicación y radio difusión y, las edificaciones de centrales de operación y control de líneas vitales de energía eléctrica, agua, combustibles, información y transporte de personas y productos; en el segundo grupo se enumeran a las estaciones de bomberos, defensa civil, policía, cuarteles de las fuerzas armadas y sedes de las oficinas de prevención y atención de desastres, garajes de vehículos de emergencia, estructuras de equipos de centros de atención de emergencias y aquellas designadas por la administración municipal. El accionante señaló que en el municipio de Isnos operan como servicios calificados legalmente como de uso indispensable y atención a la comunidad, el Comité Local de Atención y Prevención de Desastres que opera en el edificio de la Alcaldía y la Central de Operación y Control de Líneas Vitales de Suministro de Agua. Arguyó que no han sido ejecutados los estudios de vulnerabilidad sísmica en las anteriores instalaciones, cuya omisión conculca el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres dado que, no garantizan que las referidas edificaciones continúen prestando sus servicios, durante y después de la ocurrencia de un sismo, implicando un peligro para la comunidad y una trasgresión de la normatividad de prevención de desastres por causas sísmicas. 1.2. Pretensiones. Solicitó que se protejan los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, ordenando al Municipio que adopte las medidas administrativas y operativas a fin de realizar los estudios de vulnerabilidad sísmica a las edificaciones indispensables y de atención a la

comunidad y en especial a la Oficina y/o el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres del Municipio y la central de control de Líneas Vitales de Suministro de Agua. De igual forma, pretendió el incentivo, la condena en constas y la conformación de un comité de verificación del cumplimiento del fallo, el cual debe estar integrado por el accionante, el personero municipal y las demás autoridades que se dispongan en la sentencia.

2. Defensa El municipio de Isnos argumentó que el Comité de Atención de Desastres no tiene oficina estable, dado que se reúnen en diferentes instalaciones dependiendo de la comodidad y el lugar escogido para llevar a cabo las reuniones. El edificio de la Alcaldía no cuenta con oficinas para la ubicación de dicho comité, pues no existe disponibilidad de espacio.

De igual forma, tampoco existe una central de operaciones y control de líneas vitales de suministro de agua, ya que en razón a las características del ente territorial, cuentan con un acueducto municipal con una planta de tratamiento que suministra el agua para el sector urbano. Por lo anterior, el Municipio no se encuentra obligado a realizar los estudios requeridos por el actor debido a que no posee las estructuras enunciadas.

III. PACTO DE CUMPLIMIENTO El 2 de noviembre de 2005 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento consagrada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fallida por la ausencia del accionante.

IV.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Huila, en sentencia de 11 de julio de 2006, accedió a

las pretensiones del actor. Argumentó que la población está en riesgo ante la ocurrencia de un sismo, pues no existen los estudios de vulnerabilidad de las estructuras enunciadas por el actor, tampoco se aportaron los diseños ni las memorias de cálculo estructural y demás soportes necesarios para la construcción tanto del edificio municipal como de la oficina administradora del acueducto y la planta de tratamiento, por tal motivo, se presumió que dichas construcciones no se hicieron conforme a la Ley 400 de 1997. Por lo anterior, se ordenó al Alcalde de Isnos que realice los estudios de vulnerabilidad sísmica en relación con el edificio municipal, la Oficina Administradora del Acueducto y la Planta de Tratamiento de Agua, además, fijó como incentivo al actor, la suma de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. V.- EL RECURSO DE APELACION El municipio de Isnos impugnó la decisión de primera instancia, señalando nuevamente, que el Comité Local para la Atención de Desastres no sesiona en el edificio de la Alcaldía, antes bien, se reúnen esporádicamente en las instalaciones de la Unidad de Salud, razón por la cual no se están vulnerando ni amenazando los intereses colectivos. Señaló que la Ley 400 de 1997 únicamente es aplicable a la edificaciones catalogadas como indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, y la Alcaldía y las plantas de tratamiento de agua potable, no son consideradas como tales. Finalmente señaló que lo realmente importante para el actor es el incentivo, y como prueba de ello es su inasistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento.

VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Nacional y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. 6.2. Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar sí el municipio de Isnos vulneró el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres. 6.3. NORMATIVA SOBRE CONSTRUCCIONES SISMORESISTENTES La normativa que debe ser observada en las construcciones sismorresistentes esta contenida en la Ley 400 de 19972, y los Decretos 33 de 19983, el 34 de 19994, el 2809 de 20005, y el 52 de 20026. La Ley 400 de 1997 establece los criterios y requisitos mínimos que deben tener las edificaciones nuevas y las indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, en sus diseños, construcción y supervisión técnica, a fin de que sean capaces de resistir dichos movimientos o de incrementar su resistencia y así, reducir el riesgo de la pérdida de vidas humanas y defender el patrimonio del Estado7. De igual forma, señaló los parámetros de adición, modificación y remodelación del

sistema estructural, que deben observar las edificaciones construidas con anterioridad a la vigencia de dicha ley. Esta ley no aplica para los diseños y construcción de estructuras especiales cuyo comportamiento dinámico es diferente de las edificaciones convencionales, como ocurre con los puentes, torres de transmisión, torres y equipos industriales, muelles y estructuras hidráulicas. 2 Por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes. Diario Oficial 43.113 de 25 de agosto de 1997 3 Por el cual se establecen los requisitos de carácter técnico y científico para construcciones sismo resistentes NSR-98. Diario Oficial 43.229 de 3 de febrero de 1998 4 Por medio del cual se modifican algunas disposiciones del Decreto 33 de 1998. 5 Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 33 de 1998 y 34 de 1999. Diario Oficial 44.275 de 29 de diciembre de 2000 6 Por medio del cual se modifica y adiciona el Capítulo E del Decreto 33 de 1998. Diario Oficial 44.686 de 24 de enero de 2002 7 Ley 400 de 1997. Artículo 1°. Objeto. La presente Ley establece criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la

pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos. Además, señala los requisitos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones relacionadas con su objeto y define las responsabilidades de quienes las ejercen, así como los parámetros para la adición, modificación y remodelación del sistema estructural de edificaciones construidas antes de la vigencia de la presente Ley. En su artículo 2° dispuso que las oficinas o dependencias distritales, departamentales o municipales que se encargan de conceder las licencias de construcción, deben vigilar el cumplimiento de ésta Ley y sus decretos reglamentarios, de tal forma, que es causal de inadmisión de los proyectos o planos de construcción, cuando se omita su cumplimiento. 8 El artículo 4° consagra las siguientes definiciones, que para el presente estudio, deben ser tenidas en cuenta: “2. Amenaza sísmica. Es el valor esperado de futuras acciones sísmicas en el sitio de interés y se cuantifica en términos de una aceleración horizontal del terreno esperada, que tiene una probabilidad de excedencia dada en un lapso de tiempo predeterminado. “15. Edificaciones de atención a la comunidad. Son las edificaciones necesarias para atender emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como: cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia, etc. “16. Edificaciones indispensables. Son aquellas edificaciones de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno, tales como hospitales de niveles de complejidad 2 y 3 y

centrales de operación y control de líneas vitales. …. “42. Vulnerabilidad. Es la cuantificación del potencial del mal comportamiento de una edificación con respecto a una solicitación. “43. Zona de amenaza sísmica. Son regiones del país donde la amenaza sísmica varía con respecto a otras.” 8 Ibidem. Artículo 2º.- Alcance. Las construcciones que se adelanten en el territorio de la República deberán sujetarse a las normas establecidas en la presente Ley en las disposiciones que reglamenten. Corresponde a las oficinas o dependencias distritales o municipales encargadas de conceder las licencias de construcción, la exigencia y vigilancia de su cumplimiento. Estas se abstendrán de aprobar los proyectos o planos de construcciones que no cumplan con las normas señaladas en la esta Ley o sus reglamentos. La construcción deberá sujetarse estrictamente al correspondiente proyecto o planos aprobados El artículo 549 dispuso que en caso de las construcciones indispensables y de atención a la comunidad que estén localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, construidas con anterioridad a la vigencia de la Ley, deberá ser evaluada su vulnerabilidad sísmica en un lapso no mayor a 3 años contados a partir de su vigencia, y deberán ser intervenidas o reforzadas para lograr un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva en un plazo de 6 años. Por su parte, el artículo 45 facultó al Gobierno Nacional a fin de que profiriera los decretos reglamentarios que establezcan los requisitos de carácter técnico y científico para el cumplimiento del objeto de ésta Ley. Por lo anterior el Gobierno Nacional expidió el Decreto 33 de 1998, el cual

identifica las edificaciones indispensables (Grupo IV) y las edificaciones de atención a la comunidad (Grupo III), así como preceptúa: “A.2.5.1.1Grupo IV - Edificaciones indispensables - Son aquellas edificaciones de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, y cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno. Este grupo debe incluir: (a) Hospitales de niveles de complejidad 2 y 3, de acuerdo con la clasificación del Ministerio de Salud, y clínicas y centros de salud que dispongan de servicios de cirugía y atención de urgencias, (b) edificaciones de centrales telefónicas, de telecomunicación y de radiodifusión, (c) edificaciones de centrales de operación y control de líneas vitales de energía eléctrica, agua, combustibles, información y transporte de personas y productos, y (d) en las edificaciones indispensables las estructuras que alberguen plantas de generación eléctrica de emergencia, los tanques y estructuras que formen parte de sus sistemas contra incendio, y los accesos, peatonales y vehiculares, a estas edificaciones. 9 Ibidem. Artículo 54º.- Actualización de las edificaciones indispensables A las construcciones existentes cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizada en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos que habrá de incluir el Título A de la reglamentación, en un lapso no mayor de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley.Estas edificaciones deben ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida

de acuerdo con los requisitos de la presente Ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley. A.2.5.1.2 - Grupo III - Edificaciones de atención a la comunidadEste grupo comprende aquellas edificaciones, y sus accesos, que son indispensables después de un temblor para atender la emergencia y preservar la salud y la seguridad de las personas, exceptuando las incluidas en el Grupo IV. Este grupo debe incluir: (a) estaciones de bomberos, defensa civil, policía, cuarteles de las fuerzas armadas, y sedes de las oficinas de prevención y atención de desastres, (b) garajes de vehículos de emergencia, (c) estructuras y equipos de centros de atención de emergencias, y (d) aquellas otras que la administración municipal designe como tales.” De igual forma, este Decretó indicó cuales son los departamentos y municipios que se encuentran en amenaza sísmica intermedia o alta:

“A.2.3. ZONAS DE AMENAZA SISMICA.

La edificación debe localizarse dentro de las zonas de amenaza sísmica que se definen esta sección y que están localizadas en el Mapa de la figura A. 2-1. “A.2.3.1ZONA DE AMENAZA SISMICA BAJA - Es el conjunto de lugares en donde Aa10, es menor o igual a 0.10. “A.2.3.2ZONA DE AMENAZA SISMICA INTERMEDIA - Es el conjunto en donde Aa, es mayor de 0.10 y no excede 0.20. “A.2.3.3ZONA DE AMENAZA SISMICA ALTA - Es el conjunto de lugares en donde Aa es mayor que 0.20.

En el Decreto figura un mapa de Colombia que se encuentra dividido por zonas, las cuales tienen un grado de amenaza sísmica determinado, observándose al departamento del Huila en la región No. 7 con un grado de amenaza alto: “ Región No. A Amenaza Sísmica a 10 0.45 Alta 9 0.40 Alta 8 0.35 Alta 7 0.30 Alta 6 0.25 Alta 5 0.20 Intermedia 10 Aa = coeficiente que re4presenta la acel0e.r1ac5ión pico efectivaIn, tpearrma eddisieaño, dado en A.2.2. A.2.2. Moviementos sísmicos de diseño. 3 0.10 Baja 2 0.075 Baja 1 0.05 Baja (Resaltado de la Sala.) Según el apéndice A-3 del Decreto en mención, el municipio de Isnos tiene una zona de amenaza sísmica alta: Municipio A A Zona de Amenaza a d Sísmica Isnos 0.35 0.04 Alta Visto lo anterior y las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentra el municipio de Isnos, es indispensable realizar los estudios tendientes a verificar las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad en caso de desastre. Caso Concreto En el expediente obran las siguientes pruebas:

1. Decreto 028 de 8 de mayo de 1999 por medio del cual se conforma el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres.

2. Oficio de 21 de marzo de 2006 proferido por el Alcalde del municipio de

Isnos. En dicho informe señaló que el Comité Local para la Prevención y Atención de

Desastres se reúne esporádicamente en el edificio de la Unidad de Salud, la cual cuenta con estudio de vulnerabilidad sísmica. Señaló también, que en el Municipio no existe una central de operaciones de líneas vitales de suministro de agua, pues hay una oficina administradora del acueducto que se encuentra ubicado en el Edificio Municipal construido antes de 1997. Estudiado el material probatorio allegado al expediente, la Sala advierte que si bien es cierto, el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres no funciona en el Edificio Municipal, si lo hace en la Unidad de Salud, de la cual solamente se informó que posee estudio de vulnerabilidad sísmica pero no fue allegado al proceso, tampoco se aportó ninguna prueba tendiente a determinar que el edificio en mención fue construido con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 400 de 1997, evento en el cual, se presume que se ajusta a la normativa correspondiente, dado que para obtener la respectiva licencia de construcción, la Secretaría de Planeación Municipal debió constatar que cumpliera los parámetros señalados en la Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios, por tal motivo, el Municipio no probó que la Unidad de Salud cuenta con los parámetros señalados en la normatividad de sismo resistencia. Puesto que el Decreto 33 de 1998 considera que el Comité para la Prevención y Atención de Desastres es una edificación de atención a la comunidad, lo que implica que después de la ocurrencia de un sismo debe estar en condiciones de atender la emergencia y preservar la salud y la seguridad de las personas, es

imprescindible que se ubique en un lugar fijo y estable conforme a la legislación estudiada en el presente fallo, a fin de que los habitantes, en caso de presentarse un sismo o un evento natural que implique su intervención, puedan acudir a dichas instalaciones para recibir información o solicitar ayuda, pues la consagración que hace el legislador respecto de éstas edificaciones no es caprichosa, ya que lo que se pretende es garantizar su servicio después de una calamidad para evitar consecuencias aún más graves. Es por lo anterior que se recomienda a la administración municipal de Isnos, que realice todas las actuaciones administrativas a fin de ubicar al Comité para la Prevención y Atención de Desastres, en una sede permanente que cumpla la normativa vigente sobre sismo resistencia. En cuanto a la Central de Operaciones de Líneas Vitales de Suministro de Agua, es considerada por el Decreto 33 de 1998 como edificación indispensable (grupo IV) ya que debe funcionar durante y después de un sismo y no puede ser trasladada rápidamente a un lugar diferente. Por líneas vitales de suministro de agua, la ley connota a todas aquellas instalaciones donde opera y se controla el abastecimiento de agua a una determinada población, pues lo que se procura es asegurar el suministro de agua constante para procurar condiciones adecuadas de existencia y de salubridad en el evento de un acontecimiento natural; en consecuencia el Acueducto, la Planta de tratamiento y la Oficina Administradora del Acueducto, deben contar con el estudio de vulnerabilidad sísmica y las adecuaciones pertinentes como lo señala la Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios, los cuales no fueron aportados al plenario.

Ahora bien, en cuanto a la Oficina Administradora del Acueducto, el Alcalde en oficio de 21 de marzo de 2006 señaló que funciona en el Edificio Municipal que fue construido con anterioridad a 1997, razón por la cual la Sala encuentra que la edificación no cumple con lo dispuesto en la Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios. Por lo anteriormente expuesto la Sala confirmará de decisión proferida por el a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

VII. F A L L A: PRIMERO: CONFIRMASE sentencia de 11 de julio de 2006 proferida por el

Tribunal Administrativo de Norte del Huila.

SEGUNDO: EXHORTASE al Municipio de Isnos para que ubique, al Comité para la Prevención y Atención de Desastres, en una sede conforme a la Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios, que cumpla la normativa sobre sismo resistencia.

TERCERO: Envíese el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en sesión de la fecha.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO