CE-41001-23-31-000-2006-00233-01(0025-10)-2011

PENSION GRACIA - Beneficiarios / PENSION GRACIA - No son beneficiarios los docentes del orden nacional Concluye la Sala que debido a que el tiempo laborado por la actora como docente en el orden territorial, esto es, como departamental en el Centro Educativo Eustaquio Palacios y como nacionalizada en los institutos San José de Alcalá, Valle del Cauca, y Indalecio Penilla, Cartago, Valle del Cauca, fue de apenas 4 años y 10 meses, no es posible acceder al reconocimiento y pago de la prestación pensional deprecada dado que, como quedó visto, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, se exigen mínimo 20 años continuos o discontinuos al servicio de la educación oficial territorial o nacionalizada. En este punto, debe precisarse que la mayor parte del tiempo laborado por la actora como docente fue al servicio de instituciones de carácter nacional entre ellas, el Instituto de Promoción Social de San Vicente del Caguán, Caquetá, del 1 de mayo al 8 de octubre de 1989 y en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada, INEM, Julián Motta, Neiva, Huila, del 22 de junio de 1995 al 2 de septiembre de 2002. Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 13 de agosto de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. Finalmente, estima la Sala que si bien, como quedó visto, el tiempo acreditado por la actora como docente territorial y nacionalizada no resultó útil para efectos del reconocimiento

de una pensión gracia, el mismo puede ser acreditado con el fin de obtener una pensión ordinaria de jubilación en los términos previsto en la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil once (2011).

Radicación número: 41001-23-31-000-2006-00233-01(0025-10)

Actor: LUZ AMPARO GIRALDO OSPINA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISON SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 13 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por LUZ AMPARO GIRALDO OSPINA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISÓN

SOCIAL, CAJANAL.

ANTECEDENTES La señora Luz Amparo Giraldo Ospina, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitando la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 19545 de 11 de julio de 2005, por medio de la cual la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, negó su petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia. - Resolución No. 6213 de 27 de septiembre de 2005, suscrita por el Jefe de

la Oficina Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, mediante la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución No. 19545 de 2005, al resolver un recurso de reposición formulado en su contra. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle una pensión gracia de jubilación, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional. También solicitó que las sumas resultantes de las condenas sean ajustadas conforme a los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos: La señora Luz Amparo Giraldo Ospina, prestó sus servicios como docente en instituciones educativas de los departamentos del Valle del Cauca y Huila, en forma ininterrumpida, por más de veinte años. En virtud de lo anterior, elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. Mediante la Resolución No. 19545 de 11 de julio de 2005, la Gerencia General de la entidad demandada le negó a la demandante la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, con el argumento de que su vinculación siempre fue de carácter nacional. El 27 de julio de 2005 la demandante formuló recurso de reposición en contra de la Resolución No. 19545 de 2005, advirtiendo que de acuerdo con lo dispuesto en

la Ley 91 de 1989 tenía derecho al reconocimiento de la citada prestación pensional. El 27 de septiembre de 2005, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, al resolver el citado recurso confirmó en todas sus partes la Resolución No. 19545 de 2005. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 25, 53, 58 y 150. Del Código Civil, los artículos 25 y 27. De la Ley 114 de 1993, los artículos 1 y 3. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15. Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene que el acto acusado por el cual se le negó a la actora la pensión gracia riñe abiertamente con los fines y principios consagrados en la Carta Política entre ellos, la dignidad humana y los derechos adquiridos. En concreto sostuvo que tal negativa resulta injustificada y arbitraria en la medida en que desconoce el tiempo de servicio laborado por la accionante, como docente territorial, y el derecho adquirido tal como lo dispuso el legislador con la expedición de las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928. Se indica que, a la luz de las normas constitucionales, no pueden existir tratos discriminatorios entre trabajadores que desempeñen labores con el mismo nivel de preparación, horarios y categoría. Señalo que, la Ley 114 de 1913, que reguló inicialmente la pensión gracia, dispuso

que los beneficiarios de tal prestación serían los maestros que cumplieran 20 años de servicios en escuelas primarias oficiales y 50 años de edad, sin distinguir si la entidad a la cual se encontraban vinculados era de carácter territorial o nacional, y en consecuencia, no considera viable por vía de interpretación establecer un requisito adicional. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Huila denegó las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos (fls. 180 a 189, cuaderno No.1): Indicó que, con base en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, la pensión gracia no puede ser reconocida en favor de los docentes nacionales, en la medida en que constituye un requisito indispensable para la viabilidad de dicha prestación, que el maestro haya cumplido la totalidad de requisitos en una entidad de carácter territorial. Al analizar las disposiciones normativas aplicable al caso concreto, esto es, las contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, consideró que la pensión gracia fue concebida inicialmente en favor de los maestros de primaria oficiales previo el cumplimiento de unos requisitos señalados en la Ley, pero que después se hizo extensiva en favor de los maestros de secundaria del orden territorial, sin que dicha ampliación legislativa implicara cambio alguno en los requisitos para su reconocimiento. Finalmente señaló que, al haberse desempeñado la demandante como docente mediante designación del gobierno nacional, tal circunstancia la excluye de los supuestos para el reconocimiento de la pensión gracia.

EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído (fl. 206 a 209, cuaderno No. 1): Señala que, los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad de los beneficios mínimos de carácter laboral e igualdad establecidos en la Constitución Política aplicados al caso concreto, no permiten interpretación diferente a lo previsto en la Ley 114 de 1913, la cual expresamente permitió que el derecho al reconocimiento de la pensión gracia se concreta al haber laborado más de 20 años en el servicio docente. Argumenta la parte recurrente que, era innegable la vocación pensional de la señora Luz Amparo Giraldo Ospina al haber reunido los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que debió ser pagada desde el mismo momento en que hizo la solicitud ante la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL. Finalmente sostuvo que, la correcta interpretación de la Ley 37 de 1993 no resulta ser restrictiva como tradicionalmente lo ha entendido la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Bajo este entendido, el artículo 3 de la citada ley quiso conceder a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental, con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los docentes de primaria. CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones. Problema jurídico por resolver Corresponde a la Sala precisar si se ajusta o no a derecho la solicitud de la

recurrente de reconocimiento y pago de la pensión gracia, teniendo en cuenta el cómputo del tiempo de servicio prestado como docente nacional y territorial. Actos Acusados - Resolución No. 19545 de 11 de julio de 2005, por medio de la cual la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, negó a la demandante su petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia (fls. 11 a 16, cuaderno No.1). - Resolución No. 6213 de 27 de septiembre de 2005, suscrita por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, mediante la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución No. 19545 de 2005, al resolver un recurso de reposición formulado en su contra (fls. 17 a 19, cuaderno No.1). Hechos probados La actora nació el 18 de diciembre de 1948 en el municipio de Salamina, departamento de Caldas, según consta en la copia de su cédula de ciudadanía visible a folio 86 del expediente. De acuerdo con el certificado de tiempo servicio, de 8 de marzo de 2007, suscrito por la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, la señora Luz Amparo Giraldo Ospina laboró como docente departamental del 1 de diciembre de 1971 al 30 de abril de 1972, en el Centro Educativo Eustaquio Palacios (fls. 76, cuaderno No.1). Según certificación, suscrita por la Rectora del Instituto Nacional Promoción Social de San Vicente del Caguán, Caquetá, la señora Luz Amparo Giraldo Ospina

“laboró como profesora de enseñanza primaria desde el 1 de mayo de 1972 hasta el 9 de marzo de 1978; promovida a secundaria, desde el 10 de marzo de 1978 hasta el 8 de octubre de 1989, fecha en la cual mediante resolución No. 11906 de septiembre 14 de 1989 fue trasladada al Colegio Nacional Antonio Baraya de la ciudad (sic) de Baraya Huila.”. (fl. 9, cuaderno No.2). De acuerdo con la certificación No. 17.735 de 31 de diciembre de 2003, proferida por la Secretaría de Educación del departamento del Huila la demandante prestó sus servicios como docente nacional del 9 de octubre de 1989 al 21 de junio de 1995 en el Colegio nacional Antonio Baraya y, en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada, INEM, Julián Motta Salas, Neiva, Huila, del 22 de junio de 1995 al 2 de septiembre de 2002 (fl. 28, cuaderno No.1). La Secretaria de Servicios Administrativos del municipio de Cartago, Valle del Cauca, certificó que la señora Luz Amparo Giraldo Ospina laboró como docente nacionalizada en el Colegio San José, Alcalá, Valle del Cauca, del 3 de septiembre al 17 de septiembre de 2002 y en el Instituto Indalecio Penilla, Cartago, Valle del Cauca, del 18 de septiembre de 2002 al 19 de febrero de 2007 (fl. 77, cuaderno No.1). La señora Luz Amparo Giraldo Ospina elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional

de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; la cual, le fue negada mediante Resolución No. 19545 de 11 de julio de 2005, suscrita por la Gerencia General de la citada entidad (fls. 11 a 16, cuaderno No.1). Contra la anterior decisión la parte demandante formuló recurso de reposición el cual fue resuelto mediante Resolución No. 6213 de 27 de septiembre de 2005, confirmándola en todas sus partes (fls. 17 a 19). Del caso concreto La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrían sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza

secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente:

“El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor: “Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”. El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. El artículo 6º. De la Ley 116 de 1928 dispuso: “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la

pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan

otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados

(L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos

y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)” Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal a de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos.

Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba

actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental. Descendiendo al caso en examen, observa la Sala que la señora Luz Amparo Giraldo Ospina laboró como docente oficial en los siguientes períodos: 1. “Centro Educativo Eustaquio Palacios, como docente departamental del 1 de diciembre de 1971 al 30 de abril de 1972 (fl. 76, cuaderno No.1).

2. Instituto Nacional de Promoción Social del 1 de mayo de 1972 al 8 de octubre de 1989 y en el Colegio Nacional Antonio Baraya del 9 de

octubre de 1989 al 21 de junio de 1995 (fls. 9 del cuaderno No. 2 y 28 del cuaderno No.1).

3. Instituto Nacional de Educación Media Diversificada, INEM, Julián Motta, Neiva, Huila, del 22 de junio de 1995 al 2 de septiembre de 2002

(fl. 28, cuaderno No.1).

4. Colegio San José, Alcalá, Valle del Cauca, del 3 de septiembre al 17 de septiembre de 2002 y en el Instituto Indalecio Penilla, Cartago, Valle del Cauca, del 18 de septiembre de 2002 al 19 de febrero de 2007, como

docente nacionalizada (fls. 77, cuaderno No.1).“. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que el tiempo laborado por la actora como docente en el orden territorial, esto es, como departamental en el Centro Educativo Eustaquio Palacios y como nacionalizada en los institutos San José de Alcalá, Valle del Cauca, y Indalecio Penilla, Cartago, Valle del Cauca, fue

de apenas 4 años y 10 meses, no es posible acceder al reconocimiento y pago de la prestación pensional deprecada dado que, como quedó visto, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, se exigen mínimo 20 años continuos o discontinuos al servicio de la educación oficial territorial o nacionalizada. En este punto, debe precisarse que la mayor parte del tiempo laborado por la actora como docente fue al servicio de instituciones de carácter nacional entre ellas, el Instituto de Promoción Social de San Vicente del Caguán, Caquetá, del 1 de mayo al 8 de octubre de 1989 y en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada, INEM, Julián Motta, Neiva, Huila, del 22 de junio de 1995 al 2 de septiembre de 2002 (fls. 9, del cuaderno No.2 y 28, del cuaderno No.1). Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 13 de agosto de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. Finalmente, estima la Sala que si bien, como quedó visto, el tiempo acreditado por la señora Luz Amparo Giraldo Ospina como docente territorial y nacionalizada no resultó útil para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, el mismo puede ser acreditado con el fin de obtener una pensión ordinaria de jubilación en los términos previsto en la ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 13 de agosto de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por LUZ AMPARO GIRALDO OSPINA contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

Relatoría: AJSD/Lmr.