CE-41001-23-31-000-2008-00013-01(AC)-2008

BONIFICACION POR COMPENSACION - Por ser el acto que la creó de tipo general no es demandable mediante tutela / ACTO GENERAL - No es demandable mediante tutela / DERECHO A LA IGUALDAD - No se vulnera cuando se ordena la bonificación por compensación para algunos cargos uniformes. Mediante el ejercicio de la presente acción el actor pretende en concreto que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad en las relaciones laborales y los principios constitucionales de equidad y de justicia y en consecuencia se ordene al Gobierno Nacional modificar, adicionar o corregir el Decreto 610 de 1998, para que se incluya su cargo de Escribiente grado 05 del Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito (Huila). Observa la Sala que el accionante deriva la vulneración de los derechos fundamentales del contenido del Decreto 610 de 1998, por medio del cual el Presidente de la República, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. Advierte la Sala que el decreto cuya adición se pide es un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto que no puede ser discutido por vía de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, así: No obstante, la Sala precisa que en el caso del Decreto 610 de 1998 se ordena una bonificación por compensación que no comprende el cargo del actor y que la concede para una serie de cargos con condiciones uniformes por lo cual no puede entenderse

violado el derecho a la igualdad. Además, de los documentos que obran en el proceso no es posible establecer vulneración alguna al derecho al mínimo vital, ni que esté en peligro la subsistencia del actor ni la de su núcleo familiar. Por el contrario está recibiendo remuneración mensual con ocasión del cargo que ocupa dentro de la Rama Judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil ocho (2008) Radicación número: 41001-23-31-000-2008-00013-01(AC)

Actor: OLIVERIO SANTIAGO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y EL DIRECTOR

ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA FALLO Decide la Sala la impugnación presentada por el accionante contra la providencia de 15 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual declaró por improcedente la solicitud de tutela. ANTECEDENTES El señor OLIVERIO SANTIAGO, en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Gobierno Nacional, conformado para el caso por el Presidente de la República, los Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad en las relaciones laborales y los principios constitucionales de equidad y de justicia.

Indicó como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes: Está vinculado a la Rama Judicial desde el 8 de septiembre de 1979 y actualmente se desempeña como Escribiente Grado 05 del Juzgado Único Laboral de Pitalito (Huila). El Congreso de la República mediante la expedición de la Ley 4ª de 1992, señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales. La ley en mención, en el parágrafo único del artículo 14, le ordenó al Gobierno Nacional la revisión del sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación y reclasificación, atendiendo criterios de equidad, ello con el fin de crear un equilibrio salarial. Advierte que tuvieron que pasar (5) cinco años a partir de la Ley 4ª de 1992, para que el Gobierno Nacional expidiera el Decreto 610 de 1998, por medio del cual, en desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, se establece una bonificación por compensación de los Magistrados del Tribunal y otros funcionarios. Sostiene que la ley en ningún momento revistió al Presidente de la República de facultades para realizar la revisión del sistema de remuneración de manera parcial, selectiva y discriminatoria, favoreciendo a los servidores judiciales de mayor rango (Magistrados del Tribunal) sin tener en cuenta a los demás

funcionarios y empleados de la Rama Judicial, tal como lo hizo en el citado decreto, contrariando los principios de equidad, igualdad y justicia. Trascribe un fragmento de la sentencia C-681 de 2003 de la Corte Constitucional, que indica en resumen que debe aplicarse el principio de igualdad consistente en un tratamiento equitativo y proporcional de todos los servidores públicos según la escala de clasificación de las diferentes funciones que se ejercen. De manera que el rompimiento de ese principio se da cuando se pierde la relación de proporcionalidad, sea porque servidores públicos ubicados en un eslabón antecedente de la escala ganan más que los ubicados en eslabones subsiguientes, o porque se establezcan regímenes especiales para algunos sin justificación alguna. Manifiesta que no existe ninguna justificación para que a los Jueces y a los empleados no se les haya hecho la revisión de sus sistemas de remuneración, y por ende, esa conducta omisiva del Gobierno Nacional no se adecua a los principios y valores consagrados en la Constitución Nacional, pues los deja en condiciones de inferioridad y discriminación por la diferencia de trato entre Magistrados y Jueces. Afirma que ha venido sufriendo por la reducción del poder adquisitivo de su salario mensual y señala que el Gobierno Nacional ha venido sistemáticamente aumentando la brecha de desigualdad a favor de de un sector de servidores de la Rama Judicial y desconociendo los derechos del resto de servidores judiciales en cuanto a la revisión justa y equitativa de su sistema salarial. Considera que una forma de cumplir con la Ley 4ª de 1992, es revisar el régimen salarial y adoptar una escala salarial porcentual proporcional, siguiendo el orden

de niveles de cargos y funciones existentes en la Rama Judicial, en igual forma a la que se adoptó para los Magistrados de Tribunal frente al régimen salarial existente para los Magistrados de las Altas Cortes. Solicita el amparo de los derechos invocados y en consecuencia se ordene al Gobierno Nacional modificar, adicionar o corregir el Decreto 610 de 1998, para que se incluya su cargo de Escribiente Grado 05 del Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito (Huila), así como el de los demás servidores de la Rama Judicial (jueces y empleados). La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo del Huila quien avocó el conocimiento de la presente acción de tutela y ordenó notificar a las partes. OPOSICION Las entidades accionadas en sus escritos de respuestas indicaron:  El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia argumenta que no le asiste razón al actor, por cuanto no existe violación alguna por parte del Gobierno Nacional a los derechos que invoca, toda vez los Decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004 fueron expedidos de conformidad con las normas, objetivos y criterios establecidos en la Ley 4ª de 1992. Afirma que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional se pretende que la remuneración corresponda a una evaluación objetiva realizada previamente para determinar los grados, las funciones y la escala salarial en la estructura de la administración pública. Señala que la acción impetrada resulta improcedente, puesto que se limita a realizar aseveraciones que no atienden la naturaleza especial de la tutela, ni

tampoco el verdadero alcance del derecho a la igualdad que se dice vulnerado. Se refiere a las causales de improcedencia de la acción consagradas en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Considera que según la citada norma, en el presente caso el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como es la acción de nulidad contra el acto administrativo que considera vulnera sus derechos y que además no existe prueba de que esté sufriendo o vaya a sufrir un perjuicio irremediable con la supuesta acción u omisión del Estado, que permita la interposición de la acción como mecanismo transitorio. Trascribe apartes de jurisprudencia de la Corte Constitucional en las que se estudiaron casos similares y la posible vulneración del derecho a la igualdad. Teniendo en cuenta tales pronunciamientos advierte que en este caso se está frente a un trato diferenciado en atención a las circunstancias que objetivamente demuestran una situación de hecho y de derecho diferente, toda vez que el Gobierno Nacional concedió un bonificación a un grupo homogéneo de funcionarios públicos y en igualdad de condiciones y no la reconoció para otro grupo heterogéneo de funcionarios. Por tal razón no puede considerarse vulnerado el derecho a la igualdad ya que las especiales calidades y condiciones de los funcionarios favorecidos justifican el trato diferenciado. Concluye, que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para cuestionar la legalidad del Decreto 610 de 1998, por cuanto no le es dable al Juez constitucional reconocer un incremento salarial en los funcionarios de la Rama Judicial, como tampoco ordenar al ejecutivo que lo haga, ya que estarían gobernando de manera

simultánea e incumpliendo con el principio fundamental de la separación de poderes de las Ramas del Poder Público. En consecuencia solicita declarar improcedente el amparo o negar las pretensiones del actor.  La Directora Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública, se opone a las pretensiones del accionante y considera que la tutela promovida es improcedente por dirigirse contra actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, cuyo control de legalidad corresponde al Consejo de Estado en única instancia. Se refiere al desarrollo de la Ley 4ª de 1992 como Ley marco de salarios, para indicar que el alegado incumplimiento no puede ser exigido a través de esta acción. Indica que para cumplir con el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se dictó el Decreto 57 de 1993, con el cual se determina un tratamiento igual de remuneración mensual para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial en cargos de igual naturaleza y de acuerdo con la complejidad y ubicación en los despachos judiciales. De lo anotado advierte que no es cierto que el Gobierno Nacional desarrolló el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 a través del Decreto 610 de 1998, ya que esa norma fue inicialmente desarrollada por el Decreto 57 de 1993 y por los decretos dictados en los siguientes años, a partir de 1994, con los que ha dispuesto los respectivos ajustes salariales, decretos cuya fecha y número cita. Se tiene de lo anterior que las alegaciones del actor carecen de fundamentos

fácticos y jurídicos atendibles, pues están fundados en una apreciación equivocada. Concluye que la acción se torna improcedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial que sería la acción de simple nulidad y que no existe perjuicio irremediable alguno, pues el mínimo vital no se afecta si se tiene en cuenta que el actor está percibiendo remuneración por el cargo que desempeña. Finalmente, sostiene que en este caso no se cumple con el principio de inmediatez, por cuanto el acto administrativo acusado se dicto en 1998, es decir que han transcurrido ocho (8) años. Por lo expuesto solicita rechazar la solicitud.  El Asesor de la Dirección Superior del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en primer lugar advierte que el Decreto 610 de 1998 que pretende el actor le sea aplicado fue derogado por el Decreto 2668 de 1998 por cuanto la bonificación por compensación creada implicaba elevados costos. En segundo lugar sostiene que es al Ejecutivo a quien le corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de todos los empleados públicos para lo cual debe cumplir con todos los objetivos, criterios y normas generales que expida el legislador, para este caso los previstos en el articulo 2º de la Ley 4ª de 1992. De otra parte explica que la política salarial no puede desarrollarse aisladamente, pues deben tenerse en cuenta las restricciones fiscales y las decisiones que se tomen según la situación económica actual. Para la vigencia de 2008 el Congreso de la Republica aprobó un presupuesto General de la Nación “sumamente austero”, en el que se incrementó solo la remuneración de los funcionarios que

devengaban menos de dos salarios mínimos. En este sentido advierte de la difícil situación de las finanzas públicas. Se pronuncia sobre la importancia que tiene la existencia de la disponibilidad presupuestal de recursos para la fijación del régimen salarial y se refiere a las normas constitucionales y legales que regulan tal disponibilidad como elemento esencial del principio de legalidad del gasto público. Concluye que la política salarial debe estructurarse de manera coherente con los diferentes elementos que inciden en la economía y los demás criterios y objetivos de origen constitucional reflejados en la ley, como son la disponibilidad, el equilibrio económico y la igualdad, los cuales impiden realizar, como lo pretende la actora, un aumento salarial diferente al propuesto por el Gobierno Nacional. Por lo anterior, manifiesta que no hubo amenaza o violación alguna a derechos fundamentales y solicita desvincular al Ministro y negar las pretensiones.  El apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o Presidente de la República solicita negar por improcedente la solicitud de tutela, por cuanto sus representados no tienen la competencia funcional para resolver el asunto objeto de estudio, por lo que no puede advertirse vulneración alguna de los derechos invocados. Sostiene que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, que para el caso es la acción de cumplimento, con la cual puede lograr la realización material de la ley y el respeto del ordenamiento jurídico. Sin embargo, el cargo que ocupa el actor no es de aquellos que se benefician de la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998, de manera que esta norma por ser un acto de

carácter general, impersonal y abstracto no puede ser atacada a través de tutela según lo dispone el articulo 6º numeral 5º del Decreto 2591 de 1991. Alega además que la solicitud no puede prosperar para dirimir un conflicto laboral o económico, con base en el supuesto perjuicio irremediable que padece el accionante, génesis de la presunta violación de los derechos fundamentales. Sostiene que no es de buen recibo que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que por su naturaleza, función, misión y esencia administrativa sean de resorte exclusivo de otros organismos del Estado, según el artículo 113 de la Constitución Nacional. De manera que no puede obligar al Gobierno Nacional a realizar un ajuste salarial de unos servidores judiciales con lo cual se comprometen dineros públicos. Finalmente advierte que la esencia de la protección constitucional se desvirtúa en este caso, dado que han transcurrido más de diez (10) años para hacer exigible la revisión del sistema de remuneración de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia de 15 de abril de 2008, declaró improcedente el amparo solicitado por el señor OLIVERIO SANTIAGO contra el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública, al advertir que la acción de tutela no es el medio idóneo para debatir las normas de carácter general como el Decreto 610 de 1998, cuya legalidad debe cuestionarse a través de las acciones contencioso administrativas, en este caso la acción pública de nulidad.

IMPUGNACION El actor inconforme con la decisión de primera instancia la impugnó e insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela en relación con la procedencia de la acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional se reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece:" Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción el actor pretende en concreto que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad en las relaciones laborales y los principios constitucionales de equidad y de justicia y en consecuencia se ordene al Gobierno Nacional modificar, adicionar o corregir el Decreto 610 de 1998, para que se incluya su cargo de Escribiente grado 05 del Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito (Huila). Observa la Sala que el accionante deriva la vulneración de los derechos fundamentales del contenido del Decreto 610 de 1998, por medio del cual el Presidente de la República, en desarrollo de las normas generales señaladas en la

Ley 4ª de 1992, establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. El citado decreto en el artículo 2º señala taxativamente los funcionarios y empleados que tienen derecho a percibir la bonificación por compensación y no incluye el cargo que desempeña el señor OLIVERIO SANTIAGO, por lo que considera que con dicha norma se favoreció a los servidores judiciales de mayor rango sin tener en cuenta a los demás empleados de la Rama Judicial, lo que contraria los principios de equidad e igualdad. Advierte la Sala que el decreto cuya adición se pide es un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto que no puede ser discutido por vía de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, así: “art. 6.- Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: (…) 5) Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” (Negrilla fuera de texto). No obstante, la Sala precisa que en el caso del Decreto 610 de 1998 se ordena una bonificación por compensación que no comprende el cargo del actor y que la concede para una serie de cargos con condiciones uniformes por lo cual no puede entenderse violado el derecho a la igualdad. Además, de los documentos que obran en el proceso no es posible establecer vulneración alguna al derecho al mínimo vital, ni que esté en peligro la subsistencia del actor ni la de su núcleo familiar. Por el contrario está recibiendo remuneración mensual con ocasión del cargo que ocupa dentro de la Rama Judicial.

De otra parte, frente a la alegada discriminación y trato desigual, tal situación se predica entre iguales y en este caso no es posible pretender un trato idéntico, toda vez que los funcionarios favorecidos con el Decreto 610 de 1998 tienen calidades y condiciones diferentes al actor como Escribiente grado 05 del Juzgado Unico Laboral del Circuito de Pitalito (Huila). Por lo expuesto, esta Corporación confirmará la sentencia impugnada, por la cual se rechazó el amparo solicitado por el señor OLIVERIO SANTIAGO. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la providencia de 15 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, objeto de impugnación. Enviese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MARIA INES ORTIZ BARBOSA LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE HECTOR J. ROMERO DIAZ

APODERADO: EN NOMBRE PROPIO

ACCIONANTE: OLIVERIO SANTIAGO

ACCIONADOS: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, MINISTERIO DEL

INTERIOR Y DE JUSTICIA, EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO

PUBLICO Y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN

PUBLICA.

DERECHOS INVOCADOS: A LA IGUALDAD, AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS, Y A LA IGUALDAD EN LAS RELACIONES LABORALES.

PRIMERA INSTANCIA: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA

M.P. Dr. JORGE AUGUSTO CORREDOR RODRIGUEZ

FALLA: CONFIRMA PROVIDENCIA IMPUGNADA