CE-41001-23-31-000-2008-00056-01(1672-09)-2010

PENSION GRACIA - Reiteración jurisprudencial / TIEMPO LABORADOdocente del orden nacional / DOCENTE NACIONAL - El tiempo laborado no es posible tenerlo en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal a de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos. Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que el actor acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental. Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con las certificaciones de 30 de enero de 2008 y 5 de septiembre del mismo año expedidas por la Secretaría de Educación del municipio de Neiva, visibles en el expediente, el actor prestó sus servicios como docente en el orden nacional del 2 de agosto de 1973 al 27 de julio de 1982 y como docente nacionalizado entre el 31 de marzo de 1982 y el 24 de

febrero de 2004. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que el tiempo laborado por el actor como docente, antes del 31 de diciembre de 1980, fue en el orden nacional no es posible tenerlo en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia.

FUENTE FORMAL: LEY 114 de 1913 / LEY116 de 1928 / LEY 37 de 1933

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010).

Radicación número: 41001-23-31-000-2008-00056-01(1672-09)

Actor: LUIS ALFREDO VARGAS TOLOSA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 27 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por

LUIS ALFREDO VARGAS TOLOSA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISÓN

SOCIAL, CAJANAL.

ANTECEDENTES El señor Luis Alfredo Vargas Tolosa, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución No. 000266 de 10 de enero de 2006, por medio de la

cual la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó su petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia y de la Resolución No. 53533 de 11 de octubre de 2006, mediante la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución No. 000266 de 2006. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle una pensión gracia de jubilación, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional. También solicitó que las sumas resultantes de las condenas sean ajustadas conforme al artículo 176, 177 y 178 del C.C.A. Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos: El señor Luis Alfredo Vargas Tolosa, prestó sus servicios como docente al departamento del Huila, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, laborando por más de 25 años. En virtud de lo anterior, elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Mediante la Resolución No. 000266 de 10 de enero de 2006, la Gerencia General de la entidad demandada le negó al actor la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia. Contra la anterior resolución, el actor interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 53533, proferida por la Subgerencia de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL,

confirmando en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 000266 de 2006. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 2, 4,13, 25, 46 y 58; del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 36 y siguientes; del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el artículo 11 y siguientes; de la Ley 153 de 1887, el artículo 2; de la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 2, 3 y 4; la Ley 116 de 1928; de la Ley 37 de 1933, el artículo 3; de la Ley 4 de 1966, el artículo 4; la Ley 43 de 1975; la Ley 91 de 1989; de la Ley 100 de 1993, el artículo 141 y la Ley 712 de 2001. Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene que el acto acusado por el cual se le negó al actor la pensión gracia, riñe abiertamente con los fines y principios consagrados en la Carta Política, toda vez que se están desconociendo derechos adquiridos conforme a la normatividad vigente en la materia. En efecto, estima que el Estado creó 2 grupos de docentes, los nacionales y nacionalizados, y con base en lo anterior la entidad demandada ha venido aplicando una normatividad distinta para éstos, lo cual resulta discriminatorio, en tanto que, todos los docentes prestan el mismo servicio al Estado y a la comunidad. Se indica que, a la luz de las normas constitucionales, no pueden existir tratos

discriminatorios entre trabajadores que desempeñen labores con el mismo nivel de preparación, horarios y categoría. Señalo que, la Ley 114 de 1913, que reguló inicialmente la pensión gracia, dispuso que los beneficiarios de tal prestación serían los maestros que cumplieran 20 años de servicios en escuelas primarias oficiales y 50 años de edad, sin distinguir si la entidad a la cual se encontraban vinculados era de carácter territorial o nacional, y en consecuencia, no considera viable por vía de interpretación establecer un requisito adicional. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Huila denegó las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos (fls. 213 a 230): Indicó que, con base en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, la pensión gracia no puede ser reconocida en favor de los docentes nacionales, en la medida en que constituye un requisito indispensable para la viabilidad de dicha prestación, que el maestro haya cumplido la totalidad de requisitos en una entidad de carácter territorial. Analizó la normatividad aplicable al caso, es decir, las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, y estimó que esta prestación fue concebida inicialmente en favor de los maestros de primaria oficiales previo el cumplimiento de unos requisitos señalados en la Ley, pero que después se hizo extensiva en favor de los maestros de secundaria del orden territorial, sin que dicha ampliación legislativa implicara cambio alguno en los requisitos para su reconocimiento.

Finalmente señaló que, al haberse desempeñado el demandante como docente nacional en el departamento del Huila, del 2 de agosto de 1973 al 27 de julio de 1982, y luego como docente nacionalizado entre el 31 de marzo de 1982 y el 24 de febrero de 2004, tales circunstancias lo excluye de los supuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído (fl. 234 a 236). Argumenta la parte recurrente que, era innegable la vocación pensional del señor Luis Alfredo Vargas Tolosa al haber reunido los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que debió ser pagada desde el mismo momento que hizo la solicitud ante la Caja Nacional de Previsión Social

CAJANAL.

Señaló que, los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad de los beneficios mínimos de carácter laboral e igualdad establecidos en la Constitución Políticos aplicados al caso concreto, no permiten interpretación diferente a lo previsto en la Ley 114 de 1913, la cual expresamente permitió que el derecho al reconocimiento de la pensión gracia se concreta al haber laborado más de 20 años en el servicio docente. Finalmente sostuvo que, la correcta interpretación de la Ley 37 de 1993 no resulta ser restrictiva como tradicionalmente lo ha entendido la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Bajo este entendido, el artículo 3 de la citada ley quiso conceder a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental, con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los docentes de primaria.

CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones. Problema jurídico por resolver Corresponde a la Sala precisar si se ajusta o no a derecho la solicitud del recurrente de reconocimiento y pago de la pensión gracia, teniendo en cuenta el computo del tiempo de servicio prestado por el demandante como docente nacional. Los actos acusados 1.- Resolución No. 000266 de 10 de enero de 2006, por medio de la cual la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó la petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia impetrada por el señor Luis Alfredo Vargas Tolosa (fls. 14 a 20). 2.- Resolución No. 53533 de 11 de octubre de 2006, en virtud de la cual la Subgerencia de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, confirmó la decisión proferida por la Gerencia General de la misma entidad en el acto administrativo No. 000266 de 6 (fls. 21 a 24). Hechos probados El actor nació el 4 de abril de 1953 en el municipio de Bucaramanga, Santander, según consta en la copia de su cédula de ciudadanía visible a folio 27 del expediente. De acuerdo a la certificación de 5 de septiembre de 2008, expedida por la Secretaría de Educación de Neiva, el señor Luis Alfredo Vargas Tolosa prestó sus servicios como docente nacional de la siguiente forma (fl. 171): “Novedad Acto Fec. Pos. Fec. Hasta

Instituto Técnico Superior Neiva Dec 9145 02 Ago 1973 27 Jul 1982.”. Según certificado de tiempo de servicio expedido por la Alcaldía del municipio de Neiva, el demandante prestó sus servicios como docente nacionalizado del 31 de marzo de 1982 al 24 de febrero de 2004 (fls. 170 a 171). El señor Luis Alfredo Vargas Tolosa elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; la cual, le fue negada mediante Resolución No. 000266 de 10 de enero de 2006, suscrita por la Gerencia General de la entidad demandada (fls. 14 a 20). La parte actora interpuso recurso de reposición, en contra de la Resolución No. 000266 de 2006, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 53533 de 11 de octubre de 2006, proferida por la Subgerencia de Prestaciones Económicas, confirmándola en todas y cada una de sus partes (fls. 21 a 24). Del caso concreto La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a

los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de

enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente: “El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor: “Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”. El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. El artículo 6º. De la Ley 116 de 1928 dispuso:

“Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados

(L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión

Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)” Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal a de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas

que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos. Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que el actor acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental. Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con las certificaciones de 30 de enero de 2008 y 5 de septiembre del mismo año expedidas por la Secretaría de Educación del municipio de Neiva, visibles a folios 29 a 30 y 171 del expediente, el señor Luis Alfredo Vargas Tolosa prestó sus servicios como docente en el orden nacional del 2 de agosto de 1973 al 27 de julio de 1982 y como docente nacionalizado entre el 31 de marzo de 1982 y el 24 de febrero de 2004. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que el tiempo laborado por el actor como docente, antes del 31 de diciembre de 1980, fue en el orden nacional no es posible tenerlo en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 27 de julio de 2009 proferida

por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 27 de julio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por LUIS ALFREDO VARGAS TOLOSA contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

Relatoría: JORM/Lmr.