CE-41001-23-31-000-2008-00246-01(37571)-2011

CONFLICTO DE COMPETENCIA - Naturaleza / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Regulación normativa, presupuestos / CONFLICTO DE COMPETENCIA POR FACTOR TERRITORIAL - Procedencia La competencia por razón del territorio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo es determinada por lo dispuesto en el artículo 134D del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de 1998. Según esta disposición, como regla general, la competencia territorial se fija por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado (…) existen varias pautas para establecer dicha competencia teniendo en cuenta diferentes circunstancias, entre estas la naturaleza de los asuntos y especialmente la acción que fue ejercida al presentarse la demanda (…) se observa que la acción por la cual se acudió a la jurisdicción va dirigida a controvertir la actividad contractual del Estado, toda vez que se pretende atacar la legalidad de un acto administrativo (…) se debe advertir que el C.C.A., en su artículo 87, al establecer los medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo dispuso que la acción de controversias contractuales es idónea para entablar una variedad de pretensiones que se encuentren relacionadas con la existencia de un contrato estatal y no necesariamente deben estar relacionadas con el cumplimiento del clausulado del mismo. En consecuencia, como los contratos en virtud de los cuales se elevaron las reclamaciones pertinentes en el proceso liquidatorio se ejecutaron y debieron

terminar de ejecutarse en Neiva según consta en el contrato de prestación de servicios de salud, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Neiva es el llamado a conocer el presente asunto y por ende allí se ordenará remitir el proceso para lo de su competencia (…) cabe señalar que al juzgado indicado no le era posible declarar la nulidad procesal de todo lo actuado “desde el auto admisorio de la demanda”, en consideración a que la regulación establecida para los conflictos de competencia en los proceso contencioso administrativos, esto es, el artículo 215 del C.C.A., señala que la falta de competencia no afecta la validez de lo actuado hasta la decisión del conflicto (…) De conformidad con lo señalado por el artículo 215 del C.C.A., el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Neiva deberá adoptar las medidas pertinentes para que el trámite del proceso continúe en la instancia en la cual se declaró la nulidad procesal por falta de competencia territorial FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 134D / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 215 / LEY 446 DE 1998ARTÍCULO 43

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil once (2011).

Radicación número: 41001-23-31-000-2008-00246-01(37571)

Actor: ASOCIACIÓN MUTUAL LA ESPERANZA ASMET SALUD E.S.S.

Demandado: E.S.E., POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN Y OTRO Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Neiva, para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la Asociación Mutual la Esperanza Asmet Salud E.S.S., contra la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta en liquidación, el Ministerio de Protección Social y la Fiduciaria de Desarrollo

Agropecuario S.A.

ANTECEDENTES

I. Síntesis del caso

1. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Neiva, una vez admitida la demanda presentada por la Asociación Mutual la Esperanza Asmet Salud E.S.S., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entidades mencionadas con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución RAC 010 de 2007, expedida por la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., en ejercicio de sus funciones de liquidador de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta en liquidación y, mediante la cual se decidió “simultáneamente sobre las reclamaciones presentadas oportunamente al proceso liquidatorio de la ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN con base en contratos de naturaleza administrativa, créditos a favor de terceros denominados libranzas y

sobre la reclamación con número de radicado 956”, controversia remitida por el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá al considerarla de naturaleza contractual y de conformidad con las normas de competencia territorial, mediante auto del 1 de septiembre de 2009, resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado, rechazar la demanda de plano por no tener competencia territorial y, remitir el expediente al Consejo de Estado para dirimir el conflicto negativo de competencia entre los dos juzgados mencionados.

II. Trámite procesal

2. El 15 de mayo de 2008, la Asociación Mutual la Esperanza Asmet Salud E.S.S. presentó la demanda indicada. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la parte demandada a que le reconociera y cancelara la suma de $45 138 117 m/cte., por concepto de recobros por las cuentas del servicio de salud.

3. Como fundamento fáctico de la demanda, adujo que suscribió los contratos de prestación de servicio de salud n.° 439, 440, 441 y 442 con la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, en los cuales se pactó que le pagaría dentro de los primeros días de cada mes “un 100% de las facturas que presente, sin perjuicio de los ajustes posteriores por concepto de novedades, descuentos, glosa (…)”, lo cual realizó en los meses de mayo, junio y julio de 2007. A su vez, se acordó que se descontaría del valor total de los contratos el monto equivalente a las actividades establecidas en su objeto que fueran desarrolladas por otra institución y el porcentual diario de

los servicios que se hubieren dejado de prestar por pérdida temporal o definitiva de los servicios contratados. Con base en lo anterior y comoquiera que en virtud del Decreto 2866 del 27 de julio de 2007 se ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, se presentaron las reclamaciones pertinentes con el fin de que se hicieran los descuentos mencionados las cuales fueron rechazadas por medio de Resolución RAC 010 de 2007 por los siguientes motivos, a saber: (i) que no existía contrato que respaldara la obligación reclamada, (ii) que no existía registro presupuestal, (iii) que se evidenció un mayor valor cobrado, (iv) que se trataba de una erogación que se atendía como gasto administrativo del proceso liquidatorio y, (v) que la reclamación carecía de los soportes que permitían realizar la auditoría (fols. 74 a 90 del c. 1).

4. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, Sección Primera, el cual mediante providencia del 19 de mayo de 2008 decidió remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial para que procediera a su reparto entre los Jueces Administrativos de la Sección Tercera del Circuito Administrativo Judicial de Bogotá, por considerar que el asunto objeto de litigio encuadra dentro de la categoría de las controversias contractuales (fols. 93 y 94 del c. 1).

5. El 10 de junio de 2008, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito

de Bogotá, Sección Tercera, ordenó la remisión del expediente al “Juzgado Administrativo de Neiva (Reparto)” por considerar que carecía de competencia por el factor territorial para conocer del asunto, toda vez que al tratarse de un conflicto de naturaleza contractual en el cual una de las entidades demandadas es de orden nacional, debía aplicarse lo dispuesto por el literal d) del numeral 2 del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo, de conformidad con el cual en los asuntos contractuales y ejecutivos derivados de contratos estatales, la competencia se determina por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato (fol. 98 del c.1).

6. Por auto del 9 de diciembre de 2008, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Neiva admitió la demanda presentada por la Asociación Mutual la Esperanza Asmet Salud E.S.S. Posteriormente, mediante memorial del 26 de mayo de 2009, la E.S.E. Policarpa Salavarrieta en liquidación solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia del aludido juzgado con base en los numerales 2 y 8 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto señaló que en consideración a su domicilio y el lugar de expedición de acto administrativo demandado, los juzgados administrativos competentes son los de la ciudad de Bogotá según lo previsto por el literal b del numeral 2 del artículo 134D del C.C.A. (fols. 137 y 212 a 218 del c.

1).

7. El 1 de septiembre de 2009, el Juzgado Primero Administrativo de Neiva

declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia, habida cuenta que el demandante ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sus pretensiones no hacen referencia a la acción contractual y, el conflicto no se suscitó por un acto expedido en la ejecución de un contrato. Con fundamento en lo anterior, señaló que el presente proceso debía ser de conocimiento de los juzgados administrativos del Circuito de Bogotá y, en consecuencia, entabló el conflicto negativo de competencia (fols. 286 a 288 del c. ppal).

8. Dentro del término para presentar alegatos concedido en el trámite del conflicto de competencia, las partes guardaron silencio (fol. 294 del c. ppal).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

9. Esta Corporación es competente para decidir el presente conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Neiva, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 1285 de 2009. De igual forma, comoquiera que el mismo se entabló con anterioridad a la vigencia de la Ley 1395 de 2010, esta decisión debe ser adoptada por la Sala.

II. Problema jurídico

10. Le corresponde a la Sala determinar la naturaleza del asunto objeto de litigio y la acción por la cual la Asociación Mutual la Esperanza Asmet Salud E.S.S. presentó la demanda, con el fin de dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre los juzgados de Neiva y Bogotá.

III. Análisis de la Sala

11. La competencia por razón del territorio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo es determinada por lo dispuesto en el artículo 134D del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de 1998.

Según esta disposición, como regla general, la competencia territorial se fija por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado. Como excepción a esa regla, la norma en mención señala que cuando el asunto sea del orden nacional, existen varias pautas para establecer dicha competencia teniendo en cuenta diferentes circunstancias, entre estas la naturaleza de los asuntos y especialmente la acción que fue ejercida al presentarse la demanda.

12. En este orden de ideas y teniendo en cuenta que una de las entidades demandadas -Ministerio de Protección Sociales de carácter nacional, se advierte que no es posible acudir a la regla general de competencia territorial contemplada en el C.C.A.

13. Del estudio del expediente, se observa que la acción por la cual se acudió a la jurisdicción va dirigida a controvertir la actividad contractual del Estado, toda vez que se pretende atacar la legalidad de un acto administrativo -Resolución RAC 010 del 2007que tiene plena relación con los contratos celebrados entre la Asociación Mutual La Esperanza Asmet E.S.S. y el E.S.E. Policarpa Salavarrieta, que previo a ser ordenada su supresión, fue concebida como una categoría especial de entidad pública descentralizada del nivel nacional. En efecto, se observa que mediante dicho acto administrativo se rechazaron las reclamaciones presentadas en relación con los descuentos que según la parte demandante se

deben hacer del valor total de los contratos referidos, con fundamento en varias razones jurídicas y fácticas, entre las cuales se mencionó la supuesta inexistencia de los mismos.

14. Cabe resaltar que esta Corporación ha señalado que la jurisdicción contenciosa es competente para conocer de las controversias suscitadas en el marco de la actividad contractual de las empresas sociales del estado en los siguientes términos: Esta idea se ha aplicado a distintas entidades estatales, de las cuales las regidas por la ley 80 no han ofrecido discusión académica ni jurisprudencial, pero tratándose de las que se gobiernan por el derecho privado han dado lugar a algunos debates, que en los últimos años han cesado.

Para el caso concreto, se tiene que las empresas sociales del Estado, es decir, los hospitales públicos a que se refiere la ley 100 de 1993, son entidades descentralizadas por servicios, de naturaleza jurídica especial1, es decir, son entidades estatales que pertenecen a la estructura de la rama ejecutiva del poder público, porque así lo disponen los arts. 38 y 68 de la ley 489 de 19982. En estos términos, por el simple hecho de poseer esa naturaleza, su juez tanto para los procesos ordinarios –salvo lo previsto en la ley 1107 de 20061 [1] El artículo 83 de la Ley 489 de 1998 prescribe: “Las empresas sociales del Estado, creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la presente ley en los aspectos no regulados por

dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen.” 2 [2] Establece el artículo 38: “Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) “2. Del Sector descentralizado por servicios: (…) “d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; (…)” (negrillas fuera de texto) como para el recurso extraordinario del cual se ahora se conoce, es el de la jurisdicción de lo contencioso administrativo3.4

15. Conforme a lo mencionado, igualmente se debe advertir que el C.C.A., en su artículo 875, al establecer los medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo dispuso que la acción de controversias contractuales es idónea para entablar una variedad de pretensiones que se encuentren relacionadas con la existencia de un contrato estatal y no necesariamente deben estar relacionadas con el cumplimiento del clausulado del mismo. En consecuencia, como los contratos en virtud de los cuales se elevaron las reclamaciones pertinentes en el proceso liquidatorio se ejecutaron y debieron terminar de ejecutarse en Neiva según consta en el contrato de prestación de servicios de salud, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Neiva es el llamado a conocer el presente asunto y por ende allí se ordenará remitir el proceso para lo de su competencia

(fols. 33 a 40 del cuaderno 1).

16. Por último, cabe señalar que al juzgado indicado no le era posible declarar la

nulidad procesal de todo lo actuado “desde el auto admisorio de la demanda”, en consideración a que la regulación establecida para los conflictos de competencia en los proceso contencioso administrativos, esto es, el artículo 215 del C.C.A., 3 [3] En el mismo sentido, la Sala estudió recientemente la competencia para conocer de un proceso donde era parte una empresa social del Estado, y señaló que: “La Sala con apoyo en los artículos 2º de la Ley 712 de 2001 y 195-6 de la Ley 100 de 1993, a propósito del tema de la competencia de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para conocer sobre las controversias suscitadas en contratos celebrados por las Empresas Sociales del Estado, hizo una distinción entre dos situaciones para así determinar en qué eventos conocía esta jurisdicción y en cuáles la justicia ordinaria, al respecto precisó que los contratos celebrados por la Empresas sociales del Estado, “bajo el amparo normativo de los principios y preceptos que conforman el Sistema Integral de Seguridad Social”, “cualquiera que sea su naturaleza”, son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria; mientras que los contratos suscritos por estas mismas empresas formalizados con arreglo a los principios y preceptos diferentes de aquellos que integran el Sistema Integral de Seguridad Social, son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “de acuerdo con lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la ley 446 de 1998, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 38 y 83 de la ley 489 de 1998.” “…” “Estos razonamientos determinan sin lugar a duda, que las controversias en las cuales sean parte, las

Empresas Sociales del Estado, por el sólo hecho de ser entidades estatales, deben ser resueltas por esta jurisdicción. En este orden corresponde a la Sala asumir el conocimiento del recurso de anulación interpuesto contra el laudo arbitral que resolvió la controversia suscitada entre el Hospital Departamental de Cartago, Empresa Social del Estado y la sociedad SERVIASEAMOS S.A., en desarrollo de los contratos 069 y 070, que tenían por objeto la prestación de servicios de lavandería y adquisición para uso con opción de compra de prendas hospitalarias, respectivamente.” (sentencia de 22 de abril de 2009, exp. 35.700) 4 Sentencia del 18 de febrero de 2010, exp. 11001-03-26-000-2009-00058-00(37004), demandante: Hospital El Tunal E.S.E., C.P. Enrique Gil Botero. 5 Artículo 87 del Código Contencioso Administrativo: “Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.// Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación (…)”. señala que la falta de competencia no afecta la validez de lo actuado hasta la decisión del conflicto. Por lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: Declarar competente por razón del territorio para conocer de la

demanda presentada en ejercicio de la acción de controversias contractuales interpuesta por la Asociación Mutual La Esperanza Asmet Salud E.S.S., al Juzgado Primero Administrativo de Neiva, despacho al cual se dispone remitir la actuación de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: De conformidad con lo señalado por el artículo 215 del C.C.A., el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Neiva deberá adoptar las medidas pertinentes para que el trámite del proceso continúe en la instancia en la cual se declaró la nulidad procesal por falta de competencia territorial.

TERCERO: Una vez ejecutoriado el auto, devolver el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su cargo y enviar copia de esta providencia al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá para su conocimiento.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Subsección

RUTH STELLA CORREA PALACIO DANILO ROJAS BETANCOURTH