CE-41001-23-31-000-2010-00418-02 (AP)-2015

CONCEPTO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Elementos objetivo y subjetivo La moralidad administrativa constituye un concepto jurídico indeterminado -o norma en blanco-, de allí que corresponda al operador judicial, en cada caso concreto, concretar su contenido y alcance de conformidad con las condiciones fácticas, probatorias y jurídicas que rodean la vulneración o amenaza endilgada. Dada la textura abierta de la moralidad administrativa, su interpretación debe efectuarse con base en el contenido axiológico y principialístico definido en la Constitución Política, concretamente en la parte dogmática de la misma, así como en las disposiciones de la Ley 1437 de 2011. En efecto, la moralidad administrativa, como tantas veces se ha reiterado por la jurisprudencia y la doctrina, para el caso del ordenamiento jurídico colombiano, presenta dos diferentes rangos normativos: i) como principio de la función administrativa (art. 209 C.P.) y, ii) como derecho de naturaleza colectiva (art. 88 C.P.). Como principio, debe entenderse como aquel parámetro normativo de conducta que radica, en cabeza de todos los funcionarios, servidores públicos y particulares que ejercen función administrativa, una obligación de comportamiento funcional según los postulados de la honradez, pulcritud, rectitud, buena fe, primacía del interés general y honestidad. La moralidad administrativa entendida como derecho colectivo constituye uno de los grandes logros obtenidos con la transformación del Estado Liberal y del Estado de Bienestar de siglo XIX, en la fórmula político– jurídica Social y Democrático de Derecho, en la medida que implica un cambio de

concepción política en torno al nuevo centro de legitimidad del poder público. Por consiguiente, la positivización del derecho colectivo a la moralidad administrativa es el reconocimiento expreso que se otorga a todos los miembros de la población para que soliciten el respeto de las autoridades de los parámetros constitucionales, legales y éticos en el ejercicio de la función administrativa del poder público. (…) Además, resulta pertinente señalar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su jurisprudencia para precisar que la moralidad administrativa, entendida como principio-derecho, se integra de dos elementos que deben verificarse o constatarse para la proceda el amparo solicitado en la respectiva demanda (…) De allí que no toda conducta que transgreda el principio-derecho a la moralidad necesariamente deba tacharse o catalogarse de ilegal, por lo que pueden existir supuestos en los cuales ante un vacío o laguna normativa se produzcan lesiones al citado derecho colectivo, precisamente por contravenir los parámetros éticos y axiológicos definidos en el ordenamiento jurídico. El papel del juez contencioso administrativo, al controlar la moralidad administrativa, consiste en ejercer la nomofilaxis, en el sentido de reconocer que en el ejercicio de las funciones públicas no siempre los comportamientos censurables caen en el desconocimiento de una regla específica de derecho, sino que, en ocasiones, transgreden principios y valores constitucionales que hacen que la actuación de los funcionarios pueda ser catalogada como deshonesta, desleal o corrupta. (…) En ese orden de ideas, es importante precisar que el elemento objetivo de la moralidad administrativa no

puede quedar reducido a la simple constatación o verificación de un desconocimiento a una norma de derecho positivo (regla), sino que resulta perfectamente posible que se establezca con base en principios y valores constitucionales que determinan o fijan postulados de ética pública. (…) De otra parte, en relación con el elemento subjetivo, la Sala advierte que no es posible equiparar este con un análisis culpabilístico del servidor público, como si las acciones populares fueran de contenido sancionatorio o punitivo. Por el contrario, el elemento subjetivo de la moralidad tiene que ir encaminado a que el juez pueda establecer lo que se conoce como una “culpa institucional”, es decir, que se acredite en el proceso que el comportamiento de las autoridades o de los particulares en ejercicio de función administrativa ha desconocido el interés general. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO PARCIALMENTE - Cumplimiento parcial de las órdenes emitidas en primera instancia / ACCIÓN POPULAR CONTRA UNIVERSIDAD OFICIAL / ENTE UNIVERSITARIO AUTÓNOMO / ACCIÓN POPULAR – Improcedencia para obtener la protección de derecho particulares o la indemnización de perjuicios /

IMPROCEDENCIA PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONCURSOS DE

ACCESO Y ASCENSO EN EL RÉGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR CONTRA ACTOS PARTICULARES Y CONCRETOS En el caso concreto, la Sala advierte que las finalidades perseguidas con la demanda de acción popular eran la protección de los principios constitucionales de carrera administrativa; a cesación de los nombramientos en provisionalidad en

cargos de carrera; la realización de un concurso de méritos y el cumplimiento por parte de la Universidad Surcolombiana de las normas de carrera administrativa. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que ASFUSCO no persigue una protección a la moralidad administrativa como principio-derecho colectivo, sino el amparo de los derechos subjetivos y particulares de sus asociados. En ese orden de ideas, en la demanda no se alegó una violación a la moralidad administrativa, con sus elementos objetivo y subjetivo, sino la trasgresión de normas relacionadas con el régimen de carrera administrativa y, por consiguiente, el restablecimiento de los derechos de los funcionarios vinculados al sindicado demandante, esto es, ASFUSCO. (…) Y si bien el tribunal de primera instancia amparó el derecho colectivo a la moralidad administrativa y, por tanto, ordenó a la Universidad Surcolombiana que actualizara las normas del estatuto de personal, así como que realizara los concursos de acceso y ascenso respecto de los cargos de carrera, lo cierto es que la Sala no puede desconocer que el propósito de la acción popular nunca fue la actualización de las normas de carrera, sino la programación de los concursos de ascenso, la reubicación de todos los funcionarios nombrados en provisionalidad y el pago de la indemnización de perjuicios para los miembros de ASFUSCO. En otras palabras, en la demanda se alegó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa; sin embargo, las pretensiones y los fundamentos fácticos estuvieron circunscritos a la protección y el amparo de derechos subjetivos y particulares. (…) La Sala Once Especial de Decisión de la Corporación reiteró y unificó la postura jurisprudencial según la cual, las que las

acciones populares no sirven para la protección de derechos subjetivos o particulares, motivo por el cual, a través de aquellas no se puede pretender el resarcimiento de daños individuales, el restablecimiento de derechos subjetivos o la indemnización de un perjuicio (…) [E]l litigio se centró en el derecho que tenían los miembros de ASFUSCO a ascender en los cargos administrativos de la Universidad Surcolombiana; al pago de las indemnizaciones que fueran correspondientes y a la reubicación de los empleados que hubieran sido nombrados en provisionalidad. Como se advierte, todo el litigio tuvo que ver con derechos subjetivos no sólo de los asociados al sindicado demandante, también frente a las personas que se encontraran ocupando cargos de carrera con nombramientos en provisionalidad, por lo que debieron ser atacados oportunamente esos actos administrativos particulares, los cuales no hicieron parte del objeto de este proceso, así como tampoco fueron aportados. En tal virtud, se reitera, la Subsección revocará la sentencia apelada, para, en primer lugar, declarar probada la excepción de objeto superado, toda vez que la entidad demandada cumplió parcialmente con las órdenes emitidas por el fallador de primera instancia, con independencia de que la controversia no fuera propia de una acción popular y, en segundo término, para declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, por cuanto, se insiste, el litigio giró única y exclusivamente sobre derechos de naturaleza subjetiva, particular y concreta, dado que, se insiste, se debieron atacar los actos administrativos particulares y concretos que realizaron nombramientos en provisionalidad en la planta de personal de la universidad. De otra parte, la acción

popular no permite el reconocimiento de indemnizaciones individuales o grupales a favor de los trabajadores administrativos de la universidad, pues el propósito de esta consiste en la protección y el amparo de derechos de naturaleza colectiva. Finalmente, en el caso concreto se persigue que se cumplan las normas que establecen el ingreso a los cargos de carrera administrativa por mérito y, en ese contexto, se cumpla la obligación de adelantar los concursos públicos que permitan materializar dicha situación. En este punto, la Sala advierte que el sindicato contaba con otras acciones o medios más idóneos para garantizar la aplicación de las normas sobre los concursos de méritos, tales como las acciones constitucionales de cumplimiento y de tutela, pues la Corte Constitucional, en sede de revisión eventual de tutelas, ha ordenado en varias oportunidades realizar concursos de acceso y/o ascenso a carreras administrativas especiales (v.gr. Procuraduría General de la Nación y Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación). Así las cosas, la acción popular deviene claramente en improcedente, toda vez que a través de la misma se buscó cuestionar la validez de actos administrativos de contenido particular y concreto; perseguir la indemnización de perjuicios a favor de los miembros del sindicato de trabajadores administrativos de la entidad demandada y, por último, la realización de los concursos de méritos de carrera administrativa, todo lo cual se pudo controlar a través de las acciones individuales de nulidad y restablecimiento del derecho o acciones constitucionales de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 41001-23-31-000-2010-00418-02 (AP)

Actor: ASOCIACIÓN SINDICAL DE FUNCIONARIOS DE LA UNIVERSIDAD

SURCOLOMBIANA-ASFUSCO

Demandado: UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA Referencia: ACCIÓN DE POPULAR Temas: ACCIÓN POPULAR-finalidad y procedencia / ACCIÓN POPULARmoralidad administrativa-elementos objetivo y subjetivo / ACCIÓN POPULARobjeto superado parcialmente / ACCIÓN POPULAR-contra universidad oficial por

no haber realizado concursos de acceso y ascenso en el régimen de carrera administrativa / ACCIÓN POPULAR-no es posible proteger o amparar derechos de índole subjetiva y particular-la acción popular no es el instrumento idóneo para buscar el restablecimiento y la reparación de derechos laborales. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 18 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en la que se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Asociación Sindical de Funcionarios de la Universidad SurcolombianaASFUSCO presentó acción popular en contra de la Universidad Surcolombiana, institución oficial, para que se amparara el derecho colectivo a la moralidad administrativa, posiblemente vulnerado por la omisión en la realización de los respectivos concursos de méritos para el acceso y el ascenso dentro de la misma.

El Tribunal de primera instancia accedió a las súplicas de la demanda. Ordenó que

se actualizara el estatuto administrativo y, además, que se convocara a un concurso de méritos y de ascenso en la universidad. Finalmente, integró el respectivo comité de vigilancia y seguimiento. La institución educativa oficial impugnó la sentencia de primera instancia. En relación con la expedición de un estatuto administrativo, solicitó que se declarara la excepción de objeto superado; frente a la realización de los concursos, alegó que no se le podían hacer extensivas las disposiciones de la Ley 909 de 2004 o régimen general de carrera administrativa. Además, dijo que carecía de presupuesto para adelantar los respectivos concursos de méritos.

II. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El 6 de diciembre de 2010, la Asociación Sindical de Funcionarios de la Universidad Surcolombiana-ASFUSCO (F. 1 a 11 c. 1) presentó acción popular en contra de la Universidad Surcolombiana, para que se amparara el derecho colectivo a la moralidad administrativa contenido en el literal b) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y, como consecuencia, se accediera a las siguientes

pretensiones: Primero. Se protejan los principios constitucionales de la carrera administrativa de la Universidad Surcolombiana, los cuales se encuentran en grave estado de vulneración. Segundo. Se ordene a quien corresponda, el cumplimiento de las normas de carrera administrativa de la Universidad Surcolombiana. Tercero. Conminar a que cesen los nombramientos de carrera sin el cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley. Cuarto. Se compulsen copias de lo actuado en la presente acción popular a

la Procuraduría Administrativa del Huila, para que inicie investigación disciplinaria a los rectores, a los jefes de división de personal y a los integrantes del consejo superior de la Universidad Surcolombiana. Quinto. Se compulsen copias de lo actuado en la presente acción popular a la Fiscalía General de la Nación, para que inicie investigación penal a los rectores, a los jefes de división de personal y a los integrantes del consejo superior de la Universidad Surcolombiana, por el presunto delito de prevaricato, por no dar cumplimiento a las leyes y a la Constitución Nacional. Sexto. Se ordene la indemnización a que haya lugar a favor de los funcionarios afiliados a la asociación sindical ASFUSCO, que se encuentran inscritos en carrera administrativa, por los perjuicios ocasionados. Séptimo. Se ordene a quien corresponda que realice los concursos de ascenso para los empleados de carrera administrativa, que no han podido ascender por los nombramientos provisionales. Octavo. Se ordene la reubicación de todos los funcionarios que son de provisionalidad en los cargos que fueron contratados, conforme a la ley (F. 5 y 6 c. 1). Como fundamentos fácticos de la demanda se narraron los siguientes: En 1996, la Universidad Surcolombiana efectuó una reestructuración de la planta de personal. En esa ocasión, aproximadamente 50 cargos quedaron vacantes, pero fueron ocupados por personal no calificado mediante nombramientos en provisionalidad, sin ningún tipo de criterio de selección, a pesar de que la Constitución Política estableció en los artículos 125 y 130 el contenido y alcance de la carrera administrativa.

La mayoría de los citados nombramientos en provisionalidad superaron el término de 2 años. La Ley 904 de 2004, contentiva del régimen de carrera administrativa, previó que sus disposiciones no serían aplicables a los entes autónomos, dentro de los cuales se entienden incluidas las universidades oficiales o públicas; sin embargo, esa normativa también determinó que se emplearía de forma supletoria en caso de presentarse vacíos en la regulación especial respectiva. En tal virtud, la Universidad Surcolombiana desconoció abiertamente el capítulo XV de los estatutos de la institución, contenidos en el Acuerdo 14 de 2004, así como las normas constitucionales y legales sobre carrera administrativa. Entre las situaciones anómalas al interior de la institución educativa se encuentran: i) ascensos de personas con nombramientos en provisionalidad, con desconocimiento de las normas sobre carrera administrativa y los concursos de méritos; ii) traslados de personas en carrera administrativa, para que los contratistas pasen a desempeñar sus funciones, y iii) trabajadores oficiales -con contratos de trabajo del Código Sustantivo del Trabajoson designados en provisionalidad para ocupar cargos de carrera administrativa. De modo que la Universidad Surcolombiana negó a los funcionarios de carrera administrativa, miembros de ASFUSCO, las oportunidades de ascenso al interior de los cargos. En la demanda se invocaron como fundamentos normativos los artículos 125 y 130 de la Constitución Política; 4 y 7 de la Ley 472 de 1998; la sentencia C-1262 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, y la sentencia AP -170 de 2001,

proferida por esta Sección. La parte actora adujo que la universidad demandada transgredió la moralidad administrativa, comoquiera que con la política de nombramientos ha desconocido el adecuado e idóneo ejercicio de la función administrativa, al apartarse del interés general.

2. Trámite en primera instancia Mediante providencia del 21 de abril de 2010, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Neiva admitió la demanda y ordenó la notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. Igualmente, dispuso informar a la comunidad y al Defensor del Pueblo (F. 18 y 19 c. 1).

Posteriormente, en auto del 21 de julio de 2010, el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva remitió, por competencia, el asunto al Tribunal Administrativo del Huila (F. 49 y 50 c. 1), y este avocó el conocimiento del proceso a través de proveído del 29 de septiembre del mismo año (F. 54 y 55 c. 1). La Universidad Surcolombiana contestó la demanda para oponerse a sus pretensiones. Propuso como excepciones las que denominó “improcedencia de la acción popular por no evidenciarse la vulneración de un derecho colectivo” e “inexistencia del daño o vulneración” (F. 36 a 43 c. 1). Indicó que, de la solicitud relacionada con el respeto de las normas de carrera administrativa, no se podía “concluir que existiera una vulneración de un derecho colectivo, pues los actos denunciados, si pudieran calificarse como irregulares, circunstancia que no comparte la universidad, no podrían catalogarse como

atentatorios de los derechos e intereses colectivos”. Agregó que, en el caso concreto, no se alegó la vulneración al patrimonio público, sino el amparo de un conjunto de pretensiones de naturaleza laboral y referidas, única y exclusivamente, al ejercicio de la función pública (artículos 122 y s.s. de la Constitución Política). Puntualizó que en la demanda no se atribuyó -y tampoco podría demostrarseun ánimo torticero o malicioso de la universidad en el manejo del personal, más aún si se tiene en cuenta que la institución no ha permitido el ascenso de funcionarios sin que medie un correspondiente concurso de méritos. El centro educativo manifestó que el hecho de haber efectuado encargos o nombramientos en provisionalidad no configura la violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa. En relación con el tema de los nombramientos, adujo que las universidades oficiales estaban excluidas del ámbito de aplicación de la Ley 909 de 2004 y, como consecuencia, del régimen de carrera administrativa. Sin embargo, añadió que el Consejo de Estado definió que corresponde a cada institución educativa adoptar el correspondiente sistema de carrera, que orienten el acceso y la permanencia de los empleados vinculados a la función pública en este tipo de entidades. Por consiguiente, concluyó que el objeto de la controversia era ajeno al derecho colectivo, pues los problemas con los nombramientos o encargos eran litigios de contenido particular y concreto, sin que a través de la acción popular pudiera cuestionarse la validez de actos administrativos que crearon situaciones laborales específicas.

3. Audiencia de pacto de cumplimiento

El 3 de noviembre de 2010, inició la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. En esa oportunidad la Universidad Surcolombiana presentó una propuesta de acuerdo. La parte actora y el Ministerio Público solicitaron aplazar la diligencia para estudiar la fórmula de la Universidad (F. 202 y 203 c. 1). La audiencia continuó el 30 de marzo de 2011, ocasión en la cual la parte actora radicó una contrapropuesta que fue parcialmente aceptada por la Universidad Surcolombiana y, por tanto, se celebró pacto de cumplimiento. El acuerdo consistió en la presentación, dentro de 30 días calendario, del proyecto de estatuto de personal para ser aprobado por el consejo superior del centro educativo, dándole solución a los puntos debatidos en el proceso (F. 221 a 223 c. 1).

4. Improbación del pacto de cumplimiento y continuación del trámite de primera instancia La ponencia inicial, aprobatoria del pacto de cumplimiento, fue derrotada por el criterio mayoritaria del Tribunal de primera instancia. Como consecuencia, mediante auto del 11 de enero de 2012, el a quo improbó el pacto de cumplimiento, con fundamento en el siguiente razonamiento: “En esencia, el acuerdo se circunscribe a que la Universidad reformará el Estatuto Administrativo

(Acuerdo 14 de 2004), pero al analizar el contenido del acta, se observa que el apoderado judicial de la Universidad aprobó con reserva los diferentes tópicos de la propuesta que presentó el sindicato (…) En tal virtud, el mentado acuerdo no cumple con el objetivo de proteger los derechos e intereses colectivos cuya

protección se depreca. En particular, la moralidad administrativa, porque se trata de un pacto parcial y condicionado” (F. 230 a 237 c. 1). Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 13 de septiembre de 2012 (F. 279 a 281 c. 2), el tribunal de primera instancia, mediante auto del 27 de mayo de 2014, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 293 c. 1). En esta oportunidad, las partes guardaron silencio (F. 294 c. 1).

5. La sentencia impugnada El 18 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo del Huila profirió la sentencia apelada, a través de la cual resolvió: PRIMERO. AMPARAR el derecho colectivo a la moralidad administrativa, consagrado en el literal b) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, vulnerado por la Universidad Surcolombiana, por la omisión al cumplimiento del

sistema de mérito para el acceso de empleos a los cargos de carrera administrativa del ente universitario y el cumplimiento de las normas del orden legal y administrativo que regulan el sistema de concursos de méritos para el acceso y el ascenso a los cargos administrativos de la planta de personal de la Universidad Surcolombiana. SEGUNDO. ORDENAR a la Universidad Surcolombiana por intermedio del Consejo Superior de la Universidad, en quien recae la función de organizar académica, administrativa y financieramente la institución, así como fijar las políticas administrativas y financieras, así como la expedición o modificar

(sic) de los estatutos y reglamentos conforme lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 30 de 1992, dentro de un término perentorio de 6 meses, expedir los acuerdos y reglamentación respectiva para la convocatoria a concursos de mérito para el acceso a la institución de los cargos de carrera que se encuentran en vacancia definitiva, así como establecer la regulación respectiva de los concursos de ascenso, teniendo en cuenta lo dispuesto por las normas constitucionales, legales y lo determinado por la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional en torno al sistema de carrera de los entes universitarios autónomos. TERCERO. ORDENAR a la Universidad Surcolombiana al término de los 6 meses previstos en el ordinal anterior, adelantar el respectivo concurso de méritos para el acceso a los empleos de carrera administrativa que se encuentren en vacancia definitiva, así como, los concursos de ascensos para los referidos cargos, dentro de un término perentorio de 6 meses. CUARTO. Si vencido el término dispuesto en el ordinal segundo, sin que se hubieren expedido los acuerdos o reglamentos pertinentes para la convocatoria de concursos de mérito de acceso y ascenso a los cargos administrativos de la planta de la Universidad Surcolombiana, ORDENAR, a la misma Universidad Surcolombiana dar aplicación a las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública, es decir, a la Ley 909 de 2004, en aplicación de lo dispuesto en su artículo 3, numeral 2 y proceder conforme a lo allí establecido o regulado a la convocatoria y realización efectiva de los concursos de mérito de acceso y

ascenso. QUINTO. CONFORMAR un comité de vigilancia que verifique el cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por i) la parte actora, ii) la Procuraduría Judicial II Administrativa Delegada ante el Tribunal Administrativo del Huila, iii) un delegado de la Comisión Nacional de Servicio Civil, iv) un delegado del Departamento Administrativo de la Función Pública y v) un delegado de la Escuela Superior de Administración Pública-ESAP. La verificación se centrará principalmente, en el cumplimiento de los términos y la adopción de las medidas dispuestas conforme a las normas constitucionales y legales, respetando la autonomía que le corresponde a cada entidad en materia de configuración normativa. El comité rendirá un informe sobre la gestión adelantada con destino a este expediente y de ser necesario se establecerán reuniones cada dos meses para el análisis del cumplimiento de las medidas aquí establecidas. SEXTO. EXHORTAR a la Universidad Surcolombiana a dar cumplimiento al sistema de evaluación de desempeño a los servidores públicos que se encuentren inscritos en carrera administrativa y estén ocupando un cargo de carrera administrativa de la planta de cargos de la institución. SÉPTIMO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda. OCTAVO. REMÍTASE a la Defensoría del Pueblo copia de la demanda, del auto admisorio de la misma y del presente fallo, conforme lo establece el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 (F. 323 a 341 c. ppal.). El Tribunal, con apoyo en el material probatorio, concluyó que ASFUSCO le

solicitó al rector de la Universidad Surcolombiana, de forma reiterada, la aplicación de las normas sobre carrera administrativa, concretamente los artículos 129 de la Constitución Política; 29 y 30 del Acuerdo 147 de 2014-Estatuto Administrativo; 32 a 41 del Acuerdo 13 del consejo superior de la universidad; 8 de la Ley 443 de 1998 y la Ley 909 de 2003. El a quo verificó que, desde 1996, la Universidad no ha realizado concurso de méritos para la provisión de empleos de carrera administrativa, ni concursos de ascenso; en su lugar, se efectuaron más de 84 nombramientos en provisionalidad, en cargos de carrera administrativa de la planta de personal de la institución, así como la celebración de 223 contratos de prestación de servicio para el año 2010. En ese orden, se acreditó que de los 188 empleos de carrera administrativa de la Universidad Surcolombiana, 84 han sido ocupados por personas nombradas en provisionalidad. El Tribunal consideró que esa circunstancia por sí sola era configurativa del elemento objetivo de la moralidad administrativa, puesto que la entidad demandada se abstuvo de dar aplicación a las normas constitucionales y legales en materia de empleo público, más aún si el artículo 2º de la Ley 909 de 2004 previó que esa normativa sería de aplicación supletiva para proveer el acceso al régimen de carrera administrativa y el ascenso dentro de la misma. En relación con el elemento subjetivo de la moralidad administrativa, el fallador de primera instancia lo encontró acreditado con el comportamiento omisivo de la universidad, el cual catalogó de constante y persistente. En palabras del Tribunal: “el constante actuar omisivo por parte de los órganos directivos del ente

universitario para llevar a cabo los procesos de selección o concursos de acceso y ascenso a los empleos administrativos de carrera de la Universidad Surcolombiana, situación que ha producido una vulneración permanente del sistema de mérito para el acceso a la función pública, apartándose del cumplimiento del interés general y de la función administrativa”. La sentencia apelada finalizó con la siguiente conclusión: “Teniendo en cuenta los argumentos previamente expuestos, considera la Sala que se encuentra plenamente acreditada la vulneración a la moralidad administrativa como derecho colectivo, por parte de la Universidad Surcolombiana, por la negativa y/o la omisión a establecer una regulación de carrera administrativa de la planta de cargos y llevar a cabo los respectivos concursos de ingreso y ascenso a los cargos administrativos, pasando por alto los mandatos constitucionales”.

6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación

(F. 387 a 400 c. ppal.), que fue concedido mediante auto del 10 de febrero de 2017 (F. 558 c. ppal.), y admitido por esta Corporación en auto del 11 de mayo del mismo año (F. 570 c. ppal.). 6.1. Los fundamentos de la impugnación son los siguientes: El fallo de primera instancia desconoce el principio constitucional de la autonomía universitaria, toda vez que las instituciones educativas, incluidas las oficiales, pueden darse y modificar sus propios reglamentos, con la facultad de organizarse como entes autónomos. El Acuerdo 14 de 2004 adoptó el Estatuto de Personal Administrativo de la Universidad Surcolombiana. En esta normativa se definió la forma de hacer

encargos y nombramientos en provisionalidad en la universidad. El citado acuerdo nunca fue demandado por las organizaciones sindicales y, por ende, gozó de validez mientras estuvo vigente. ASFUSCO pretende que los encargos y provisionalidades se regulen por la Ley 909 de 2004, sin tener en cuenta que la Universidad Surcolombiana dentro del ejercicio de la autonomía universitaria, ya había definido la forma de realizarlos, precisamente en el Acuerdo 14 de 2004, sin que esta circunstancia pueda constituir una vulneración al principio de moralidad administrativa. Aunado a lo anterior, es importante precisar que, mediante Acu