CE-41001-23-31-000-2010-00645-01(18653)-2011

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Incongruencia entre la solicitud de nulidad y el restablecimientos / REVOCATORIA DIRECTA – No revive términos. Es excluyente con la vía de los recursos / INEPTA DEMANDA – Procede cuando hay indebida acumulación de pretensiones Por otro lado, debe indicarse que, según lo dispuesto en el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, ni la petición de revocación ni la decisión respectiva reviven los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas. Esta Corporación ha indicado que cuando la administración niega la revocación, es decir, confirma la actuación, ésta escapa del control jurisdiccional porque asumir su conocimiento implicaría el del acto en firme cuya revocatoria se negó. En el sub examine, el objeto de la controversia judicial en el fondo es el control de las liquidaciones oficiales de revisión, lo que equivale a revivir la oportunidad legal para demandar tal acto. Además, es importante resaltar que la solicitud de revocatoria directa no se integra con el acto administrativo que se pide revocar, por no ser parte de la vía gubernativa, de allí el tratamiento jurisprudencial y doctrinario de "recurso extraordinario", que al proferirse en sentido negativo, no crea una situación jurídica nueva, ni adquiere una entidad propia, ya que ésta viene dada desde el acto objeto de decisión negativa, salvo que en la decisión se incluyan nuevos hechos a discutir. Y es que las vías de los recursos y de la revocatoria directa son excluyentes, dado que la segunda procede siempre y cuando no se haga uso de la vía gubernativa (art. 70

C.C.A.), de tal manera que el acto negativo que la decide no abre la posibilidad contencioso administrativa, como quiera que no solo se habilitarían términos vencidos, sino que quebrantaría el principio de seguridad jurídica que obliga a concluir los procedimientos administrativos y judiciales.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS – ARTICULO 72 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 70

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil once (2011) Radicación número: 41001-23-31-000-2010-00645-01(18653)

Actor: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – INNOVAR CTA EN

LIQUIDACION

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora contra el auto de 1º de diciembre de 2010 del Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción.

ANTECEDENTES La Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva modificó las declaraciones privadas del impuesto a las ventas de los bimestres 1º al 6º de los años 2004 y 2005, presentadas por la cooperativa actora. Las liquidaciones oficiales se identifican así: AÑO PERIODO NÚMERO LIQ. OFICIAL REV. FECHA 2004 1 13064200700121 20 /09/ 2007

2004 2 13064200700122 20 /09/ 2007 2004 3 13064200700123 20 /09/ 2007 2004 4 13064200700124 20 /09/ 2007 2004 5 13064200700125 20 /09/ 2007 2004 6 13064200700126 20 /09/ 2007 2005 1 13064200700127 25 /09/ 2007 2005 2 13064200700128 25 /09/ 2007 2005 3 13064200700129 25 /09/ 2007 2005 4 13064200700130 25 /09/ 2007 2005 5 13064200700131 25 /09/ 2007 2005 6 13064200700132 25 /09/ 2007 La contribuyente interpuso recurso de reconsideración contra cada una de las liquidaciones oficiales de revisión, pero la administración, en cada caso, inadmitió el recurso, por no acreditar la personería del representante legal de la cooperativa. Los autos se identifican así: Auto No. Fecha 13001200700012 17 / 12/ 2007 13001200700013 17 / 12/ 2007 13001200700014 17 / 12/ 2007 13001200700015 17 / 12/ 2007 13001200700016 17 / 12/ 2007 13001200700017 17 / 12/ 2007 13001200700018 18 / 12/ 2007 13001200700019 18 / 12/ 2007 13001200700020 18 / 12/ 2007 13001200700021 18 / 12/ 2007 13001200700022 18 / 12/ 2007

13001200700023 18 / 12/ 2007 El Gerente Liquidador de la Cooperativa, el 15 de abril de 2009, solicitó en forma separada la revocatoria directa de las Liquidaciones Oficiales de Revisión correspondientes a los periodos 1º al 6º del 2004 y del 2005. En las solicitudes se refirió a la prueba de existencia y representación legal de la entidad y advirtió que los argumentos al respecto no se pudieron exponer porque la expedición de los autos de inadmisión no se comunicó por correo a la dirección informada por la Cooperativa ni a la del representante legal ni a la dirección electrónica reconocida por la DIAN, de manera que pudiera practicarse la notificación personal, sino que se optó por fijar edicto y, en consecuencia, se produjo la ejecutoria de las liquidaciones oficiales el 31 de enero de 2008, sin tener la oportunidad de recurrir los autos inadmisorios ni corregir la omisión imputada. La Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva estudió las solicitudes de revocatoria directa y concluyó que los autos inadmisorios fueron debidamente notificados y se informó sobre los recursos procedentes. En consecuencia, confirmó cada uno de los autos inadmisorios, a través de las siguientes resoluciones: Resolución No. Fecha 0001 29 /01 /2010 0002 29 /01 /2010 0003 29 /01 /2010 0004 29 /01 /2010 0005 29 /01 /2010 0006 29 /01 /2010 0007 29 /01 /2010 0008 29 /01 /2010 0009 29 /01 /2010 00010 29 /01 /2010

00011 29 /01 /2010 00012 29 /01 /2010 El Gerente Liquidador, el 28 de abril de 2010, solicitó de forma individual la declaración del silencio administrativo positivo porque no se le había notificado ningún acto que resolviera las solicitudes de revocatoria directa. La Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva no decretó la ocurrencia del silencio administrativo al advertir que las solicitudes de revocatoria directa se decidieron antes del término del año contemplado en el artículo 738-1 del Estatuto Tributario y se notificaron a la Oficina 1104 Edificio Caja Agraria de NeivaHuila, conforme con el inciso segundo del artículo 565 ib. Los actos administrativos que no accedieron al silencio administrativo positivo son: Resolución No. Fecha 0001 20 /05 /2010 0002 20 /05 /2010 0003 20 /05 /2010 0004 20 /05 /2010 0005 20 /05 /2010 0006 20 /05 /2010 0007 20 /05 /2010 0008 20 /05 /2010 0009 20 /05 /2010 00010 20 /05 /2010 00011 20 /05 /2010 00012 20 /05 /2010 El Gerente Liquidador de la Cooperativa de Trabajo Asociado INNOVAR CTA en Liquidación interpuso recurso de reposición contra las Resoluciones 0001 a 00012 de 20 de mayo de 2010 y en el mismo escrito impugnó el acto de notificación de cada una de las Resoluciones que resolvieron la revocatoria directa, al considerar

que se vulneró el debido proceso por no tener en cuenta el cambio de dirección que se comunicó en septiembre de 2009. La Cooperativa interpuso, además, recurso de reposición contra la Resolución 0001 de 29 de enero de 2010. La Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas expidió la Resolución 0002 de 9 de junio de 2010, por la cual rechazó el recurso por improcedente. Posteriormente, la Administración mediante las Resoluciones 0001 a 00012 de 18 de junio de 2010 confirmó las Resoluciones 0001 a 00012 de 20 de mayo de 2010, respectivamente. La Cooperativa solicitó a la Administración la nulidad de la Resolución 002 de 9 de junio de 2010, la cual se resolvió con la Resolución 0001 del 12 de julio de 2010, en el sentido de negarla. Por último, INNOVAR CTA, a través de la Procuraduría Judicial II Administrativa 153 de Neiva, convocó a la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva a conciliación extrajudicial, pero la Procuraduría, mediante Auto No. 0381 de 19 de octubre de 2010, rechazó la solicitud por tratarse de un asunto no susceptible de conciliación. La Cooperativa de Trabajo Asociado INNOVAR CTA en Liquidación, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1) Resoluciones 001 a 00012 de 29 de enero de 2010. 2) Resoluciones 001 a 00012 de 20 de mayo de 2010.

1. Resoluciones 001 a 00012 de 18 de junio de 2010. 4) Resolución 002 de 9 de junio de 2010. 5) Resolución 001 de 12 de julio de 2010.

Como restablecimiento del derecho pidió declarar el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, se revocaran las liquidaciones oficiales de revisión del impuesto sobre las ventas correspondientes a los bimestres 1º a 6º de los años 2004 y 2005 y se ordenara el pago de la indemnización por los daños y perjuicios causados. En la demanda, entre otros hechos, la Cooperativa actora advirtió la falta de notificación en legal forma de los autos inadmisorios del recurso de reconsideración contra las Liquidaciones Oficiales de Revisión, circunstancia que impidió ejercer el derecho de defensa y que llevó a solicitar la revocatoria directa de esos actos. En esa solicitud señaló como dirección de notificaciones la calle 7 No. 6-27 Oficina 1104 del Edificio Caja Agraria de Neiva. Sin embargo, el 13 de mayo de 2009, el representante legal comunicó por escrito a la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva que, por razones económicas, la Cooperativa dejó su domicilio y cualquier comunicación debía hacerse en la carrera 4 No. 15-48, dirección que en el mes de septiembre de 2009 quedó registrada en el RUT. Pese a lo anterior, a esa dirección no le fueron notificadas las resoluciones que resolvieron la revocatoria directa, las cuales conoció tiempo después. Una vez estudiados los requisitos para admitir la demanda, el Tribunal mediante auto de 1º de diciembre de 2010 la rechazó por caducidad de la acción.

AUTO APELADO Mediante la providencia impugnada1 el Tribunal Administrativo del Huila rechazó la demanda por caducidad de la acción. Advirtió que la demandante lo que pretende en esencia es la nulidad de las 12 Liquidaciones Oficiales de Revisión expedidas el 20 y 25 de septiembre de 2007, contra las que interpuso recursos de reconsideración, los cuales se inadmitieron por 12 autos de 17 y 18 de diciembre de 2007. Observó que, según lo afirmó la contribuyente en la demanda, sólo se tuvo conocimiento de la inadmisión de los recursos cuando la DIAN inició cobros persuasivos y formuló denuncias contra ex gerentes de la Cooperativa. Así que la actora debió acudir a la vía judicial dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que se enteró de esas decisiones para obtener la nulidad de las 12 Liquidaciones Oficiales de Revisión y en esa oportunidad bien pudo argumentar que injustificadamente no le dieron trámite al recurso de reconsideración. No obstante, la actora un año y medio después se limitó a solicitar la revocatoria directa de las 12 Liquidaciones Oficiales de Revisión y obtuvo decisiones adversas. De manera que, conforme a lo dispuesto en el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, la acción contra esas liquidaciones caducó, dado que la petición de revocatoria directa no reanuda los términos expirados ni la de declaratoria del silencio administrativo positivo. RECURSO DE APELACIÓN La actora, a través de apoderado, solicita que se revoque el auto de rechazo in

limine de la demanda y, en su lugar, se tramite la acción. Para sustentar el recurso señaló: Las pretensiones principales están encaminadas a obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos dictados por la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva a partir del 29 de enero de 2010. Trascribe las pretensiones así: “a. Declarar que son nulos los Actos Administrativos, contenidos en las Resoluciones Nos. 0001 a 00012 de fecha 29 de enero de 2010, expedidas por la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS DE NEIVA por medio de las cuales se resolvió la acción de revocatoria directa instaurada por la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO INNOVAR CTA EN LIQUIDACIÓN, contra los actos administrativos de liquidación oficial-revisión del impuesto sobre las ventas de los periodos 2004 y 2005. b. Declarar que son Nulos los Actos Administrativos, contenidos en las Resoluciones Nos. 0001 a 012 de fecha 20 de mayo de 2010, expedidas por la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS DE NEIVA por medio de las cuales se negó la declaratoria del 1 Fls. 510-516 silencio administrativo positivo de conformidad con el articulo 738-1 del Estatuto Tributario. c. Declarar que son Nulos los Actos Administrativos, contenidos en las Resoluciones Nos. 0001 a 0012 de fecha 18 de junio de 2010, expedidas por la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS DE NEIVA por medio de las cuales se resuelve el recurso de reposición interpuesto

contra las resoluciones Nos. 0001 a 0012 del 20 de mayo de 2010; referenciada en el numeral 2 de las peticiones. d. Declarar que es Nulo el Acto Administrativo, contenido en la Resolución No. 002 de fecha 9 de junio de 2010 expedida por la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS DE NEIVA, por medio del cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones No 001 a 0012 de fecha 29 de enero de 2010. e. Declarar nulo el Acto Administrativo, contenido en la Resolución 0001 de fecha 12 de julio de 2010 expedida por la DIRECCION SECCIONAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS DE NEIVA, por medio del cual se resuelve la solicitud de nulidad de la resolución No 002 de fecha 9 de junio de 2010.” Advirtió que las anteriores pretensiones constituyen un ejercicio legítimo del derecho de defensa ejercido dentro del término de caducidad señalado para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, previo el cumplimiento del requisito de procedibilidad establecido por la ley. Así que negar la posibilidad de su contradicción es atentar contra la naturaleza jurídica de todo acto administrativo y la posible extinción o desaparecimiento por vía judicial. Entonces, las pretensiones principales no pueden confundirse con la solicitud de restablecimiento del derecho. Sin embargo, en caso de acceder a las primeras y no al restablecimiento, las consecuencias serían la inoponibilidad de los efectos jurídicos de los actos administrativos declarados nulos. Indicó que esa es la pretensión fundamental de la demanda dado que los actos de

notificación y ejecutoria de las resoluciones que, presuntamente, resolvieron en tiempo la solicitud de revocatoria directa se impugnaron por vía administrativa y ahora por vía judicial. Así que el efecto perseguido es el mismo si los actos administrativos acusados no se anularan, pero si se accediera a invalidar los actos de notificación y ejecutoria de los mismos pues ello implicaría su notificación, la cual se surtiría por fuera del plazo de un año exigido por el Estatuto Tributario. En atención de lo anterior solicitó que, en caso de no anular las resoluciones acusadas, se ordenara la notificación en debida forma de esos actos. Propuso esa pretensión como subsidiaria en ejercicio del acto de reforma de la demanda. Trascribe jurisprudencia, sin cita, sobre la notificación del acto administrativo. De otro lado, aclaró que no pretende desconocer el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, pues los actos administrativos demandados traen sus propios términos para el ejercicio de las acciones. Finalmente resaltó que en este caso se alega la afectación del derecho al debido proceso y defensa sin alternativa alguna diferente a acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. OPOSICIÓN La parte demandada, a través de apoderada, intervino dentro de la oportunidad procesal consagrada en el artículo 213 del Código Contencioso Administrativo para oponerse al recurso interpuesto, pues comparte en su totalidad las consideraciones de la providencia apelada. Agregó que la demandante pretendió revivir los términos de caducidad al presentar la revocatoria directa. Además, de la demanda se evidencia que la

finalidad es la nulidad de las Liquidaciones Oficiales de Revisión del IVA correspondiente a los periodos de los años 2004 y 2005, lo cual no procede porque la acción caducó. PARA RESOLVER SE CONSIDERA La discusión planteada se concreta en determinar si se ajusta a derecho la decisión del Tribunal Administrativo del Huila de rechazar la demanda por caducidad de la acción instaurada por la Cooperativa de Trabajo Asociado INNOVAR CTA, en Liquidación. La actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó los siguientes actos administrativos: 1) Resoluciones 0001 a 0012 de 29 de enero de 2010, por medio de las cuales se resolvió la solicitud de revocatoria directa, en el sentido de confirmar los autos inadmisorios del recurso de reconsideración interpuesto contra las liquidaciones oficiales de revisión. 2) Resoluciones 0001 a 0012 de 20 de mayo de 2010, por las cuales no se decretó la ocurrencia del silencio administrativo positivo. 3) Resoluciones 0001 a 0012 de 18 de junio de 2010, por las cuales se confirmaron las Resoluciones 0001 a 0012 de 20 de mayo de 2010. 4) Resolución 002 de 9 de junio de 2010 que rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 0001 de 29 de enero de 2010. 5) Resolución 0001 de 12 de julio de 2010, por la cual se negó la solicitud de

nulidad formulada contra la Resolución 0002 de 9 de junio de 2010. Pide como restablecimiento del derecho declarar la ocurrencia del silencio administrativo positivo frente a las solicitudes de revocatoria directa y, en consecuencia, se revoquen las liquidaciones oficiales de revisión del impuesto sobre las ventas por los bimestres 1º al 6º de los años 2004 y 2005 y se condene a la demandada al pago de los daños y perjuicios causados con los actos demandados. Explicado lo anterior, se anticipa la Sala a indicar que confirmará la providencia apelada pero por ineptitud en la demanda, por las razones que se exponen a continuación: De las pretensiones se observa claramente que la demanda está dirigida contra las resoluciones que resolvieron la revocatoria directa, negaron la ocurrencia del silencio administrativo positivo y negaron una solicitud de nulidad. Sin embargo, como restablecimiento del derecho, entre otras peticiones, pretende la revocatoria de las liquidaciones oficiales de revisión que modificaron las declaraciones privadas del impuesto sobre las ventas de los bimestres 1º al 6º de los años gravables 2004 y 2005, actos administrativos que no fueron demandados en esta oportunidad. En este caso no es congruente la solicitud de nulidad con el restablecimiento del derecho, pues finalmente lo que la Cooperativa busca es que se dejen en firme las declaraciones privadas de IVA que presentó, a pesar de que no demanda los actos que las modificaron, siendo estos los actos definitivos. Así que se presenta una indebida acumulación de pretensiones.

Tampoco podría aceptarse, como se pretende en el recurso, que se invaliden los actos de notificación y ejecutoria de las resoluciones que resolvieron la revocatoria directa, pues tal nulidad no es congruente con la nulidad de las liquidaciones oficiales de revisión que pide como restablecimiento del derecho. Por otro lado, debe indicarse que, según lo dispuesto en el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, ni la petición de revocación ni la decisión respectiva reviven los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas. Esta Corporación ha indicado que cuando la administración niega la revocación, es decir, confirma la actuación, ésta escapa del control jurisdiccional porque asumir su conocimiento implicaría el del acto en firme cuya revocatoria se negó. En el sub examine, el objeto de la controversia judicial en el fondo es el control de las liquidaciones oficiales de revisión, lo que equivale a revivir la oportunidad legal para demandar tal acto. Además, es importante resaltar que la solicitud de revocatoria directa no se integra con el acto administrativo que se pide revocar, por no ser parte de la vía gubernativa, de allí el tratamiento jurisprudencial y doctrinario de "recurso extraordinario", que al proferirse en sentido negativo, no crea una situación jurídica nueva, ni adquiere una entidad propia, ya que ésta viene dada desde el acto objeto de decisión negativa, salvo que en la decisión se incluyan nuevos hechos a discutir. Y es que las vías de los recursos y de la revocatoria directa son excluyentes, dado que la segunda procede siempre y cuando no se haga uso de la vía gubernativa

(art. 70 C.C.A.), de tal manera que el acto negativo que la decide no abre la posibilidad contencioso administrativa, como quiera que no solo se habilitarían términos vencidos, sino que quebrantaría el principio de seguridad jurídica que obliga a concluir los procedimientos administrativos y judiciales. En consecuencia, para evitar fallos inhibitorios y por economía procesal procede confirmar el auto de 1º de diciembre de 2010 del Tribunal Administrativo del Huila, pero por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E : Confírmase el auto de 1º de diciembre de 2010 apelado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ