CE-41001-23-33-000-2016-00337-01(ACU)-2017

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - No prospera puesto que la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena expidió la resolución a través de la cual fue otorgada la licencia ambiental para el manejo del relleno sanitario / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Se niega al no quedar demostrado que el relleno sanitario de Neiva haya incumplido uno de los requisitos legales exigidos para su funcionamiento Advierte la Sala que en la impugnación, el actor no controvirtió la falta de legitimación en la causa por pasiva declarada por el tribunal de primera instancia respecto de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena. El memorial está dirigido a insistir en los argumentos de la demanda, como la obligación de expedir la licencia ambiental, la ausencia de cesión de la misma y la supuesta operación irregular del relleno sanitario de la capital de Huila por parte de la sociedad Ciudad Limpia Neiva. Sin embargo, precisa la Sala que realmente no puede considerarse que haya falta de legitimación en la causa por pasiva de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, puesto que en el expediente está probado que expidió la resolución 2931 de diciembre veintiséis (26) de 2006 a través de la cual fue otorgada la licencia ambiental para el manejo del referido relleno sanitario Los Ángeles. Esto hace que su gestión sea necesaria en aquellos casos en que sean adelantadas actuaciones por eventos como el vencimiento de la licencia, la cesión de la misma o el trámite de una nueva, lo que indudablemente permite concluir el interés legítimo que le asiste para intervenir en las acciones

que involucren dicha problemática ambiental. Entonces por este aspecto la sentencia del a quo será revocada. (…). La competencia del organismo para la expedición de la licencia ambiental no opera oficiosamente sino que es desplegada necesariamente en virtud de la petición que haga el interesado en desarrollar el proyecto que pueda tener incidencia en el medio ambiente. Advierte la Sala que tampoco es procedente ordenar el cierre del relleno sanitario Los Ángeles, como pretende el actor, según el artículo 5 del Decreto 3678 de 2010, ya que en el proceso no quedó demostrado que opere sin licencia ambiental. Reitera la Sala que en la fecha en que fue promovida la acción, la licencia ambiental concedida para la operación de dicho lugar destinado al depósito y procesamiento de las basuras estaba vigente en los términos de la resolución 2931 de diciembre veintiséis (26) de 2006 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena. Entonces no puede concluirse que el relleno sanitario de Neiva haya incumplido uno de los requisitos legales exigidos para su funcionamiento. Así, serán negadas las pretensiones de la demanda al no quedar demostrado el alegado incumplimiento de las dos (2) normas señaladas por el actor.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 49 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 58 / LEY 1333 DE 2009ARTÍCULO 40 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997ARTÍCULO 10 NUMERAL 5 / DECRETO 3678 DE 2010 - ARTÍCULO 5 LITERAL

C / DECRETO 1333 DE 2009 - ARTÍCULO 2

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo, ver entre otras, sentencia de 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y sentencia de 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00337-01(ACU)

Actor: JAVIER ROA SALAZAR

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de noviembre primero (1º) de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Tercera de Decisión Oral, declaró la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la parte demandada.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud En su propio nombre, el señor Javier Roa Salazar presentó acción de cumplimiento para que se ordene a la Corporación Autónoma Regional del Alto

Magdalena (CAM) lo siguiente: “Que se dé cumplimiento al Artículo 49 de la ley 99 de 1993 que establece: Artículo 49.- De la obligatoriedad de la Licencia Ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental De igual manera al Artículo (sic): Artículo 5 del decreto 3678 de 2010 “por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones”. Artículo Quinto.- Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio. El cierre temporal del establecimiento, edificación o servicio se impondrá como sanción por parte de las autoridades ambientales por la existencia de hechos o conductas contrarias a las disposiciones ambientales, de acuerdo con los siguientes criterios: “[…] c) No contar el establecimiento, edificación o servicio con los permisos requeridos por la ley o los reglamentos para su construcción o funcionamiento”.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor indicó que mediante resolución 2931 de diciembre veintiséis (26) de 2006, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena concedió licencia ambiental por el término de diez (10) años a las Empresas Públicas de Neiva para la operación del relleno sanitario Los Ángeles.

Señaló que sin embargo no quedó establecida la cesión de la licencia ambiental a otra empresa, ni determinado quién será el encargado del proceso de recolección y manejo de los residuos en la capital del departamento del Huila. Agregó que a través de la resolución 648 de noviembre doce (12) de 2013 fue adjudicado a la sociedad Ciudad Limpia Neiva S.A. ESP el contrato para la gestión, operación y representación integral del servicio público de aseo en Neiva y los centros poblados de El Caguán y Fortecillas. Consideró necesario que la operación del relleno sanitario y el manejo y la disposición de los residuos sólidos tengan licencia ambiental para evitar que sean producidos los efectos previstos en el artículo 5º del Decreto 3678 de 2010. Estimó que han transcurrido dos (2) años y medio desde que Ciudad Limpia Neiva opera el relleno sin licencia ambiental, sin controles y en forma irregular, lo que hace necesario que la autoridad ambiental exija el cumplimiento de los requisitos legales para evitar la posible contaminación del aire, el subsuelo y las aguas superficiales.

3. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de agosto dieciocho (18) del presente año, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila admitió la demanda y ordenó notificar a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (f. 111 cdno 1).

4. Contestación de la demanda A través de apoderado, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que en ejercicio de sus

competencias expidió la licencia ambiental para la operación del relleno Los Ángeles, la cual está vigente y se efectuaron los procedimientos de seguimiento y control. Manifestó que en la resolución 2931 del veintiséis (26) de diciembre de 2006, con la cual se otorgó la licencia ambiental a la Empresas Públicas de Neiva, no se estableció ninguna cláusula relacionada con la cesión de la misma. Añadió que en la mencionada licencia se determinó quién es el encargado del proceso de recolección y manejo de los residuos sólidos en la ciudad de Neiva, esto es, a las Empresas Públicas de Neiva. Señaló que dicha entidad suscribió el contrato 001 del veintidós (22) de noviembre de 2013 con la empresa Ciudad Limpia ESP para la gestión, operación y prestación integral del servicio público de aseo en la ciudad de Neiva y los centros poblados de El Caguán y Fortecillas. Advirtió que si bien las Empresas Públicas de Neiva contrataron con un tercero y la licencia ambiental no fue objeto de cesión, esto no implica que el relleno sanitario no cuente con la autorización para operar. Aseveró que la entidad a la cual se le concedió la licencia conserva el deber de dar cumplimiento a la misma para la operación del relleno sanitario, dada la finalidad constitucional que implica la prestación de un servicio público. Agregó que ha realizado tres (3) gestiones de seguimiento y controles legales al lugar respecto del cumplimiento de las obligaciones impuestas en licencia. Sostuvo que la demanda no reúne los requisitos para la constitución de renuencia

en lo que corresponde a los artículos 49 de la Ley 99 de 1993 y 5° del Decreto 3678 de 2010. Indicó que la CAM no estaba obligada a adelantar un trámite que no le han solicitado, esto es, la cesión de la licencia ambiental otorgada a las Empresas Públicas de Neiva porque fue expedida legalmente y se encuentra vigente. Propuso como excepciones la indebida fundamentación de la constitución en renuencia como requisito de procedibilidad para presentar la acción de cumplimiento y la inexistencia de fundamentos para determinar el incumplimiento de las normas jurídicas invocadas por el accionante por parte de la CAM. Alegó que en virtud de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993, la acción de cumplimiento debe predicarse de las personas están obligadas a tramitar la licencia ambiental y no de las autoridades encargadas de la expedición. Arguyó que es evidente que dicha acción constitucional no puede predicarse frente a la CAM, pues esta no se encuentra legitimada para tramitar ante la misma entidad la citada licencia, ya que no le corresponde expedirla. En relación con la omisión en el trámite de la licencia presentada por terceros o de llevar a cabo los procesos sancionatorios e imposición de sanciones, resaltó que lo procedente sería promover la acción pero con base en la Ley 1333 de 2009 y no en el artículo 5° del Decreto 3678 de 2010.

5. Sentencia de primera instancia En la sentencia apelada, el Tribunal Administrativo del Huila consideró que a partir del contenido del artículo 49 de la Ley 99 de 1993, la Corporación Autónoma

Regional del Alto Magdalena no se encuentra legitimada por pasiva para cumplir dicha norma. Advirtió que según lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 99 de 1993, la entidad es la encargada de autorizar la licencia ambiental a solicitud del interesado, quien debe presentar el respectivo estudio de impacto ambiental. Subrayó que “[…] la obligación establecida en el artículo 49, se predica de la persona o sujeto de derecho que ejecuta obras, establece industrias o desarrolla cualquier actividad, que de acuerdo con las normas pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje quienes requerirán de una Licencia Ambiental y no de la entidad que, por ley, debe concederla u otorgarla”. En cuanto al artículo 5º del Decreto 3678 de 2010, sostuvo que no puede predicarse el incumplimiento de la Corporación Autónoma Regional porque el decreto 1333 de 2009, en el artículo 2º, facultó a diferentes entidades del orden nacional, regional y municipal para adelantar el trámite correspondiente, cuya sanción no puede ser impuesta sin la observancia del debido proceso a los presuntos infractores. Precisó que no puede autorizarse el cierre temporal ni definitivo del relleno por parte de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena porque esto vulneraría el debido proceso del presunto infractor. En consecuencia, declaró la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la parte demandada al contestar la demanda.

6. La impugnación El actor aseguró que la decisión del Tribunal Administrativo del Huila “[n]o se ajusta

a los antecedentes que motivaron la tutela (sic) ni al derecho impetrado (sic) por error de hecho y de derecho, en el examen y consideración de la petición”. Manifestó que la Corporación Autónoma Regional aseveró que las Empresas Públicas de Neiva contrató con un tercero la operación del relleno sanitario, pero agregó que nunca hubo cesión de la licencia ambiental. Reiteró que la gestión, recolección, manejo, disposición de los residuos sólidos y la representación integral del servicio de aseo en Neiva y los centros poblados a cargo de Ciudad Limpia S.A. se hace sin la respectiva licencia ambiental, pues quien la posee es las Empresas Públicas. Subrayó que la CAM no ha realizado el respectivo control ambiental a la recolección y manejo de los residuos sólidos en Neiva, el departamento del Huila, los centros poblados y a la disposición final en el relleno sanitario Los Ángeles. Insistió en que la Corporación Autónoma Regional está omitiendo lo contemplado en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 y que debió proceder con las sanciones del artículo 5º del Decreto 3678 de 2010 a quienes no cumplieran las exigencias previstas en aquella norma legal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, según lo establecido en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado1.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el a quo en la sentencia dictada el primero (1º) de noviembre de 2016, mediante la cual declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la

Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo dispuesto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando la persona tiene a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma o del acto que estima incumplidos. 1 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control persiga el cumplimiento de normas legales y actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y

actual; (iii) Que la norma esté vigente; iv) Que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) Que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) Que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”2. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.3 En esta materia, es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia. Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la

constitución de la renuencia debe acreditarse con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 3 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. En el expediente consta que el veintitrés (23) de junio del año en curso, el actor radicó ante la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena una petición en la cual reclamó un pronunciamiento sobre el posible incumplimiento del artículo 49 de la Ley 99 de 1993 y las sanciones previstas en el artículo 5º, literal c), del Decreto 3678 de 2010 (ff. 57 a 60 cdno 1). No obra prueba que demuestre que el organismo haya contestado la solicitud del demandante dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la misma, como lo exige el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. Entonces está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de las dos (2) disposiciones invocadas.

5. El caso concreto Según quedó expuesto, en la sentencia impugnada el Tribunal Administrativo del Huila declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva

de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena. Básicamente consideró que la entidad tiene a su cargo la expedición de la licencia

ambiental con base en la solicitud del interesado, por lo cual agregó que la obligación establecida en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 no le corresponde a la CAM sino a quien va a desarrollar las actividades que puedan afectar el medio ambiente y los recursos naturales. Advierte la Sala que en la impugnación, el actor no controvirtió la falta de legitimación en la causa por pasiva declarada por el tribunal de primera instancia respecto de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena. El memorial está dirigido a insistir en los argumentos de la demanda, como la obligación de expedir la licencia ambiental, la ausencia de cesión de la misma y la supuesta operación irregular del relleno sanitario de la capital de Huila por parte de la sociedad Ciudad Limpia Neiva. Sin embargo, precisa la Sala que realmente no puede considerarse que haya falta de legitimación en la causa por pasiva de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, puesto que en el expediente está probado que expidió la resolución 2931 de diciembre veintiséis (26) de 2006 a través de la cual fue otorgada la licencia ambiental para el manejo del referido relleno sanitario Los Ángeles. Esto hace que su gestión sea necesaria en aquellos casos en que sean adelantadas actuaciones por eventos como el vencimiento de la licencia, la cesión de la misma o el trámite de una nueva, lo que indudablemente permite concluir el interés legítimo que le asiste para intervenir en las acciones que involucren dicha problemática ambiental. Entonces por este aspecto la sentencia del a quo será revocada. Puede verse que la primera norma cuya eficacia pretende el actor, como es el

artículo 49 de la Ley 99 de 1993, estableció la obligación de la licencia ambiental para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave de los recursos naturales renovables, al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje. Advierte la Sala que en el expediente consta que mediante resolución 2931 de diciembre veintiséis (26) de 2006, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena concedió la licencia ambiental para la operación del relleno sanitario en Neiva, la cual estaba vigente en la fecha en que fue interpuesta la acción de cumplimiento por parte del actor (ff. 10 a 39 cdno 1). Lo anterior descarta la afirmación hecha por el demandante, según la cual el esquema sanitario de depósito y procesamiento de las basuras funciona sin licencia ambiental, por cuanto es claro que fue otorgada a las Empresas Públicas de Neiva previamente al ejercicio de dicha actividad generadora de impacto ambiental. Adicionalmente, subraya la Sala que no es posible ordenar el cumplimiento de la norma legal invocada por el actor en la medida en que la actuación administrativa tendiente a obtener la licencia ambiental, en caso de que fuere necesaria, solo puede iniciarse por solicitud de la persona natural o jurídica que va a ejecutar la respectiva actividad. La competencia del organismo para la expedición de la licencia ambiental no opera oficiosamente sino que es desplegada necesariamente en virtud de la petición que haga el interesado en desarrollar el proyecto que pueda tener incidencia en el medio ambiente. Advierte la Sala que tampoco es procedente ordenar el cierre del relleno sanitario

Los Ángeles, como pretende el actor, según el artículo 5º del Decreto 3678 de 2010, ya que en el proceso no quedó demostrado que opere sin licencia ambiental. Reitera la Sala que en la fecha en que fue promovida la acción, la licencia ambiental concedida para la operación de dicho lugar destinado al depósito y procesamiento de las basuras estaba vigente en los términos de la resolución 2931 de diciembre veintiséis (26) de 2006 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena. Entonces no puede concluirse que el relleno sanitario de Neiva haya incumplido uno de los requisitos legales exigidos para su funcionamiento. Así, serán negadas las pretensiones de la demanda al no quedar demostrado el alegado incumplimiento de las dos (2) normas señaladas por el actor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revócase la providencia impugnada, esto es la sentencia de noviembre primero (1º) de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Tercera de Decisión Oral, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, deniéganse las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidenta

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero