CE-41001-23-33-000-2017-00113-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA - Ampara los derechos de petición, debido proceso y trabajo / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Se configura por cuanto el Ministerio de Educación Nacional negó la solicitud de convalidación del título extranjero /

CONVALIDACIÓN DE TÍTULO OTORGADO EN INSTITUCIÓN EXTRANJERATrámite y requisitos

[S]e evidencia que el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia del presente proceso constitucional, resolvió negar la solicitud de convalidación de título solicitada por la accionante, sin que se surtieran todas las etapas establecidas en la resoluciones 5547 de 2005 y 6950 de 2015 que orientan el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos extranjeros, específicamente el concepto académico de la Comisión Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 3 de la Resolución 6950 de 2015 ya mencionada. En este orden, la Sala encuentra que existe una vulneración del derecho fundamental a un debido proceso por parte del Ministerio de Educación Nacional que le dio una interpretación errónea a la orden dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Huila, pues si bien dio respuesta a la solicitud hecha por la actora, lo hizo con violación del procedimiento establecido para la convalidación de títulos, tanto así, que admitió en su propio acto administrativo -Res.5623 de 2017haber adoptado una decisión sin cumplir con el requisito de la evaluación académica a cargo de la CONACES.(…) como se explicó, en cumplimiento de la orden judicial, el MEN vulneró el derecho a un

debido proceso administrativo comprendido en el artículo 29 Constitucional, por lo que dicha situación merece ser aclarada y esta Sala deberá dictar una nueva orden que ampare los derechos fundamentales de la accionante y que oriente al Ministerio a que cumpla con su obligación legal -y ahora judicialde dar una respuesta de fondo, clara, precisa, con el pleno respeto de las formas previstas en el ordenamiento jurídico y sin dilaciones injustificadas a la solicitud presentada por la [actora].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al debido proceso administrativo, ver: Corte Constitucional, sentencia del 16 de diciembre de 2011, exp.T-957, M.P. Gabriel

Eduardo Mendoza Martelo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 41001-23-33-000-2017-00113-01(AC)

Actor: ANDREA LORENA RODRÍGUEZ GRIJALBA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia del 21 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, que en el trámite de la acción de

tutela resolvió lo siguiente:

“PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales invocados la (sic) señora

ANDREA LORENA RODRÍGUEZ GRIJALBA

SEGUNDO: ORDENAR a la NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN – OFICINA DE CONVALIDACIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda a resolver de forma clara y precisa la solicitud de convalidación de título en magister en educación otorgado por la Universidad Interamericana de Educación a Distancia de Panamá a la señora ANDREA LORENA RODRÍGUEZ GRIJALBA y que fue radicada el 30 de agosto de 2016

[...]” ANTECEDENTES El 9 de marzo de 20171, ANDREA LORENA RODRÍGUEZ GRIJALBA, interpuso acción de tutela contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso y al trabajo2.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Ordenar que la entidad accionada de (sic) respuesta a la petición radicada CNV-2016-0009959, 2017-ER-028962 y 2017-ER-047833, mediante las cuales solicité la convalidación del título de maestría en Educación de la

Universidad Interamericana de Educación a Distancia de Panamá.

2. Ordenar a la entidad accionada que de (sic) cumplimiento a la tutela en los términos que indica la ley.”

2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes:

1 Folio 1. 2 Ibídem. 2.1. La accionante expuso que el 30 de agosto de 2016 presentó ante el Ministerio de Educación Nacional (en adelante Ministerio o MEN) solicitud de convalidación del título de Magister en Educación otorgado por la Universidad Interamericana de Educación a Distancia de Panamá. 2.2. Señaló que el 20 de diciembre de 2016 radicó nueva petición en la que solicitó se le informara las razones de la tardanza en su trámite, frente a esto, el Ministerio demandado respondió el 4 de enero de 2017 que en un término no mayor a dos meses culminaría su proceso de convalidación. 2.3. Añadió que el 10 de febrero de 2017 se comunicó con el Ministerio y le fue informado que su trámite que se encontraba en etapa 7, por lo que faltaban 2 o 3 etapas más. 2.4. El 13 de febrero del presente año pidió la entrega inmediata de la convalidación solicitada, posteriormente, el 3 de marzo pasado requirió celeridad en el proceso adelantado ante el Ministerio. 2.5. Finalmente aclaró que a la fecha de la interposición de presente acción de tutela no ha obtenido una respuesta de fondo pasados más de dos meses.

3. Fundamentos de la acción La demandante argumentó que según se muestra en la página web del Ministerio de Educación Nacional el proceso de convalidación podrá tardar de 2 a 4 meses, término que ha sido excedido a la fecha. Además, explicó que es profesora y debido a la mora injustificada en su trámite no ha podido ascender laboralmente, también indicó que docentes que han realizado este mismo posgrado obtuvieron

su convalidación en un tiempo menor. Apoyó sus argumentos en los artículos 23 y 29 de la Constitución Política, pues considera que existe una clara vulneración de sus derechos fundamentales de petición, por exceder el término legal para dar respuesta a su solicitud, y al debido proceso, por falsa motivación del acto administrativo3. 3 Folio 3.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 9 de marzo de 20174, el Tribunal Administrativo del Huila admitió la acción de tutela, solicitó a la autoridad pública accionada rendir un informe de los hechos de la demanda, y por último, ordenó notificar a las partes. 4.2. El Ministerio de Educación Nacional (fls.19-23) a través de su Oficina Asesora Jurídica, adjuntó a su escrito de contestación los oficios 2017EE043007 y

2017EE043032 por medio de los cuales se le da respuesta al accionante de las peticiones presentadas y se le informó que su solicitud de convalidación de título se encuentra agendada para finales de marzo con el fin que se surta la evaluación ante la Sala de Educación de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES-. Adicionalmente, la autoridad demandada recordó que conforme a lo dispuesto en la Resolución 6950 de 2015 se reglamentó el procedimiento de convalidación de títulos en el extranjero con un término no mayor a cuatro meses contados a partir del recibo de la documentación requerida. Respecto a la mora administrativa, manifestó que hubo un incremento de las solicitudes de convalidación y cambio en el centro de datos, por lo que la

plataforma estuvo deshabilitada durante 23 de diciembre de 2016 y 8 de enero de 2017; por último, solicitó se declare la carencia actual de objeto por hecho superado.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 21 de marzo de 2017 (fls.39-43), el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión decidió amparar los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

El juez de primera instancia adoptó esta decisión al hallar que según lo establecido en la Resolución 6950 del 15 de mayo de 2015 artículo 3º, el término requerido para ejecutar el procedimiento de convalidación es de cuatro meses; 4 Folio 15 asimismo, que a pesar que el MEN allegó respuesta dentro del trámite de tutela la respuesta no fue de fondo, pues se limitó a informar el trámite en que se encontraba su solicitud de convalidación radicada desde el 30 de agosto de 2016. Por ende, concluyó que existe una vulneración del derecho fundamental de petición de la accionante, por lo que ordenó al Ministerio de Educación Nacional – Oficina de Convalidaciones de Educación Superior que en el término de 48 horas hábiles resolviera de forma clara y precisa la solicitud de convalidación de título.

6. Impugnación El Ministerio de Educación Nacional impugnó (fls.50-53) la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Huila y adjuntó la respuesta otorgada a la señora Andrea Lorena Rodríguez Grijalba, incluida la Resolución 05623 del 27 de marzo de 2017 por medio de la cual resolvió cumplir el fallo de tutela número 2017-00113

proferido en primera instancia y negó la convalidación del título de Magíster en Educación. Por lo dicho, solicitó se declarara improcedente la acción de tutela por carencia actual de objeto, esto es, hecho superado en el presente asunto, al haber dado trámite a la solicitud de convalidación de la accionante y no existir vulneración del derecho fundamental invocado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 19915, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Análisis del caso 5 Decreto 2591 de 1991, artículo 1: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto".

Corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto el Ministerio de Educación Nacional persiste en la vulneración de algún derecho fundamental de la accionante luego de proferir la Resolución 5623 de 2017, por medio de la cual

negó la convalidación del título de Magister en Educación, o si se configura carencia actual de objeto por hecho superado.

3. Del debido proceso administrativo 3.1. Encuentra la Sala que el derecho al debido proceso que ha sido invocado por la actora en su escrito de tutela, tiene que ver directamente con una actuación de orden administrativo, relacionada con el trámite adelantado ante el MEN para obtener la convalidación del título de Magister en Educación otorgado por la

Universidad Interamericana de Educación a Distancia de Panamá. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política el debido proceso es aplicable a toda clase de actuaciones, tanto judiciales como administrativas constituyéndose de esta forma en garantía de las actuaciones que son llevadas a cabo por las autoridades con respecto a los particulares. Jurisprudencialmente se han hecho una serie de consideraciones del debido proceso administrativo, de donde se desprenden las siguientes garantías: “(…) i) la necesidad que la actuación administrativa se surta sin dilaciones injustificadas, ii) de conformidad con el procedimiento previamente definido en las normas, iii) ante la autoridad competente; iv) con pleno respeto de las formas propias de la actuación administrativa previstas en el ordenamiento jurídico; v) en acatamiento del principio de presunción de inocencia; vi) de garantía efectiva de los derechos a ser oídos, a disponer de todas las posibilidades de oposición y defensa en la actuación administrativa, a impugnar las decisiones que contra ellos se profieran, a presentar y a controvertir las pruebas y a solicitar la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.”6 (Subrayado fuera de texto)

Entonces son tres aspectos básicos para que se entienda que ha existido un debido proceso dentro de la actuación administrativa: 1) que el procedimiento administrativo debe responder al principio de legalidad y estar establecido en las normas; 2) que deben respetarse con absoluta rigurosidad las formas de actuación previstas en la norma; y, 3) que se debe garantizar el derecho a la defensa en todas sus formas. 6 Sentencia T-455-05, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha sostenido en forma categórica que el derecho al debido proceso administrativo se entiende vulnerado cuando las autoridades públicas, en ejercicio de función administrativa, no siguen estrictamente los actos y procedimientos establecidos en la ley para la adopción de sus decisiones y, por esa vía, desconocen las garantías reconocidas a los administrados7. 3.2. Conclusión 3.2.1. Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que la razón de inconformidad que motivó la impugnación presentada por el Ministerio de Educación Nacional es que la acción de tutela debe ser declarada improcedente por carencia actual de objeto por hecho superado, pues según la autoridad pública demandada se dio cumplimiento a la orden de primera instancia por medio de la Resolución 5623 de 2017, en la que resolvió negar la solicitud de convalidación del título de Magister en Educación de la señora Andrea Lorena Rodríguez Grijalba. Sin embargo, advierte la Sala que la decisión adoptada por el MEN en el acto administrativo mencionado – Res.5623 de 2017es contraria a derecho, incluso

afecta el derecho fundamental de la accionante a un debido proceso administrativo que se desprende del artículo 29 de la Carta Política, como se explicará a continuación. 3.2.2. El Ministerio de Educación Nacional profirió la Resolución 5623 de 2017 que en su parte motiva visible a folios 60 y 61 se lee: “[L]a evaluación académica que se realizará por parte de la CONACES se encuentra programada para finales del mes de marzo de la presente anualidad, pues el elevado número de solicitudes de convalidación que al momento se encuentra radicado ante el Ministerio de Educación Nacional, no ha permitido que dicho examen se agote de manera previa. […] Que aun cuando el concepto académico definitivo emitido por la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES, constituye un elemento esencial para la decisión que la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional tome respecto de la solicitud de convalidación elevada por la señora ANDREA LORENA RODRÍGUEZ GRIJALBA, debido a la perentoria decisión judicial se negará la convalidación en cuestión pues se carecen de los elementos de juicio necesarios.” (Negrita fuera del texto) 7 Sentencia T-957-11, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. A su vez, en la parte resolutiva de la resolución citada el MEN estableció: “ARTÍCULO PRIMERO.- Cumplir con el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Huila – Sala Sexta de Decisión dentro del expediente No.2017-00113, promovida por la señora ANDREA LORENA RODRÍGUEZ

GRIJALBA (…) ARTÍCULO SEGUNDO.- Negar la convalidación del título de MAGÍSTER EN EDUCACIÓN, otorgado por la UNIVERSIDAD INTERAMERICANA DE EDUCACIÓN A DISTANCIA DE PANAMÁ (…) PARÁGRAFO.- El presente acto administrativo dejará de surtir efectos una vez la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES, agote de manera definitiva la evaluación académica del título de MAGÍSTER EN EDUCACIÓN…. (Resalto original del texto) Visto esto, se evidencia que el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia del presente proceso constitucional, resolvió negar la solicitud de convalidación de título solicitada por la accionante, sin que se surtieran todas las etapas establecidas en la resoluciones 5547 de 2005 y 6950 de 2015 que orientan el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos extranjeros, específicamente el concepto académico de la Comisión Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 3º de la Resolución 6950 de 2015 ya mencionada. En este orden, la Sala encuentra que existe una vulneración del derecho fundamental a un debido proceso por parte del Ministerio de Educación Nacional que le dio una interpretación errónea a la orden dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Huila, pues si bien dio respuesta a la solicitud hecha por la actora, lo hizo con violación del procedimiento establecido para la convalidación de títulos, tanto así, que admitió en su propio acto administrativo – Res.5623 de 2017haber adoptado una decisión sin cumplir con el requisito de la

evaluación académica a cargo de la CONACES. Entiende esta Sala que la orden proferida por el juez de primera instancia en el presente asunto pretendía el amparo del derecho fundamental de petición de la accionante, con el fin de obtener una respuesta clara y de fondo a su solicitud. Sin embargo, como se explicó, en cumplimiento de la orden judicial, el MEN vulneró el derecho a un debido proceso administrativo comprendido en el artículo 29 Constitucional, por lo que dicha situación merece ser aclarada y esta Sala deberá dictar una nueva orden que ampare los derechos fundamentales de la accionante y que oriente al Ministerio a que cumpla con su obligación legal -y ahora judicialde dar una respuesta de fondo, clara, precisa, con el pleno respeto de las formas previstas en el ordenamiento jurídico y sin dilaciones injustificadas a la solicitud presentada por la señora Andrea Lorena Rodríguez Grijalba. No está de más comentar que el juez de tutela tiene dentro de sus facultades pronunciarse frente a temas que no han sido objeto de impugnación, especialmente cuando advierte la violación de un derecho fundamental, de no hacerlo, estaría en contra de los postulados constitucionales que cimientan el Estado Social de Derecho8. Por otro lado, es igualmente válido precisar que en este caso la situación del Ministerio de Educación Nacional no se hace más gravosa, como en principio se pensaría, sino que se le está aclarando a la autoridad demandada cómo debe cumplir la orden dada por la cual se amparó el derecho de petición de la actora en primera instancia, sin que se vea afectado el derecho fundamental a un debido proceso de la accionante9.

3.2.3. De conformidad con lo señalado en los párrafos anteriores, se confirmará el numeral primero de la sentencia recurrida que tuteló los derechos fundamentales de la señora Andrea Lorena Rodríguez Grijalba, se modificará su numeral segundo en el que se ordenó al Ministerio de Educación Nacional dar respuesta de fondo a la solicitud de convalidación radicada por la accionante el 30 de agosto de 2016. En su lugar se ordenará proferir una nueva resolución con el lleno de los requisitos legales para ello, esto es, una vez se reúna la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES, y se continúe con el procedimiento establecido en la normativa relacionada con el tema, dentro 8 Al respecto ver Sentencia T-464 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Sobre las facultades extrapetita y ultrapetita del juez de tutela. 9 Al respecto ver Sentencia T-138 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sobre la no operancia de la reformatio in pejus en sede de tutela. del preciso término de 10 días contados a partir de la notificación de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. MODIFICAR el NUMERAL SEGUNDO DE LA PARTE RESOLUTIVA de la sentencia del 21 marzo de 2017 Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de

Decisión, para en su lugar:

ORDENAR al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – OFICINA

DE CONVALIDACIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR o por

intermedio de la dependencia que corresponda, que en el término de 10 días contados a partir de la notificación de esta providencia, proferir una nueva resolución que dé respuesta de fondo, completa y detallada a la solicitud de convalidación presentada por la señora Andrea Lorena Rodríguez Grijalba con radicado CNV-2016-0009959 con el lleno de los requisitos legales, como se mencionó en la parte motiva de esta providencia.

2. CONFIRMAR en lo demás, la sentencia del 21 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión conforme la parte motiva.

3. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

4. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ