CE-41001-23-33-000-2017-00184-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA - Ausencia de vulneración al derecho de petición / DERECHO DE PETICIÓN - La autoridad accionada dio respuesta de fondo a la solicitud formulada / RESPUESTA EN FORMA NEGATIVA O DESFAVORABLE - No quebranta el derecho de petición [E]s menester recordar que no es dable pregonar el quebrantamiento del derecho constitucional fundamental de petición cuando la autoridad responde al interesado en forma negativa o desfavorable a sus intereses. Ello, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí mismo, sin perjuicio de su sentido, la satisfacción de dicha garantía. (…). Sin perjuicio de lo expuesto en precedencia, cabe advertir al peticionario que si no está conforme con la decisión de archivo emitida por el señor fiscal coordinador de la unidad delegada ante la Corte Suprema de Justicia, puede solicitar la reanudación de la indagación ante la Fiscalía General de la Nación o el juez penal con función de control de garantías, tal como lo prevé el artículo 79 (inciso 2) de la Ley 906 de 2004, en los términos allí indicados. A partir de los anteriores prolegómenos, esta sala confirmará la sentencia de 8 de mayo de 2017, que negó el amparo del derecho constitucional fundamental de petición invocado por el accionante.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 85 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / LEY 906 DE 2004 - ARTÍCULO 79 INCISO 2 / LEY 1755 DE 2015 - ARTÍCULO 13 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DCRETO 306 DE 1992 / DECRETO 1382 DE 2000

NOTA DE RELATORÍA: El derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa, ver: Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Respecto del derecho de petición, ver: Corte Constitucional, sentencia T1160A de 2001. M.P.

Manuel José Cepeda Espinosa, sentencia T-581 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil, sentencia T-220 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, sentencia T-669 de

2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, sentencia T-350 de 2006. M.P. Jaime

Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 41001-23-33-000-2017-00184-01(AC)

Actor: JOSÉ ALIRIO MORENO CARVAJAL Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el actor contra la providencia de 8 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta de decisión), que negó el amparo deprecado.

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 5). El señor José Alirio Moreno Carvajal, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le proteja su derecho constitucional fundamental de petición, presuntamente vulnerado por el señor Fiscal General de la Nación.

Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene al accionado (i) dar «[…] solución a lo peticionado […] en oficio de fecha 3 de octubre de 2016 […]», y (ii) adoptar «[…] las medidas sancionatorias […] por violación al derecho de petición […]». I.2 Hechos. Relata el accionante que el 3 de octubre de 2016, pidió del señor Fiscal General de la Nación (i) adelantar «[…] investigación Penal […] contra el Burgo Maestre “Alcalde” MILTHON HERNAN SANCHEZ del Municipio de Algeciras (Huila) [y] los magistrados [del Tribunal Administrativo del Huila] quienes llevaron a cabo [sus] procesos […]» (sic) de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) enviar a la autoridad competente las diligencias para que se inicien las respectivas acciones disciplinarias contra ellos. I.3 Contestación de la acción (ff. 21 y 22). El señor Fiscal General de la

Nación, por intermedio del fiscal coordinador de la fiscalía delegada ante la Corte Suprema de Justicia, aduce que «[…] la denuncia presentada el 3 de octubre de 2016 por el señor JOSÉ ALIRIO MORENO CARVAJAL, contra l[os] magistrados del Tribunal Administrativo del Huila […]», fue registrada con el número de noticia criminal «[…] 110016000102201600407, lo que se informó al peticionario a través de oficio nro. 16000 043 01 2884 del 11 de octubre de ese mismo año». Que «El 25 de enero [de 2017] se ordenó el archivo de la indagación por atipicidad objetiva de la conducta, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley 906 de 2004», decisión que, «[…] en acatamiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-1154 de 2005, se le comunicó al denunciante a través de oficio 2017160005021 del 26 de enero de este mismo año». Dice que «De acuerdo a la verificación en la Secretaría Administrativa de la Delegada ante la Corte y confirmación en la dependencia de Gestión Documental de la Fiscalía General de la Nación, se constató que los oficios remitidos al accionante fueron enviados por correo certificado del 13 de octubre de 2016 y 27 de enero de 2017, respectivamente y, según la guía de Servicios Postales Nacionales S.A., el 30 de enero de este mismo año el señor ALIRIO MORENO recibió personalmente la comunicación de la orden de archivo, por lo que la acción de tutela resulta improcedente». 1.4 Providencia impugnada (ff. 38 a 41). Mediante sentencia de 8 de mayo de

2017, el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta de decisión) negó el amparo solicitado por el actor, al considerar que «[…] el derecho de petición que alega como vulnerado fue resuelto de fondo por la autoridad accionada, quien le dio el trámite que correspondía y le comunicó oportunamente sobre el inicio de la investigación penal y la decisión de archivo». 1.5 La impugnación (ff. 47 y 48). Inconforme con la decisión adoptada, el demandante la impugna, al estimar que es incongruente, comoquiera que «[…] a) no se ajusta […] a los hechos y antecedentes que motivaron la tutela ni al derecho impetrado y no pose[e los] documentos enunciados por la fiscalía general de la nación […]; b) se niega a cumplir el mandato legal de garantizar[le] […] el pleno goce de su derecho […]; c) se funda en consideraciones inexactas […]; d) incurre […] en error esencial de derecho […] por errónea interpretación […]», al no examinar sus argumentos acerca de la conducta omisiva del tutelado, pues insiste, no conoce los oficios mencionados por la Fiscalía General de la Nación que dieron lugar a negar la tutela, por lo que solicita se le entregue copia de estos.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud del artículo 321 del Decreto ley 2591 de 19912, esta colegiatura es competente para conocer de la presente impugnación. 1 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro

de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 2 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si la autoridad demandada ha quebrantado el derecho constitucional fundamental de petición del tutelante, al no dar respuesta de fondo a su solicitud formulada el 4 de octubre de 2016. 2.4 Del derecho constitucional fundamental de petición. Se ha dicho que la historia de la humanidad podría compendiarse en la epopeya de la conquista de los derechos, para significar con ello el colosal tamaño del empeño del hombre en su logro, jamás pacífico, por el contrario, sin excepción, precedido de monumentales sacrificios, al de petición como uno de ellos, por supuesto que le es inherente esa

caracterización, cuyo periplo evolutivo se inaugura en pleno oscurantismo de la humanidad, como generalmente es conocida la Edad Media, en 1215 con la fecunda Carta Magna o Carta de Juan sin Tierra, pasando por el Bill of Rights3, y posteriormente asume alcance ecuménico con la Revolución Francesa, tanto en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 17894 como en la de 17935. Colombia, desde luego, no ha sido ajena a la institucionalización del derecho de petición, pues desde los albores de su proceso independentista se preocupó por dicha garantía6, hoy día consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política en 3 Texto aprobado el 13 de febrero de 1689 por el parlamento Inglés, cuyo numeral 5 enseña: «Que es un derecho de los súbditos presentar peticiones al Rey, siendo ilegal cualquier acción o procedimiento contra los peticionarios». 4 Adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente el 16 de agosto de 1789, según su «Artículo 15. La sociedad tiene derecho para pedir cuenta de su administración a todos los empleados públicos». 5 Votada por la Convención Nacional el 23 de junio de 1793, prevé: «Artículo 32. El derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pública no puede, en ningún caso, ser prohibido, suspendido, ni limitado». 6 Por ejemplo, la «Constitución de la República de Cundinamarca» de 18 de julio de 1812, consagró: «Artículo 7.o Igualmente pueden los ciudadanos juntarse pacífica y tranquilamente para formar y presentar

sus instrucciones o peticiones a las autoridades, avisando al Magistrado y presentándolas por escrito», posteriormente el Decreto de 27 de agosto de 1828 adoptado por El Libertador, dispuso en su «Artículo 23. los siguientes términos: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Ahora bien, sobre el linaje constitucional fundamental del derecho de petición no existe el menor atisbo de duda, como que la más restrictiva de las tesis, es decir, la que sigue el método lógico sistemático, según la cual «los derechos fundamentales son solo aquellos que expresamente el constituyente calificó con esa denominación en el sistema constitucional»7, pues así lo dice su enunciación taxativa y ubicación dentro del correspondiente articulado (capítulo 1 del título II) de la Carta Política, amén de su inmediata aplicación conforme al artículo 85 ib.8 Por su parte, la H. Corte Constitucional, respecto del derecho de petición, ha sostenido: Frente a las características esenciales del derecho de petición, ha sido abundante y reiterativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el núcleo esencial de este derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la solicitud. En este sentido, esta Corporación ha manifestado: “(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los

derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible ; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares ; (vii) el Los colombianos tienen expedito el derecho de petición, conformándose a los reglamentos que se expidan sobre la materia», hasta su más elaborada adopción en la Constitución de 1963 así: «Artículo 15. Es base esencial e invariable de la Unión entre los Estados el reconocimiento y la garantía, por parte del Gobierno general y de los Gobiernos de todos y cada uno de los Estados, de los derechos individuales que pertenecen a los habitantes y transeúntes en los Estados Unidos de Colombia, a saber: […] 12.o. El derecho de obtener pronta resolución en las peticiones que por escrito dirijan a las corporaciones, autoridades o funcionarios públicos, sobre cualquiera asunto de interés general o particular». 7 Tulio Helí Chinchilla Herrera, ¿Qué son y cuáles son los derechos fundamentales?, editorial Temis, Bogotá,

1999, p. 92. 8 El artículo 85 constitucional es del siguiente tenor: «Artículo 85. Son de aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y 40». silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”. De los anteriores componentes jurisprudenciales cabe destacar que el derecho de petición exige, por parte de las autoridades competentes, una decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, lo cual implica la prohibición de respuestas evasivas o abstractas, sin querer decir con ello que la respuesta deba ser favorable. La respuesta de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha sido presentada la petición. Asimismo, la aludida Corporación ha expresado que una respuesta es suficiente

cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a sus pretensiones9; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea10 (artículos 2, 86 y 209 constitucionales); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la respuesta a lo solicitado verse acerca de lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la solicitud formulada11. De acuerdo con el anterior derrotero jurisprudencial, el derecho de petición es vulnerado cuando la autoridad (i) no resuelve de fondo lo pedido o (ii) no da una pronta respuesta, conforme a los términos que directamente fija el legislador. 2.5 Caso concreto. A continuación procede la Sala de esta subsección a estudiar el fondo del asunto materia de controversia, de acuerdo con los argumentos que en líneas siguientes se exponen. El material probatorio traído al plenario, en lo pertinente, da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente acción de tutela. En tal virtud, se destaca: 9 Sentencias T-1160A de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-581 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 10 Sentencia T-220 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 11 Ver las sentencias T-669 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-350 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño. a) Escrito de 3 de octubre de 201612 (ff. 6 a 9), por medio del cual el actor pide del

señor Fiscal General de la Nación iniciar investigación penal y disciplinaria contra los señores Milton Hernán Sánchez y los magistrados del Tribunal Administrativo

del Huila «[…] JOSÉ MARCELINO TRIANA PERDOMO, RAMIRO APONTE PINO,

JORGE AUGUSTO CORREDOR RODRÍGUEZ, JORGE ALIRIO CORTEZ SOTO, ENRIQUE DUSSAN CABRERA, LUIS ENRIQUE CABRERA, LUIS ENRIQUE CABRERA Y GERARDO IVAN MUÑOZ HERMIDA […] quienes estuvieron y están al frente de [su] proceso […]» (sic) de nulidad y restablecimiento del derecho incoado contra el municipio de Algeciras (Huila). b) Oficio 20161600064641 de 11 de octubre de 2016 (f. 23), mediante el cual el secretario administrativo de las fiscalías delegadas ante la Corte Suprema de Justicia informa al señor José Alirio Moreno Carvajal que en atención a su escrito citado en la letra anterior, fue abierta la noticia criminal 110016000102201600407 y «[…] se dio traslado por competencia de la mencionada denuncia a la Dirección Seccional de Fiscalías del Huila para [que] se proceda a la investigación de los funcionarios no aforados relacionados en el escrito». c) «PLANILLA PARA CONSIGNACION [sic] CORREO CERTIFICADO», en la que consta que el 13 de octubre de 2016 fue enviado el oficio citado en precedencia al tutelante (f. 33). d) Oficio 20171600005021 de 26 de enero de 2017, con el que la asistente de la unidad de fiscalías delegadas ante la Corte Suprema de Justicia le comunica al

accionante que la denuncia por él presentada fue archivada (f. 32). e) Guía de correo RN703005981CO de 28 de enero de 2017, expedida por la Empresa Servicios Postales Nacionales 4-72, que da cuenta de que el oficio citado en el apartado anterior fue enviado y recibido personalmente por su destinatario el 30 de los mismos mes y año (f. 36). De las pruebas anteriormente enunciadas, se tiene que ciertamente el tutelante formuló la petición (denuncia penal)13 relacionada con la acción objeto de estudio, 12 Recibido por el destinatario el 4 de octubre de 2016, como consta en la guía de envío obrante en el folio 10 de la empresa de correo y mensajería Envía. 13 Según el artículo 13 de la Ley 1755 de 30 de junio de 2015, «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», toda actuación «[…] que inicie cualquier persona ante las autoridades implica la cual fue atendida por los señores secretario administrativo y asistente de la unidad de fiscalías delegadas ante la Corte Suprema de Justicia con oficios 20161600064641 de 11 de octubre de 2016 y 20171600005021 de 26 de enero de 2017, en su orden, en los que le informaron el estado de las diligencias penales que se iniciaron por cuenta de aquella (apertura de la noticia criminal, traslado por competencia y archivo de las diligencias), actos que posteriormente fueron comunicados al interesado. Delimitado como ha quedado el asunto objeto de debate, no cabe duda que existió

respuesta de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado, tal como lo anotó el a quo, toda vez que con los oficios mencionados en líneas anteriores se atendió la solicitud del actor, relacionada con la denuncia penal presentada contra unos funcionarios públicos. No obstante lo anterior, es menester recordar que no es dable pregonar el quebrantamiento del derecho constitucional fundamental de petición cuando la autoridad responde al interesado en forma negativa o desfavorable a sus intereses. Ello, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí mismo, sin perjuicio de su sentido, la satisfacción de dicha garantía. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-146 de 2012, precisó: Sin embargo, se debe aclarar que, el derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa14 [destaca la Sala]. Sin perjuicio de lo expuesto en precedencia, cabe advertir al peticionario que si no está conforme con la decisión de archivo emitida por el señor fiscal coordinador de la unidad delegada ante la Corte Suprema de Justicia, puede solicitar la reanudación de la indagación ante la Fiscalía General de la Nación o el juez penal el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un

derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos» (se destaca). 14 Cfr. sentencias T-042, T-044, T-058 y T-304 de 1997, T-419, T-021 y T-118 de 1998, T-1160A de 2001 y T-581 de 2003, entre otras. con función de control de garantías, tal como lo prevé el artículo 79 (inciso 2º)15 de la Ley 906 de 200416, en los términos allí indicados17. A partir de los anteriores prolegómenos, esta sala confirmará la sentencia de 8 de mayo de 2017, que negó el amparo del derecho constitucional fundamental de petición invocado por el accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 8 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta de decisión), que negó el amparo del derecho constitucional fundamental de petición del actor, por las razones expuestas en la motivación. 2.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Comuníquese la presente decisión al Tribunal de primer grado y remítasele

copia. 4.º Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, 15 «Archivo de las diligencias. Cuando la Fiscalía tenga conocimiento de un hecho respecto del cual constate que no existen motivos o circunstancias fácticas que permitan su caracterización como delito, o indiquen su posible existencia como tal, dispondrá el archivo de la actuación. Sin embargo, si surgieren nuevos elementos probatorios la indagación se reanudará mientras no se haya extinguido la acción penal». 16 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal». 17 En tal sentido, la Corte Constitucional, en sentencia C-1154 de 2005, señaló: «[…] Igualmente, se debe resaltar que las víctimas tienen la posibilidad de solicitar la reanudación de la investigación y de aportar nuevos elementos probatorios para reabrir la investigación. Ante dicha solicitud es posible que exista una controversia entre la posición de la Fiscalía y la de las víctimas, y que la solicitud sea denegada. En este evento, dado que se comprometen los derechos de las víctimas, cabe la intervención del juez de garantías. Se debe aclarar que la Corte no está ordenando el control del juez de garantías para el archivo de las diligencias sino señalando que cuando exista una controversia sobre la reanudación de la investigación, no se excluye que las víctimas puedan acudir al juez de control de garantías». Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS