CE-41001-33-31-001-2009-00199-01(AG)-2014

ACCION DE GRUPO - Conflicto negativo de competencias / REAJUSTE SALARIAL - Personal docente escalafonado / COMPETENCIA EN ACCION DE GRUPO - El juzgado que avocó y notificó la primera acción de grupo debe conocer el asunto En el presente caso, un gran número de personas, en las ciudades de Neiva y Popayán, pretende el reajuste salarial para el personal docente escalafonado regido por el Decreto 2277 de 1979. Si bien las circunstancias propias de cada caso pueden denotar diferencias, esto no significa que se deban adoptar medidas que puedan llevar a enfrentar de manera dispersa, descoordinada y contradictoria una misma situación, cuyas repercusiones en relación con la buena marcha del Estado Social de Derecho compromete seriamente el interés general. Tal circunstancia exige ser tratada con criterios técnicos y bajo la estricta aplicación de directrices que respeten el derecho a la igualdad, a la seguridad jurídica y garanticen el acceso a la justicia… Lo procedente en el asunto de la referencia es remitir lo actuado al juzgado que avocó y notificó la primera acción de grupo, de conformidad con el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, esto es, al Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, toda vez que, según lo previsto en el artículo 66 ejusdem, todas las personas quedarán atadas a los efectos de la sentencia que en esa sede se profiera… Ahora bien, no es de recibo el argumento del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán, según el cual la acumulación no procede en este caso porque debe tramitarse a solicitud del interesado y no puede

declararse de oficio, pues este regla, a la luz del artículo 55 de la Ley 472 de 1998 antes transcrito, solo es válida cuando se pretende la acumulación de una acción individual en una grupal, mas no si se busca el trámite conjunto de dos o más acciones de grupo que ameritan, por las razones expuestas, un tratamiento procesal unitario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 55 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 66 / DECRETO 2277 DE

1979

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C, catorce (14) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 41001-33-31-001-2009-00199-01(AG)

Actor: MARLENY TOLEDO VASQUEZ Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DEL HUILA - SECRETARIA DE EDUCACION Y CULTURA DEL HUILA Y OTROS Procede el despacho a decidir el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo de Neiva y el Juzgado Segundo Administrativo de

Popayán.

ANTECEDENTES

1. El 10 de agosto de 2009, la señora Marleny Toledo Vásquez y otros miembros del cuerpo docente escalafonado del Departamento del Cauca, presentaron acción de grupo contra la Nación-Presidencia de la República-Ministerio de

Educación Nacional-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento

del Huila-Secretaría de Educación y Cultura, con el fin de que se declarara a tales entidades responsables por los perjuicios causados al personal docente por no haber incluido en el ajuste salarial del año 2006, a pesar de los requerimientos de la Corte Constitucional, los puntos de inflación acumulados entre los años 2001 y 2005, más la inflación de este último año, lo que les ha generado a los docentes un detrimento en su nivel salarial y prestacional y una pérdida de su capacidad adquisitiva (f. 1-21, c. 1).

2. Mediante auto de 2 de septiembre de 2009, el Juzgado Primero Administrativo de Neiva rechazó la demanda por improcedente, luego de considerar que las pretensiones de los actores se limitaban a perseguir el reconocimiento y el pago de unas acreencias laborales, mas no la indemnización de un daño ocasionado por las entidades accionadas, de modo que debían acudir a otras vías judiciales (f. 47-50, c. 1).

3. Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación (f. 51, c. 1), en cuya sustentación alegó que la acción de grupo no pretendía el reconocimiento y pago de acreencias laborales, sino el resarcimiento de los daños causados con ocasión de la falta de un ajuste salarial para los docentes escalafonados del Departamento del Cauca, tal como lo había ordenado la Corte Constitucional. Con este propósito, anexó algunas decisiones judiciales en las que se admitieron demandas presentadas por hechos similares y con el mismo objeto (f. 598, c. 2).

4. El 26 de noviembre de 2009, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Cuarta de Decisión, revocó el auto del 2 de septiembre de 2009, al encontrar que la acción de grupo, en efecto, buscaba la reparación de un daño con una causa común –la falta de reajuste salarial–, y ordenó al juzgado de primera instancia la admisión de la demanda (f. 102-107, c. 2).

5. El 19 de enero de 2010, el Juzgado Primero Administrativo de Neiva, en cumplimiento de la anterior decisión, dictó auto admisorio de la acción de grupo presentada por el cuerpo docente (f. 59-60, c. 1).

6. Surtido el respectivo trámite, el 11 de octubre de 2011, el Juzgado Primero Administrativo de Neiva declaró la falta de competencia para conocer de la acción de grupo, en los siguientes términos (f. 557-558, c. 4):

1. Declarar que este despacho carece de competencia para conocer de la presente acción de grupo interpuesta por Marley Toledo Vásquez y otros contra la Nación-Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación y el Departamento del Huila, por cuanto ya conoce a prevención de una acción por los mismo hechos el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán.

2. Remitir el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán,, a efectos de que sea acumulado a la acción de grupo radicada con el n.º 2009-00139, a nombre de la señora Deyanira Hurtado Meza y otros contra el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público, el Ministerio de Educación y otros.

3. Plantear el conflicto negativo de competencia en caso de no ser acogida esta posición (f. 554-558, c. 3).

7. En la parte considerativa de la decisión, indicó que el conocimiento de la acción de grupo instaurada por el cuerpo docente está a cargo, a modo de prevención, del Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, en el que se surte una demanda con iguales condiciones fácticas y que fue presentada con anterioridad a la incoada en la ciudad de Neiva, por lo cual remitió el proceso para efectos de ser acumulado a aquel. Estos fueron los argumentos del juzgado (f. 554-557, c. 4): Revisado el sustento fáctico de la acción de grupo interpuesta en Popayán, Cauca, por la señora Deyanira Hurtado Meza y otros contra la Nación-Presidencia de la República, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento del Cauca-Secretaría de Educación, se concluye que los motivos que dieron lugar a esta son –en síntesis– los mismos que se exponen en la presente acción de grupo, pues se alega el mismo daño sufrido por los actores, esto es, el derecho de los servidores públicos a un salario vital y móvil concretado en el derecho a conservar el poder adquisitivo del dinero, ya que en su condición de docentes escalafonados, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2277 de 1997 y frente a lo dispuesto por el artículo 53 de la Constitución Nacional, el Gobierno Nacional debió ajustar sus

salarios, por lo menos en el porcentaje de la inflación del año inmediatamente anterior. En ambas acciones, se toma como punto de partida el año 2006 y hasta el 2009, aduciendo que en virtud de lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C-1017 de 2003 y C-931 de 2004, existía la obligación de ajustar los salarios de todo el personal docente escalafonado regido por el precitado decreto, en un porcentaje igual a la inflación causada en el año 2005, más los puntos de inflación no incrementados en el período 2001-2005. En suma, la omisión en que incurrió el Gobierno Nacional fue no ajustar los salarios de los docentes regidos por el Decreto 2277 de 1997, por lo menos en el porcentaje de la inflación del año inmediatamente anterior al 2006, sin perjuicio de incluir los porcentajes no incrementados en el periodo 2001-2005. Establecida la igualdad fáctica y temática de las acciones que nos ocupan, el juzgado observa que, según la certificación remitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán, la acción de grupo seguida por Deyanira Hurtado Meza y otros fue radicada el 12 de marzo de 2009 y se admitió el 3 de septiembre. La presente acción de grupo fue radicada el 11 de agosto de 2009 y luego de decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, se admitió el 9 de enero de 2010. Con base en las circunstancias descritas, se concluye que como la presente acción de grupo fue presentada mucho tiempo después de radicada la que actualmente se tramita en el Juzgado Segundo

Administrativo de Popayán a nombre de Deyanira Hurtado Meza y otros (Radicado: 2009-00199-01), y esta se sustenta en los mismos hechos y agravios, acorde con lo dispuesto en las normas antes indicadas y los lineamientos jurisprudenciales sobre el tema, se ordenará el envío del presente expediente a ese despacho judicial, con el fin de que sea acumulada la precitada acción, ya que la decisión que en aquella se tome, afectará a todos los demás procesos que se adelanten, en los que no exista manifestación expresa de excluirse del grupo. Vale precisar que aunque fungen como demandadas las entidades, a través de las secretarías de educación departamentales, simplemente administran y ejecutan la orden dada por el Gobierno Nacional mediante el decreto (de obligatorio cumplimiento en todo el territorio nacional) que determina el porcentaje del salario a incrementar a los docentes para cada anualidad. Es decir, ni el Departamento del Huila, ni el Departamento del Cauca, tienen competencia para determinar en qué porcentaje de salario a incrementar a los docentes año por año. De tal suerte, que su inclusión dentro de estas acciones como parte pasiva, no es óbice para que puedan ser acumuladas, máxime cuando la figura de la acumulación tiene como propósito evitar que eventualmente se profieran decisiones encontradas respecto de personas que se encuentran en condiciones uniformes.

8. El 4 de noviembre de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán consideró que, según el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, la acumulación no procede en este caso, debido a que la acción de grupo tiene un

trámite especial en el que la acumulación debe tramitarse a solicitud del interesado y no puede declararse de oficio. En consecuencia, el juzgado se abstuvo de tramitar la solicitud y remitió el expediente al Juzgado Primero Administrativo de Neiva (f. 560, c. 4): Primero: Abstenerse de tramitar la solicitud de acumulación de procesos en virtud de lo estipulado en la parte considerativa.

Segundo: Remitir el expediente 2009-00199 al Juzgado Primero Administrativo de Neiva para que prosiga con su trámite regular o se plantee el conflicto de competencia anunciado.

9. En auto de 15 de mayo de 2012, el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Neiva remitió el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo de Neiva y el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, para ser resuelto por esta Corporación (f. 566-567, c.

5).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

10. Este despacho es competente para resolver el presente conflicto de competencia de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 12 de la Ley 1285 de 20091, dado que se 1 Ley 1285 de 2009. “Artículo 12. Modificase el numeral 1 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 y adiciónase un parágrafo: 1. Resolver los conflictos de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado. Parágrafo: Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los

Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. Los conflictos entre juzgados administrativos de un mismo circuito o entre Secciones de un mismo Tribunal Administrativo, serán decididos por el correspondiente Tribunal en pleno”. trata de un conflicto de competencias surgido entre dos juzgados administrativos pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos, a saber, los de Neiva y Popayán.

II. Problema jurídico

11. Este despacho debe resolver el conflicto de competencia negativo suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo de Neiva y el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán.

III. Análisis del despacho

12. La acción de grupo se presentó en la ciudad de Neiva ante el Juzgado Primero Administrativo y este se declaró sin competencia para conocer de dicha acción, ya que al momento de ser interpuesta se surtía una acción de grupo en el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán por hechos similares, por lo cual se remitió el expediente a ese juzgado para su acumulación procesal. Llegado el proceso, el Juzgado Segundo Administrativo se abstuvo de tramitar la acción de grupo, por no haberse tramitado a solicitud del interesado, hecho que generó el conflicto de competencia negativo entre estos dos despachos.

13. En el escrito de demanda presentado el 11 de agosto de 2009, el actor solicitó que se reajustaran las asignaciones básicas de todo el personal docente escalafonado administrado por el Departamento del Huila, regidos por el Decreto 2277 de 1979. Así mismo, se registra en el expediente la acción de grupo presentada por Deyanira Hurtado Meza ante el Juzgado Segundo del Circuito de Popayán el 12 de marzo de 2009, con similares circunstancias fácticas, por lo cual las pretensiones estarían unidas a la misma materia y la decisión adoptada afectará de igual modo a los dos grupos en mención.

14. Para efectos de determinar el juez competente tratándose de las acciones de grupo, es necesario remitirse a las reglas que sobre dicho tópico establece el artículo 51 de la Ley 472 de 1998, según el cual “será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado o demandante, a elección de éste. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda”.

15. Es importante precisar que uno de los fines perseguidos por la Ley 472 de 1998, al reglamentar la acción de grupo prevista en el artículo 88 constitucional2, es el de facilitar a los perjudicados por el mismo daño la indemnización de perjuicios, de tal forma que al grupo que da inicio a la demanda se integren quien o quienes sufrieron perjuicio en razón de una situación fáctica análoga, sin perjuicio del derecho del damnificado a instaurar una acción de reparación individual. Al respecto, el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 señala expresamente:

Artículo 55. Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas. La integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el monto de la indemnización contenida en ella. Las acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud el interesado. En este evento, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo.

16. Ahora bien, el sentido y alcance de las acciones de grupo en el ordenamiento constitucional y, en desarrollo del mismo, en lo dispuesto por la Ley 472 de 1998, apunta justamente a lograr que pretensiones encaminadas a que se repare un daño inferido a los derechos subjetivos de un número plural de personas afectadas “por el mismo evento lesivo común”3, que cumplen con las exigencias legales para ser consideradas como grupo, puedan sujetarse a un “tratamiento proce2 Constitución Política. “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. // También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. // Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-304 de 2010. M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva. sal unitario”4, con el fin de lograr la efectiva materialización del derecho constitucional al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, y para la realización del principio de seguridad jurídica que de ellos se deriva.

17. En el presente caso, un gran número de personas, en las ciudades de Neiva y Popayán, pretende el reajuste salarial para el personal docente escalafonado regido por el Decreto 2277 de 1979. Si bien las circunstancias propias de cada caso pueden denotar diferencias, esto no significa que se deban adoptar medidas que puedan llevar a enfrentar de manera dispersa, descoordinada y contradictoria una misma situación, cuyas repercusiones en relación con la buena marcha del Estado Social de Derecho compromete seriamente el interés general. Tal circunstancia exige ser tratada con criterios técnicos y bajo la estricta aplicación de directrices que respeten el derecho a la igualdad, a la seguridad jurídica y garanticen el acceso a la justicia.

18. En relación con lo anterior, la Sala Plena de esta Sección ha considerado que no porque se trate del mismo hecho lesivo habrá de dejarse de atender las situaciones fácticas y jurídicas relevantes: Como ya se dejó dicho más arriba, la Ley 472 de 1998 está inspirada en la idea con arreglo a la cual en lo atinente a la fijación de responsabilidad por el mismo hecho dañoso se tramiten las demandas de manera conjunta –bajo una misma cuerda–, lo que no obsta para que “las reparaciones concretas [sean] en principio individualizadas, puesto que se ampara el daño subjetivo de cada miembro del grupo”5, con ventajas considerables: i) permite ahorrar tiempos y evitar duplicación inoficiosa de trámites; ii) evita incurrir en reiteraciones innecesarias; iii) contribuye a que imperen los principios de eficiencia, eficacia, sencillez y economía procesal; iv) logra la plena vigencia del derecho a la igualdad; v) disminuye la arbitrariedad; vi) previene la existencia de decisiones contradictorias; iv) ofrece seguridad y estabilidad jurídicas y vi) facilita asegurar el acceso a la administración de justicia6.

19. Lo procedente en el asunto de la referencia es remitir lo actuado al juzgado que avocó y notificó la primera acción de grupo, de conformidad con el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, esto es, al Juzgado Segundo Administrativo de Popayán,

toda vez que, según lo previsto en el artículo 66 ejusdem, todas las personas que4 Ibídem. 5 Corte Constitucional, Sentencia C569 de 2004. M. P.: Rodrigo Uprimny Yepes. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto de 6 de diciembre de 2012, exp. 52001-23-31-000-2011-00082-01, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. darán atadas a los efectos de la sentencia que en esa sede se profiera. Así lo ha dispuesto el Consejo de Estado en decisiones anteriores: El punto central en este lugar es, por tanto, que el Acuerdo de la Sala Administrativa al que se hace mención no admite un entendimiento que desconozca los preceptos legales –lo dispuesto por la Ley 472 de 1998– ni deje de lado las disposiciones constitucionales que, como ya atrás tuvo ocasión de indicar la Sala, han sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional. No resulta factible pasar por alto que el sentido de las acciones de grupo consiste precisamente en obtener decisiones que armonicen con los mandatos constitucionales y legales y, a la vez, sean dictadas de manera coherente sin que –dadas las repercusiones económicas que de asuntos como estos suelen desprenderse–, se dé lugar a fallos contradictorios o dispares en contravía de lo dispuesto por los artículos 51, 55, 56 y 66 de la Ley 472 de 1998 de conformidad con los cuales debe privilegiarse, en estos casos, la integración de los distintos demandantes al grupo para efectos de

impedir la proliferación de acciones indemnizatorias que amenacen con vulnerar o, en efecto, desconozcan los principios y derechos constitucionales fundamentales que gobiernan estas acciones los cuales no son otros distintos que los de economía procesal, de seguridad jurídica, de igualdad y de acceso a la administración de justicia7.

20. Ahora bien, no es de recibo el argumento del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán, según el cual la acumulación no procede en este caso porque debe tramitarse a solicitud del interesado y no puede declararse de oficio, pues este regla, a la luz del artículo 55 de la Ley 472 de 1998 antes transcrito, solo es válida cuando se pretende la acumulación de una acción individual en una grupal, mas no si se busca el trámite conjunto de dos o más acciones de grupo que ameritan, por las razones expuestas, un tratamiento procesal unitario.

21. En síntesis, dado que solo puede existir una acción de grupo, el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán deberá resolver sobre la integración al grupo de los demandantes, en virtud de los artículos 55, 56 y 66 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 88 superior, a cuyo tenor la ley regulará “las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”.

En mérito de lo expuesto, se 7 Ibídem.

RESUELVE PRIMERO: DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán es competente para conocer de la demanda instaurada en ejercicio de la

presente acción de grupo por la señora Marleny Toledo Vásquez y otros, y, en consecuencia, REMITIR el expediente a ese despacho para que avoque conocimiento del asunto.

SEGUNDO: COMUNICAR este fallo al Juzgado Primero Administrativo de Neiva,

Huila.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO