CE - 410012331000200800216011SENTENCIA20221104225546

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022)

Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 41001-23-31-000-2008-00216-01 (1286-2017)

Demandante: Marco Fernando Pastrana Borrero

Demandado: E.S.E. Policarpa Salavarrieta en Liquidación, Fiduagraria S.A.

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relaci ón laboral subyacente o encubierta, prescripción

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, de 14 de diciembre de 2016, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984 (actual artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), el ciudadano Marco Fernando Pastrana Borrero , mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se

85 del Decreto 01 de 1984 (actual artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), el ciudadano Marco Fernando Pastrana Borrero , mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones números RAC -3,1 del 26 de noviembre de 2007 y RP-17 del 31 de enero de 2008 ,2 a través de las cuales se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales dejadas de sufragar.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que entre él y la E.S.E. Policarpa Salavarrieta en Liquidación existió una relación de carácter laboral desde el 1 de julio de 2003 hasta el 27 de julio de 2007; ii) condenar a a la demandada al pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir (aumento salarial, prima de servicios, prima técnica, prima de vacaciones, recargo por horas extras, dominicales y festivos, descanso remunerado, cesantías, intereses de cesantías, dotación,

1 Suscrita por la apoderada general del liquidador – Fiduagraria S.A. 2 Firmada por la apoderada liquidadora – Fiduagraria S.A.2

Radicado: 41001-23-31-000-2008-00216-01

Actor: Marco Fernando Pastrana Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, prima de antigüedad y subsidio familiar); iii) indexar las sumas resultantes; iv) condenar a la entidad al pago de los

www.consejodeestado.gov.co auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, prima de antigüedad y subsidio familiar); iii) indexar las sumas resultantes; iv) condenar a la entidad al pago de los aportes a la Seguridad Social en salud y pensión, a la indemnización moratoria y por despido injusto; y, v) condenar a la demandada al pago de costas.

1.1.2. Hechos:

Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:

1. El señor Marco Fernando Pastrana Borrero fue vinculado inicialmente al ISS – Clínica Federico Lleras Acosta – E.S.E. Policarpa Salavarrieta, desde «septiembre de 1992» hasta el 30 de junio de 2003, a través de contrato s de prestación de servicios , como médico especialista en cirugía general, desarrollando sus funciones de manera subordinada en turnos de 6 horas, tanto en la sala de Urgencias como en Consulta Externa.

1. El 26 de julio de 2007 , el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Neiva reconoció la relación laboral antes señalada y, posteriormente, el Tribunal Superior de Neiva, Sala Tercera Civil, Familia – Laboral, a través de sentencia de 10 de julio de 2008, aclaró y confirmó la decisión.

1. A través del Decreto 1750 del 26 de junio de 2003, el ISS fue escindido y se crearon las Empresas Sociales del Estado como entidades con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, entre ellas , la E.S.E Policarpa Salavarrieta, con la cual continuó laborando en virtud de contratos de prestación de servicios , como médico

Empresas Sociales del Estado como entidades con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, entre ellas , la E.S.E Policarpa Salavarrieta, con la cual continuó laborando en virtud de contratos de prestación de servicios , como médico especialista – ortopedia, desde el 1 de julio de 2003 hasta el 27 de julio de 2007, fecha de supresión y liquidación de la E.S.E.

1. Durante la vinculación contractual con la E.S.E. , estuvo subordinado al director de la clínica y a la coordinadora de unidad , por lo que debió cumplir con un horario, seguir los procedimientos establecidos y prescribir los medicamentos del «recetario especial»; además, las actividades de médico especialista son propias del objeto misional de la entidad, por lo tanto, eran permanentes y también las ejecutaban los servidores de planta.

1. El 18 de septiembre de 2007, presentó reclamación administrativa ante la E.S.E Policarpa Salavarrieta en Liquidación, donde solicit ó la declaración de la existencia de la relación laboral y el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir entre los años 2003 y 2007.

1. Mediante las resoluciones RAC - del 26 de noviembre de 2007 y RP-17 del 31 de enero de 2008 , la entidad demandada negó las reclamaciones presentadas tendientes a la declaratoria de vínculos laborales con la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta y el pago de créditos de carácter laboral y/o convencional.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se citan los artículos 13, 53 y 55 de la Constitución , y 16 literal d) y 20 de la Ley 790 de

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se citan los artículos 13, 53 y 55 de la Constitución , y 16 literal d) y 20 de la Ley 790 de

2003. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente:3

Radicado: 41001-23-31-000-2008-00216-01

Actor: Marco Fernando Pastrana Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) El señor Marco Fernando Pastrana Borrero tiene derecho a las prestaciones reclamadas, por haber prestado sus servicios personales a la E.S.E Policarpa Salavarrieta, bajo continua subordinación y dependencia, por lo que le asiste el derecho a reclamar las mismas prestaciones sociales que los médicos de planta de la institución de salud.

1. De acuerdo con la Corte Constitucional,3 el principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operación en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra; primacía que puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado.

1. Bajo la anterior premisa jurisprudencial, es claro que las funciones desarrolladas por el

adoptado el vínculo que la encuadra; primacía que puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado.

1. Bajo la anterior premisa jurisprudencial, es claro que las funciones desarrolladas por el demandante, al servicio de la demandada - E.S.E. Policarpa Sa lavarrieta, estuvieron sujetas a las órdenes y horarios fijados por ésta, lo que configura los elementos integrantes del contrato de trabajo y, en consecuencia, debe reconocerse la relación laboral y ordenarse el pago de las prestaciones sociales reclamadas.

1.2. Contestación de la demanda4

1.2.1. La E.S.E. Policarpa Salavarrieta en Liquidación , por conducto de su apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:

1. Mediante el Decreto 1750 de 2003 se ordenó la escisión del Instituto de Seguros Sociales y se crearon siete empresas sociales del Estado, entre ellas, la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, hoy liquidada. Posteriormente, a través de la sentencia C -134 de 2004, la Corte Constitucional declaró exequibles varios artículos del mencionado Decreto 1750; no obstante, señaló inexequible el artículo 18, al considerar que los derechos adquiridos en virtud de la convención colectiva estarán vigentes por el tiempo en que fueron pactados.

1. La E.S.E. Policarpa Salavarrieta acogió la referida sentencia de la Corte Constitucional, de manera que , a partir del 1 de julio de 2003, comenzó a reconocerle a su personal los salarios y demás derechos prestacionales, ubicándolos dentro del régimen general para los

de manera que , a partir del 1 de julio de 2003, comenzó a reconocerle a su personal los salarios y demás derechos prestacionales, ubicándolos dentro del régimen general para los empleados públicos y, para quienes quedaron con una asignación menor a la que tenían cuando estaban en el ISS, se expidió el Decreto 1752 de 26 de julio de 2003, para nivelarlos salarialmente.

1. En el caso del señor Pastrana Borrero, la relación f ue legal y obedece a las estatuidas por la Ley 80 de 1993, donde desde el inicio del proceso contractual se establecieron las condiciones de la contratación por el término estrictamente indispensable, las que fueron aceptadas por el demandante. Además, éste no tiene la calidad de empleado, toda vez que su contrato fue de prestación de servicios, por lo tanto, no existió una relación de carácter laboral y mucho menos oficial con la E.S.E Policarpa Salavarrieta en Liquidación.

3 Sentencia 154 de 1997, MP: Hernando Herrera Vergara. 4 Folios 127-163.4

Radicado: 41001-23-31-000-2008-00216-01

Actor: Marco Fernando Pastrana Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) De acuerdo con lo dispuest o por la Corte Constituciona l, no puede asimilarse la vinculación del actor , a través de contratos de prestación de servicios , con la de un funcionario de planta de la E.S.E., por el simple hecho de haber desempeñado actividades al servicios del Estado.

1. Finalmente, en el proceso no se demuestra el elemento de subordinación, toda vez que

funcionario de planta de la E.S.E., por el simple hecho de haber desempeñado actividades al servicios del Estado.

1. Finalmente, en el proceso no se demuestra el elemento de subordinación, toda vez que la actividad contractual fue desarrollada de manera autónoma e independiente y solo sujeta a la verificación de la ejecución del objeto del contrato y del segu imiento a la labor a desarrollar por el contratista ; por ello, más que una subordinación , lo que surg ió fue una actividad coordinada entre el actor y la E.S.E. para la ejecución, por parte del primero, de las obligaciones propias del contrato de prestación del servicios.

1. En ese orden de ideas, propuso como excepciones las de inexistencia de causa para demandar; cobro de lo no debido; improcedencia de las pretensiones y condenas solicitadas por el demandante; compensación; buena fe; prescripción de derechos; caducidad de la acción y la genérica.

1.3. La sentencia apelada5

El Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, mediante sentencia proferida el 14 de diciembre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:

1. Mediante sentencia de 26 de julio de 2007, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Neiva reconoció una relación laboral entre el demandante y el I.S.S. – Clínica Federico Lleras Acosta – E.S.E. Policarpa Salavarrieta, entre el 9 de septiembre de 1992 y el 30 de junio de 2003 ; decisión que luego fue aclarada y confi rmada por el Tribunal Superior de Neiva, Sala Tercera Civil, Familia – Laboral, a través de sentencia de 10 de julio de 2008.

junio de 2003 ; decisión que luego fue aclarada y confi rmada por el Tribunal Superior de Neiva, Sala Tercera Civil, Familia – Laboral, a través de sentencia de 10 de julio de 2008.

1. De acuerdo con lo probado en el proceso, el señor Borrero Pastrana siguió prestando el mismo servicio de médico especialista a la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, mediante vinculación contractual, desde el 1 de julio de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2007, bajo continua subordinación y dependencia.

1. Entre el sindicato de trabajadores de la Seguridad Social y el I.S.S. se suscribió una Convención Colectiva de Trabajo, la cual tuvo vigencia desde el 1 de noviembre de 2001 hasta el 31 de octubre de 2004.

1. Como al demandante ya se le reconoció la calidad de trabajador «o se declaró el contrato realidad desde el 9 de septiembre de 2002 hasta el 26 de junio de 2003, por el Juzgado Primero Laboral de Neiva y declaró la prescripción de los derechos laborales causados entre el 9 de septiembre de 1992 al 9 de septiembre de 2002 (…) solo puede ser objeto de reconocimiento lo causado durante el tiempo que prestó ese servicio médico desde esa fecha (…) hasta la vigencia de la Convención, esto es, desde el 1 de julio de 2003 hasta el término de la vigencia de la Convención Colectiva que lo fue el 31 de octubre de 2004 (...)».

5 Folios 449 al 465.5

Radicado: 41001-23-31-000-2008-00216-01

Actor: Marco Fernando Pastrana Borrero

5 Folios 449 al 465.5

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Actor: Marco Fernando Pastrana Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) En ese orden de ideas, puesto que la señalada Convención tenía vigencia entre los años 2001 y 2004 y, en este caso, el demandante, en su condición de contratista a quien se le reconoce una relación laboral, se asimila para todos los efectos legales a un trabajador oficial, «solo tiene derecho a que se le reconozcan y paguen las prestaciones sociales que de allí se derivan hasta la vigencia de tal Convención Colectiva, y no más allá de dicho término».

1. En definitiva, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y, en consecuencia, la existencia de la relación laboral entre las partes desde el 1 de julio de 2003 hasta el 31 de octubre de 2004.

1. Finalmente, la condena impartida debe ser cumplida por la Nación – Ministerio de la Protección Social, por ser el sucesor procesal de la entidad demandada.

1.4. El recurso de apelación6

La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, a través de su apoderado judicial, interpuso el recurso de apelación frente a la decisión de primer grado, con base en las siguientes razones:

1. Los contratos de prestación de servicios suscritos entr e la E.S.E. Policarpa Salavarrieta y el señor Marco Fernando Pastrana Borrero (para el período reconocido como laboral por

siguientes razones:

1. Los contratos de prestación de servicios suscritos entr e la E.S.E. Policarpa Salavarrieta y el señor Marco Fernando Pastrana Borrero (para el período reconocido como laboral por el Tribunal Administrativo del Huila ) hallaron justificación en la necesidad de mantener los servicios de cirugía especializada, ya que la entidad no contaba con suficiente recurso humano habilitado para ello . En ese sentido, f ueron las especiales «capacidades, cualidades y calidades ofrecidas por el contratista, las que motivaron a la E.S.E. demandada a su contratación, bajo el régimen de la Ley 80 de 1993».

1. El señor Marco Fernando Pastrana Borrero , con plena autonomía de su voluntad, era consciente de «la clase de contrato de prestación de servicios » que estaba suscribiendo con la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, como puede evidenciarse a partir del ofrecimiento de sus servicios, la celebración de los contratos, su adición y la terminación de estos conforme a Ley 80 de 1993, «lo que lleva a concluir que leyó los contratos y entendió el texto de los mismos».

1. Se aprecia mala fe del demandante, pues al pretender darle «connotaciones diferentes a los contratos de prestación de servicios después de ejecutados» y reclamar el pago de prestaciones laborales a las cuales no tiene derecho, desconoce que, en realidad, siempre actuó como un contratista independiente y con total autonomía para cumplir el objeto contractual, de acuerdo al artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

1. En el presente caso no existió subordinación de actividades , sino una relación de coordinación entre contratante y contratista, donde las labores ejecutadas, según la

contractual, de acuerdo al artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

1. En el presente caso no existió subordinación de actividades , sino una relación de coordinación entre contratante y contratista, donde las labores ejecutadas, según la normativa imperante, pueden ser iguales a las de los empleados de planta; por lo que «resulta obvio que deben so meterse [los contratistas] a las pautas de [la entidad] y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades».

6 Folios 468 al 475.6

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

1.5.1. La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, mediante apoderado, replicó las razones de defensa propuestas en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, de manera que insistió en la inexistencia del elemento de la subordinación y en la legalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes.7

1.5.2. La parte demandada, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.8

2. Consideraciones

2.1. Competencia

Conforme al artículo 129 del CCA9 (actual artículo 150 del CPACA), el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, del presente litigio. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe

Conforme al artículo 129 del CCA9 (actual artículo 150 del CPACA), el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, del presente litigio. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación, como aquí ocurre, pues, si ambas partes apelan, puede decidir sin limitaciones.

2.2. Problema jurídico

De acuerdo con los argumentos expuestos por la parte demandada en su apelación, corresponde a la Sala resolver i) si entre el señor Marco Fernando Pastrana Borrero y la E.S.E. Policarpa Salavarrieta (liquidada) se configuró una relación laboral encubierta o subyacente para el período efectivamen te reconocido por el Tribunal Administrativo del Huila; o, por el contrario, debe revocarse su decisión y negarse las pretensiones de la demanda; y, ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, de acuerdo con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación del demandante.

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 dec lara como valores, objetivos y

jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 dec lara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin

7 Folios 537 al 546. 8 De acuerdo a la consulta del proceso realizada en el aplicativo Samai. 9 Norma vigente para el momento de la presentación de la demanda.7

Radicado: 41001-23-31-000-2008-00216-01

Actor: Marco Fernando Pastrana Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, l engua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos

de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilida d a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formale s de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-10 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización11, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos

y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Ameri cana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) l a oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdo s o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

10 Aprobada el 11 de abril de 1919.

los contratos, los acuerdo s o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

10 Aprobada el 11 de abril de 1919. 11 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.8

Radicado: 41001-23-31-000-2008-00216-01

Actor: Marco Fernando Pastrana Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga fu nciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relacione s laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependenc ia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a f alta de un

empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a f alta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737,

complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,12 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

12 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional»,9

Radicado: 41001-23-31-000-2008-00216-01

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensabl e» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

1. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la

«actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

1. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran con