CE - 4_170012331000200700383031SENTENCIA20220624112034_TCListadoTitulados133113749838226375-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 17001233100020070038303 Recurso de apelación contra la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO S.A. E.S.P.

TESIS: DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA DE LA CORPORACIÓN, LAS MEDIDAS PREVENTIVAS AMBIENTALES SON ACTOS DEFINITIVOS Y PUEDEN SER OBJETO DE CONTROL POR PARTE DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA FALTA DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS

DE DELEGACIÓN INTERNA NO AFECTA SU VALIDEZ, SINO SU OPONIBILIDAD

INTERNA. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. LOS ACTOS GENERALES SOBRE LABORES Y ORGANIZACIÓN DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS SON OBLIGATORIOS A PARTIR DE SU EXPEDICIÓN Y AL SER ACTOS DE

DELEGACIÓN INTERNA, SOLO TIENEN INCIDENCIA EN LA ENTIDAD, POR LO

QUE NO REQUIEREN DE PUBLICACIÓN PARA PRODUCIR EFECTOS JURÍDICOS.

VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO: NO SE CONFIGURA CUANDO LA

SUSPENSIÓN DEL PERMISO DE EMISIONES ATMOSFÉRICAS OBEDECE AL

INCUMPLIMIENTO EN LAS CONDICIONES DE SU OTORGAMIENTO. LA

APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL A LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS AMBIENTALES SE ESTABLECIÓ EXPRESAMENTE EN NORMA POSTERIOR A LA EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ACUSADOS, AMÉN DE

QUE EN EL PRESENTE PROCESO TAMPOCO SE ADVIERTE SU TRANSGRESIÓN.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 27 de noviembre de 20141, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se inhibió para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución núm. 050 de 3 de abril de 20072, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en adelante CORPOCALDAS, denegó la objeción por error grave formulada por la parte demandante en contra del dictamen pericial rendido por la auxiliar de la justicia María del Rosario Ramírez Bonilla y denegó las pretensiones de la demanda. I.- ANTECEDENTES I.1.- La EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO S.A. E.S.P., en adelante EMAS S.A. E.S.P., por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA,

presentó demanda3 ante el Tribunal Administrativo de Caldas, a través de la cual formuló las siguientes pretensiones4: “[…] 1ª.- Con base en los fundamentos de hecho y de derecho, las normas violadas y el concepto de la violación que más adelante se señalan, se solicita respetuosamente declarar nulas las resoluciones que ya se han individualizado, proferidas por 1 Folios 923 a 945. 2 Folios 69 y 70. 3 Demanda presentada el 14 de diciembre de 2007, folios 346 a 372. 4 Del escrito de integración de la demanda, folios 430 a 461. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A.

la Secretaria General de LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CLADAS-CORPOCALDAS, es decir: - Resolución No. 050 de abril 3 de 2007 por medio de la cual se impuso la suspensión preventiva de operación del Horno TKF ubicado en el Relleno Sanitario La Esmeralda del Municipio de Manizales. - Resolución No. 158 del 20 de junio de 2007 por medio de la cual se declaró a EMAS infractora de los artículos 3º de la Resolución 886 y 2º de la Resolución 1237 de 2002 e impuso a esta empresa como sanción una multa en cuantía de ochenta millones de pesos ($80.000.000.oo), por violación

de las normas ambientales, la cual deberá ser cancelada en la Tesorería de CORPOCALDAS dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta Resolución. - Resolución No. 235 de agosto 22 de 2007 por medio de la cual no se revocó la Resolución No. 158 del 20 de junio de 2007. 2ª.- Declarar también que la demandada, como consecuencia de la declaratoria de las nulidades de esas resoluciones, y a título de restablecimiento del derecho debe reconocer y pagar a favor de la EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO S.A. E.S.P. – EMASlos perjuicios materiales causados con la expedición de tales actos administrativos, los cuales se estiman en la suma de UN MIL CIENTO OCHENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($1.187.200.000.oo), según las consideraciones y estimaciones que la Revisoría Fiscal de EMAS hizo teniendo en cuenta el margen bruto de utilidad o rentabilidad bruta al momento del cierre del horno TKF, según certificación del 11 de diciembre del año pasado, o la suma o monto de los perjuicios que se demuestren dentro del proceso por perito o peritos idóneos designados por el H. Tribunal. En total, los perjuicios se estiman en la suma mencionada. 3ª.- Ordenar el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del C.C.A. 4ª.- Condenar en costas a la demandada, en los términos señalados en la ley […]”. I.2.- Como hechos relevantes para las resultas del proceso la parte actora indicó, en síntesis, que el 14 de marzo de 2007 la Secretaría

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. general de CORPOCALDAS expidió el Auto núm. 1555, por medio del cual se inició proceso sancionatorio y se formularon cargos en contra de EMAS S.A. E.S.P., con fundamento en la Ley 99 de 22 de diciembre de 19936 y el Decreto núm. 1594 de 26 de junio de 19847, por la presunta infracción de las normas ambientales y por atentar contra los recursos naturales renovables. La referida actuación fue notificada el 28 del mismo mes y año al representante legal suplente de la sociedad.

Expuso que dentro del término legal la sociedad presentó descargos y solicitó pruebas, las que no fueron tenidas en cuenta por la entidad accionada. Refirió que con la Resolución núm. 050 de 3 de abril de 2007, CORPOCALDAS le impuso a EMAS S.A. E.S.P. la medida de suspensión preventiva de operación del horno TKF, ubicado en el relleno sanitario La Esmeralda del municipio de Manizales (Caldas), hasta tanto se instalen los sistemas de control que garanticen el cumplimiento de la normatividad ambiental vigente en materia de emisiones en los términos de la Resolución núm. 0886 de 27 de julio 5 Folios 51 a 56.

6 “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones […]”. 7 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente el [Título I de la Ley 9 de 1979], así como el [Capítulo II del Título VI -Parte IIILibro II y el Titulo III de la Parte III -Libro Idel Decreto Ley 2811 de 1974] en cuanto a usos del agua y residuos líquidos […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. de 20048, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial. Anotó que mediante la Resolución núm. 158 de 20 de junio de 20079, CORPOCALDAS declaró a EMAS S.A. E.S.P. infractora de los artículos 3º de la Resolución núm. 0886 de 2004 y 2º de la Resolución 1237 de 10 de diciembre de 200210, expedida por la demandada, y le impuso sanción consistente en multa en cuantía de $80.000.000, decisión contra la cual EMAS S.A. E.S.P., mediante apoderado, interpuso recurso de reposición, el cual fue denegado a

través de la Resolución núm. 235 de 22 de agosto de 200711. I.3.- Como normas violadas la demandante señaló los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 45, 90, 121, 122, 123, 150, numeral 7, 209 y 211, de la Constitución Política; 1613 y 2341, del Código Civil, en adelante CC; 236 numeral 4 y 243, del Código de Procedimiento Civil, en adelante CPC; 1º, 2º, 3º y 28 en concordancia con el 14, 29, 31, 34, 35, 43, 47, 84 y 85, del CCA; 1º, 5º y 8º, de la Ley 57 de 5 de julio de 198512; 1º, 2º, parágrafo, 3º, 4º, 5º, 9º, 10, 11, numeral 3, y 119, 8 “[…] Por la cual se modifica parcialmente la Resolución número 0058 del 21 de enero de 2002 y se dictan otras disposiciones […]”. 9 Folios 92 a 95. 10 “[…] Por medio de la cual se otorga un permiso de emisiones atmosféricas […]”, folios 34 a 42. 11 Folios 320 a 326. 12 “[…] Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

6 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. parágrafo, de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199813; 27, 28, 29, numeral 7, 30, 31, numeral 17, 32, 83, 84 y 85, parágrafo 3, de la Ley 99; 197 a 254, del Decreto núm. 1594 de 1984; 3º, 4º y 5º, del Decreto 979 de 3 de abril de 200614; 1º, 2º, 4º, literal e), 17, 18, 27, 66, literal j), 96, 116, 121, 123, 124, 128, 129 y 135, del Decreto Reglamentario núm. 948 de 5 de junio de 199515; y 2º, 12, 32, numerales 7 y 11, del Código Penal.

Para sustentar el concepto de violación de estas disposiciones, arguyó, en síntesis, como primer cargo, que los actos acusados están viciados de falta de competencia, en tanto la delegación de la función de dirigir los procesos contravencionales en CORPOCALDAS, que sirvió de fundamento a su Secretaría General para proferir el Auto núm. 155 de 14 de marzo de 2007 y las demandadas resoluciones núms. 050, 158 y 235 de 2007, contravienen lo dispuesto en la Ley 99 que prohíbe a las corporaciones autónomas la delegación de las facultades sancionatorias.

13 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 14 “[…] Por el cual se modifican los artículos 7°, 10, 93, 94 y 108 del Decreto 948 de 1995 […]”. 15 “[…] Por el cual se reglamentan, parcialmente la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73, 74, 75 y 75 del Decreto-Ley 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A.

Indicó que esa clase de delegación se efectuó por medio de un acto administrativo de carácter general y que, en consecuencia, conforme con lo dispuesto en el artículo 43 del CCA, no son de obligatorio cumplimiento para los particulares mientras no se haya publicado en el Diario Oficial o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades tengan dispuestas para ese efecto. De ahí que, a su juicio, la

Resolución núm. 053 de 28 de marzo de 200616, por medio de la cual se delegan unas funciones y se modifica una resolución de delegación funciones, expedida por CORPOCALDAS, es ineficaz en los términos de ley, no produce efectos y no es oponible a EMAS S.A. E.S.P., lo que conduce a que la Secretaría General de la demandada no era competente para iniciar la investigación en contra de la sociedad actora. De igual forma, como segundo cargo, alegó la violación al debido proceso, fundada en que el proceso sancionatorio está regulado por el Decreto núm. 1594 de 1984 que establece que previa formulación de cargos debía adelantarse una ‘etapa anterior’ en los términos del artículo 28 del CCA, con miras a dar cumplimiento a los principios 16 “[…] Por medio de la cual se delegan unas funciones y se modifica una resolución de delegación funciones […]”, folios 408 y 409. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. generales orientadores de las actuaciones administrativas -artículo 209 de la Constitución Política; y que en el Auto núm. 155 de 14 de marzo de 2007, CORPOCALDAS no ordenó una investigación que llevara a comprobar los supuestos hechos constitutivos de la infracción, sino que de inmediato formuló cargos y dispuso poner en

conocimiento un informe de 9 de marzo de 2007, suscrito por la Subdirección de Recursos Naturales de la entidad, sin comunicar a EMAS S.A. E.S.P. la existencia de la actuación y el objeto de la misma. Estimó que se vulneró su derecho al debido proceso al aplicarse el artículo 243 del CPC, toda vez que esa norma se refiere a informes técnicos de entidades oficiales que se emiten en cumplimiento de una orden escrita del funcionario competente, situación que reitera el carácter de peritazgo del informe de 9 de marzo, además de haberse producido por la misma entidad; y que CORPOCALDAS violó también las disposiciones 34 y 35 del CCA, en tanto no decretó las pruebas solicitadas en el memorial de descargos ni resolvió todas las cuestiones planteadas en éste y en el memorial de reposición presentado por el apoderado de EMAS S.A. E.S.P. Mencionó que otra violación manifiesta del debido proceso se Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. configuró cuando CORPOCALDAS, en vez de aplicar el Capítulo XI del Decreto núm. 948 de 1995, procedente para estos casos, aplicó el literal a) del numeral 1 del artículo 85 de la Ley 99, sin ninguna motivación; y que CORPOCALDAS aplicó a EMAS S.A. E.S.P. una

sanción de multa violatoria de las normas procesales y sustanciales, en especial, del principio de culpabilidad establecido en el artículo 12 del Código Penal. I.4.- CORPOCALDAS presentó escritos de contestación de 10 de julio17 y 12 de noviembre de 200818, a través de los cuales se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que el demandante dirige una de sus pretensiones contra la Resolución núm. 050 de 3 de abril de 2007, acto de trámite que impone una medida preventiva y que no concluye el procedimiento administrativo. Sostuvo que la demandada tiene como eje la delegación de funciones como principio general de las actuaciones, así como también tiene clara la existencia de limitación taxativa a la delegación externa en los términos del artículo 32 de la Ley 99; que la indelegabilidad de 17 Folios 410 a 426. 18 Folios 812 y 813, cuaderno núm. 1A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. la facultad sancionatoria se refiere a la imposibilidad, predicable de los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, de delegar en otros entes públicos o en personas jurídicas privadas constituidas sin ánimo de lucro, el ejercicio de la función sancionatoria; y en cuanto a la publicación de los actos de

delegación, indicó que dichas decisiones no fueron publicadas porque su eficacia se supedita únicamente a la comunicación interna de los funcionarios destinatarios, en el entendido de que sus efectos directos impactan a la organización en la distribución interna de sus funciones. Argumentó que la potestad sancionatoria de CORPOCALDAS se halla en un ámbito axiológico propio, en principios administrativos totalmente aplicables, y fue ejercida con sujeción a las garantías penales de cara a la protección de la organización y al funcionamiento de la cosa pública; que se tuvieron en cuenta los aspectos volitivos -dolo o culpaal momento de imponer la sanción por la comisión de la infracción ambiental; y que la existencia de una etapa de investigación preliminar a la formulación de los cargos, en un sentido formalista, se aparta de la extensión del derecho administrativo sancionatorio ambiental. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A.

Comentó que el proceso contravencional contra EMAS S.A. E.S.P. no se limita a un simple proceso penal; y que el artículo 208 del Decreto núm. 1594 de 1984 establece que en el curso del proceso sancionatorio se pueden decretar las pruebas pedidas, siempre que resulten conducentes, por lo que, en consecuencia, aquellas pedidas por la parte demandante y no decretadas encuentran sustento en la

inconducencia e impertinencia de éstas, habida cuenta que se dirigen a demostrar hechos ajenos a la investigación. Arguyó que para la actora era conocido el procedimiento que debía seguirse en caso de incumplimiento de las condiciones u obligaciones impuestas en la Resolución núm. 1237 de 2002, con sus respectivas modificaciones; que la frase atinente ‘al estatuto que lo modifique o sustituya’ contenida en el artículo 85 de la Ley 99, podría extenderse, en gracia de discusión, a las reglas procedimentales del Decreto núm. 948 de 1995, pero que dicha interpretación encuentra límite en la declaración de exequibilidad condicionada de ese apartado, que exceptúa cualquier remisión procesal no sustancial a tal decreto; e insistió en que los actos demandados se ajustaron a las previsiones que sobre el debido proceso establece la Constitución Política. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Con sentencia de 27 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Caldas se inhibió para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución núm. 050 de 3 de abril de 200719, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, denegó la objeción por error grave formulada por la parte demandante en

contra del dictamen pericial rendido por la auxiliar de la justicia María del Rosario Ramírez Bonilla y denegó las pretensiones de la demanda. En cuanto a la Resolución núm. 050 de 3 de abril de 2007, por medio de la cual se ordenó, como medida preventiva, la suspensión del funcionamiento del horno TKF de propiedad de EMAS S.A. E.S.P., consideró que es un acto de trámite y, en consecuencia, no es susceptible de control jurisdiccional. Para sustentar su dicho citó la sentencia del 10 de mayo de 2010 (Expediente 2004-00037-01) proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado20. Explicó que con aquella no se concluyó la actuación administrativa que se adelantaba por parte de la autoridad ambiental, por lo cual no 19 Folios 69 y 70. 20 Consejera ponente María Claudia Rojas Lasso. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. procedía enjuiciar su legalidad, sino solo la de los actos administrativos definitivos contenidos en las resoluciones núms. 158 de 20 de junio de 2007 y 235 de 22 de agosto de 2007.

Denegó la objeción por error grave formulada por la actora contra el dictamen pericial practicado por la auxiliar de la justicia, al concluir que no hubo error o equivocación por parte de la perito, por lo cual

el dictamen debía ser apreciado en su integridad. En relación con la delegación de la facultad sancionatoria señaló que, en efecto, el Consejo Directivo de CORPOCALDAS, mediante el Acuerdo núm. 004 de 1o. de marzo de 200621, autorizó al Director General de la entidad para delegar en el despacho del Secretario General la facultad de tramitar y fallar los procesos contravencionales que adelanten, con la prerrogativa de imponer las sanciones correspondientes y, en ese mismo sentido se expidió la Resolución núm. 053 de 2006, con las referidas facultades. Citó el artículo 32 de la Ley 99 y la sentencia de 11 de junio de 2009, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado (Expediente 2001-00384)22, para concluir que la intención de la norma era impedir que la facultad 21 “[…] Por medio de la cual se autoriza una delegación de funciones […]”, folio 407. 22 Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. sancionatoria de las autoridades ambientales pudiera ser delegada a otras entidades de derecho público o privado, pero en ningún momento determinó que tal facultad no podía ser entregada en dependencias internas de la estructura de dichas corporaciones.

Manifestó que, de conformidad con los artículos 203, 204 y 205 del

Decreto núm. 1594 de 1984, la formulación de cargos por incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo segundo de la Resolución núm. 1237 de 2002 y por la generación de emisiones sin el cumplimiento de la Tabla núm. 1º del artículo 3º de la Resolución núm. 0886 de 2004 para incineradores con capacidad entre 100-500 kg/h, tuvo su fundamento en el Informe Técnico núm. 09.03.2.007-1 de 9 de marzo de 2007, que, a su vez, fue el resultado de la visita técnica efectuada por el Profesional Aire-Recursos Naturales de CORPOCALDAS; y que a partir de la visita e informe técnico, la autoridad ambiental comprobó que EMAS S.A. E.S.P. no cumplió con lo dispuesto en la Resolución núm. 1237 de 2002, mediante la cual se le otorgó el permiso de emisiones atmosféricas para operar el horno TKF, sujeto a la observancia de exigencias para su funcionamiento. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A.

Resaltó que el artículo 205 del Decreto núm. 1594 de 1984 ordena la notificación personal de los cargos que se formulen en contra del infractor ambiental, una vez finalicen los actos de verificación, norma

que fue acatada por CORPOCALDAS; y que puede verificarse en la diligencia de notificación personal del Auto núm. 155 de 14 de marzo de 2007, que es la única comunicación que exige la norma en este punto del proceso sancionatorio. De la violación al debido proceso por el traslado del informe técnico, el Tribunal recalcó que, conforme lo establecen los artículos 1º y 57 del CCA, son admisibles dentro del proceso sancionatorio todos los medios de prueba que señalaba el compendio procesal civil, por lo que no se evidencia violación alguna de las garantías procesales de la actora con el traslado del informe técnico que se efectuó con base en el artículo 243 del CPC, en concordancia con el artículo 237 del mismo estatuto procesal; que el informe técnico rendido por la perito fue puesto en conocimiento de EMAS S.A. E.S.P. para que solicitara su complementación o adición, opción que la parte nunca ejerció; y en cuanto a la competencia para expedir el cuestionado informe, reiteró que el mismo derivó de la visita de seguimiento que se efectuó a las instalaciones de EMAS S.A. E.S.P., con el fin de corroborar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. situaciones correspondientes con el permiso de emisiones atmosféricas que le fue otorgado.

En cuanto a las pruebas que alega la parte demandante fueron

pedidas, pero no decretadas, apuntó que las mismas se encaminaban (i) a una inspección judicial para verificar que el horno TKF se encontraba apagado y (ii) a un testimonio para explicar las condiciones de un nuevo sistema de incineración. Señaló que el debate se fundaba en la operación del horno TKF y en que este incumplía las normas de emisión establecidas, por lo que dichas pruebas resultaban impertinentes para resolver el objeto de la controversia. Por lo demás, agregó que todos los puntos objeto de controversia planteados por la demandante fueron resueltos desfavorablemente y así se puede verificar en el expediente. Insistió en que la norma aplicable al caso era el Decreto núm. 1594 de 1984, toda vez que el parágrafo del artículo 85 de la Ley 99 así lo ordenó; que, además, el parágrafo 1º del artículo 84 del Decreto 948 de 1995 determina que cuando se trata de la suspensión del permiso de las emisiones atmosféricas debe adelantarse el procedimiento previsto en el Decreto núm. 1594 de 1984, por lo que no encuentra sustento el argumento de la actora en ese sentido; y que si bien las Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. conductas que definen las infracciones ambientales también deben analizarse desde la perspectiva del dolo y la culpa conforme lo

establece el derecho penal, lo cierto es que en este caso se encontró probado que la demandante incumplió las exigencias que la Resolución núm. 1237 de 2002 le impuso para el manejo de las emisiones atmosféricas. De ahí que resultara procedente la sanción impartida. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN A través de escrito de 14 de enero de 201523, EMAS S.A. E.S.P. presentó recurso de apelación contra la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el que consideró que las medidas preventivas no eran una sanción sino una ‘reconvención o medida cautelar’ con el fin de que se adoptaran medidas conducentes a proteger el medio ambiente, la salud humana y, por ende, los recursos naturales renovables. Sobre el particular mencionó que esa opinión contraviene lo establecido en la Ley 99, que establece que las medidas preventivas son verdaderas sanciones, por lo que tendrían que imponerse al final 23 Folios 946 a 965, cuaderno núm. 1B. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. del proceso y no al principio, siendo los actos que las imparten verdaderos actos administrativos sujetos al control de la jurisdicción administrativa, por lo que insistió en que la Resolución núm. 050

de 3 de abril de 2007 sí debió ser controlada, en la medida en que violó el debido proceso y el derecho de defensa de la actora, al no estar plenamente acreditada la infracción ambiental ni haberse valorado la gravedad de ésta. Insistió en que la Secretaría General de CORPOCALDAS no podía resultar delegada para ejercer la facultad sancionatoria y recalcó que el Tribunal no resolvió el tema de la publicidad del acto de delegación, por lo que pidió que el superior se pronunciara al respecto, pues el argumentó se encuentra probado por haberlo reconocido expresamente la demandada, que los actos acusados, sobre todo el de delegación, no fueron publicados en los términos de la ley. Reiteró que un análisis integral de la demanda y de los fundamentos fácticos y jurídicos, así como de las pretensiones, evidencian graves violaciones al debido proceso cometidas por CORPOCALDAS; y que cuando esto ocurre, el análisis del caso no puede circunscribirse al principio de justicia rogada imperante en el contencioso administrativo, sino que el juzgador, de oficio, tiene la obligación de Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

Actora: EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO E.S.P. S.A. declarar esa violación para salvaguardar derechos. Insistió, de igual forma, en la petición de pruebas que no le fue resuelta. Citó las

sentencias C-197 de 1999, proferida por la Corte Constitucional y de 17 de abril de 1998, dictada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para soportar su argumento. En cuanto al procedimiento aplicable para la imposición de sanciones ambientales, sostuvo que el a quo citó el artículo 85 de la Ley 99, subrogado por la Ley 1333 de 21 de julio de 200924, norma esta última de expedición posterior a los hechos materia de demanda, desconociendo así, sin fundamentos válidos, lo dispuesto en el Decreto 948 de 1995 que en su artículo 84 establece que los permisos de emisión podían ser suspendidos siempre que se expidiera una decisión motivada, sustentada en un concepto técnico, con la apreciación de las circunstancias graves en la misma resolución, por la misma autoridad que concedió el permiso de emisión, lo que no ocurrió en este caso, como quiera que nada de esto se hizo constar en la Resolución núm. 050 de 3 de abril de 2007; y que tampoco se hizo constar, en la referida resolución, que la continuidad en la operación del horno TKF derivaba en un daño o 24 “[…] Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Número único de radicación 17001 23 31 000 2007 00383 03

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peligro para los recursos naturales, indicando en qué consistían y su incidencia en la salud humana. En relación con la aplicación de los principios del Código Penal para la imposición de la sanción, advirtió que si bien las infracciones ambientales deben analizarse bajo la perspectiva del dolo y la culpa, esto no o